鄭春勇 虞盛軍

摘要：韓國首都圈產業(yè)向地方轉移的過程中，政府通過對首都圈的工廠實行總量限制、設立地方轉移支援中心、對轉移到地方的企業(yè)實行稅收減免政策、為轉移企業(yè)提供多種融資渠道、提供優(yōu)惠的土地政策以及給予轉移企業(yè)補助金等措施實現(xiàn)了有效調控。韓國政府的政策措施對我國當前正在進行的區(qū)域產業(yè)轉移具有一定的借鑒意義。在我國產業(yè)結構調整優(yōu)化的過程中，政府應注重企業(yè)遷移政策與人口遷移政策的有機結合，爭取在產業(yè)轉移的同時實現(xiàn)產業(yè)結構升級，同時還要強化對企業(yè)的激勵措施，突出政府在產業(yè)轉移中的服務作用。

關鍵詞：韓國首都圈;產業(yè)轉移;政府作用;啟示

中圖分類號：F2693126文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）04-0110-03

基金項目：浙江省社科規(guī)劃之江青年課題“適應社會管理創(chuàng)新的地方政府合作模式和機制研究”（13ZJQN062YB）;教育部人文社會科學研究青年基金項目“基于GIS和多智能體的區(qū)域產業(yè)轉移態(tài)勢模擬與政府干預研究”（14YJC630207）階段性成果。

作者簡介：鄭春勇（1984-），男，河南新鄭人，浙江工商大學公共管理學院講師，博士，研究方向：區(qū)域治理;虞盛軍（1990-），男，安徽宿松人，浙江工商大學公共管理學院2013級行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：地方政府與產業(yè)政策。

韓國首都圈的形成始于20世紀60年代，其范圍包括首爾特別市、仁川廣域市和京畿道全域。首都圈內比較重要的城市除了首爾、仁川、議政府之外，還有水源、城南、安養(yǎng)等城市。首都圈的地理范圍主要是以首爾為中心70公里以內的區(qū)域，總體面積約為118萬平方公里，占國土總面積的118%。在經歷了快速工業(yè)化和高速城市化之后，首都圈成為韓國企業(yè)和人口的主要聚集地。首都圈人口總數(shù)大約為2136萬，占全國總人口的463%;生產總值達2313億美元，占國內生產總值的477%。[1]顯然，首都圈人口和產業(yè)“過密”的特征非常明顯。因此，促進首都圈產業(yè)向地方（首都圈以外的地域統(tǒng)稱為地方）轉移也就成為韓國政府多年來一直堅持的政策取向。

一、韓國首都圈產業(yè)向地方轉移的基本進程和內容

韓國首都圈產業(yè)向地方轉移的過程大致可以分為三個階段：

第一階段（20世紀70年代）：推動產業(yè)分散。經過20世紀60年代單純追求產業(yè)發(fā)展的歷史階段之后，在70年代初期，韓國的產業(yè)政策和區(qū)域政策開始有所調整，區(qū)域均衡發(fā)展開始提上議程。圍繞著向地方分散產業(yè)這一主題，韓國政府先后制定了《地方工業(yè)開發(fā)法》（1970）、《產業(yè)基地開發(fā)促進法》（1973）、《工業(yè)布局法》（1977）等一系列區(qū)位政策法規(guī)。例如，《地方工業(yè)開發(fā)法》明確指出，“制定本法規(guī)之目的在于促進工業(yè)適當向地方分散，緩解地區(qū)之間的經濟發(fā)展差異，擴大就業(yè)機會，為均衡發(fā)展國民經濟做出貢獻。”根據(jù)這一法規(guī)，韓國政府在光州、大田、清州設立了工業(yè)園區(qū)，并出臺了相關的土地利用、減免稅收等優(yōu)惠政策。1973年，韓國政府為了發(fā)展重化工業(yè)，又本著分散產業(yè)的理念在東南沿海地區(qū)的蔚山、昌原、麗川等地建立了重化工業(yè)基地。

20世紀70年代后期，韓國政府以“合理布局工業(yè)，創(chuàng)造適宜的工廠區(qū)位，促進工廠的再布局，從而防止工業(yè)向局部地區(qū)集中，為國民經濟和國民福利的均衡發(fā)展做出貢獻”為目的，把全國分為工業(yè)轉移促進地區(qū)、工業(yè)限制整備地區(qū)和引進產業(yè)地區(qū)三類。其中，工業(yè)轉移促進地區(qū)包括首爾市、議政府市、楊州郡（10個面）和高陽郡（5個面）。韓國政府還于1976年修改了《地方稅法》，規(guī)定轉移到地方的工廠給予減免登記稅、所得稅、轉讓所得稅等，而如果在首都圈新建或者擴建工廠則要課以5倍的登記稅、所得稅和財產稅。[1]

第二階段（20世紀80～90年代）：抑制首都圈產業(yè)發(fā)展。1982年，韓國政府制定了《首都圈整備計劃法》。隨后，又根據(jù)這一法規(guī)制定了《第一次首都圈整備計劃（1984～1998）》，把首都圈地區(qū)劃分為轉移促進區(qū)、限制整備區(qū)、開發(fā)誘導區(qū)、開發(fā)保留區(qū)、自然保護區(qū)等5類地區(qū)，對不同類型的區(qū)域實行不同程度的產業(yè)發(fā)展限制，而對轉移到地方的企業(yè)則給予各種優(yōu)惠政策。

進入20世紀90年代以后，韓國政府全面修改了《首都圈整備計劃法》，并制定了《第二次首都圈整備計劃（1997～2011）》。第二次首都圈整備計劃提出，在2001年、2011年，首都圈人口占全國人口的比重要分別控制在50%和54%以下，首都圈工業(yè)生產在全國的比重要分別下降到38%和375%，首都圈工業(yè)用地的比例要分別下降到35%和33%。第二次首都圈整備計劃重新把首都圈劃分為過密抑制圈域、成長管理圈域和自然保護圈域等3類區(qū)域。在過密抑制圈域，要抑制新建和擴建大企業(yè)工廠，把大規(guī)模工廠和傳統(tǒng)工業(yè)等轉移到地方;同時，要提高空間利用效率，整備未來高科技、中小企業(yè)區(qū)位空間。在成長管理圈域，只限于接納過密抑制圈域轉移來的工廠、落后地區(qū)開發(fā)、工廠密集區(qū)域的整備;必要時允許設立工業(yè)園區(qū)優(yōu)先接納從過密抑制圈域轉移來的工廠，但在耕地、水源地等需要保護自然環(huán)境的區(qū)域必須抑制工業(yè)發(fā)展。在自然保護圈域，要以欠發(fā)達市郡為中心開發(fā)工業(yè)用地，但總面積到2001年限于1平方公里，在開發(fā)上采取所在市長、道知事制定工業(yè)區(qū)的指定和供給計劃，需得到建設交通部長官的批準;要按計劃引進低公害高科技產業(yè)和研究、技術、信息處理等知識產業(yè);在耕地整備區(qū)域、上水源保護區(qū)域、文化資產保護區(qū)域、對水質保護影響大的區(qū)域、林相良好的區(qū)域抑制開發(fā)。[2]

第三階段（2000年以來）：促進企業(yè)向地方轉移。經過多年努力，地方的產業(yè)發(fā)展有了一定成效，首都圈的膨脹趨勢也多少有所緩解，但整體來看卻并沒有達到預期效果，首都圈的工業(yè)比重仍然偏大。韓國政府逐漸認識到：企業(yè)才是經濟活動的主角，要想促進企業(yè)向地方轉移，必須調整政策思路，從“限制性擠出”轉變?yōu)椤凹钚赞D移”。

韓國政府在1999年8月舉行的經濟政策調整會議上對促進企業(yè)向地方轉移問題進行了專題探討，隨后，于2000年4月出臺了《企業(yè)地方轉移促進對策》。2002年6月、2003年7月，又分別對《企業(yè)地方轉移促進對策》進行了增補。該《對策》內容涉及對轉移到地方的企業(yè)給予法人稅、綜合土地稅、等各種稅收減免，產業(yè)銀行長期提供低息貸款，土地公社購買轉移企業(yè)既有總部房屋、工廠等。2003年12月，韓國政府又通過修改《稅收特例限制法》進一步放寬稅收減免條件。2004年1月，又制定了《國家均衡發(fā)展特別法》，在對向地方轉移企業(yè)的行政、財政支持等方面予以明確規(guī)定。同時，還提出要降低土地轉讓價、向轉移企業(yè)支付教育訓練補助金等。

二、韓國首都圈產業(yè)向地方轉移過程中的政府作用

為了促使首都圈內企業(yè)向地方遷移，韓國政府堅持不懈地做了大量工作，形成了一套系統(tǒng)的產業(yè)轉移政策。

第一，對首都圈的工廠實行總量限制。所謂總量限制，是指在首都圈內限制工廠建筑物的新建、擴建或用途變更建筑面積的總量。具體做法是，建設交通部長官根據(jù)過去工廠建筑批準量的變化趨勢和工業(yè)園區(qū)等工廠建設用地現(xiàn)狀，每年經首都圈整備委員會的審議，決定首爾、仁川、京畿道的新建、擴建工廠或用途變更總允許量，并在《官報》上告示。如果有必要對其進行變更時也必須經過同樣的程序。若有必要時市長或道知事可在市、道總允許量的范圍內，把其總量按區(qū)域劃分，并將之公布于市、道發(fā)行的公報上?？偭肯拗频膶嵤┬Ч己茫瑥?000年到2003年，首都圈整體的工廠新建、擴建總量分別為總量計劃的99%、91%、997%、983%。[2]

第二，設立地方轉移支援中心。為了有效宣傳、落實促進企業(yè)向地方轉移的相關政策，韓國政府于2000年1月20日設立了地方轉移支援中心，并任命建設交通部國土政策局局長為中心主任。該中心所提供的服務主要有：向企業(yè)介紹有關轉移所需審批程序，向地方政府等相關機構要求在審批方面給予最大限度的協(xié)助;誘導土地公社購買遷出企業(yè)既有土地，提供遷入地產業(yè)園區(qū)相關信息;介紹產業(yè)銀行、產業(yè)基礎基金等的融資渠道，以及稅收減免、社會資本設置等各種支援事項;用直接訪問、通信、舉辦說明會等方式向有轉移意向的企業(yè)詳細說明支援內容;制作、陳設各種關于支援事項、審批程序、遷入地區(qū)位特點等的說明書，并散發(fā)給來訪者。[1]

第三，對轉移到地方的企業(yè)實行稅收減免政策。韓國政府一直奉行抑制首都圈工業(yè)發(fā)展的政策，到2000年，首都圈與非首都圈的創(chuàng)業(yè)費用比值已經達到2：1，企業(yè)在首都圈的經濟活動費用與在地方的經濟活動費用之比為32：1，[3]但政策效果依然不甚理想。為了促進企業(yè)向地方轉移，韓國政府出臺了差異化的稅收減免政策，對于從首都圈向地方轉移的企業(yè)法人稅實行前5年減免100%、之后2年減免50%的優(yōu)惠。2008年12月15日，又宣布對于從首都圈地區(qū)向地方轉移的企業(yè)，其法人稅減免期限由原來最長7年延長到10年，其中，前7年減免100%，之后3年減免50%;對于遷到落后地區(qū)的企業(yè)，5年內減免法人稅和所得稅;對于向地方轉移企業(yè)的轉移補助金擴大2倍以上。[4]

第四，為轉移企業(yè)提供多種融資渠道。為了促進首都圈企業(yè)向地方轉移，韓國為轉移企業(yè)出臺了多種金融支援政策。韓國政府所采用的主要融資渠道有產業(yè)銀行資金、產業(yè)基礎資金、信用保證基金、技術信用保證基金、中小企業(yè)經營穩(wěn)定資金、地方中小企業(yè)培育資金、國民住宅基金等。以產業(yè)銀行為例，韓國產業(yè)銀行可為向地方轉移的企業(yè)提供其新建設施投資80%～90%的貸款優(yōu)惠，貸款利率在年基準利率438%的基礎上略有浮動，償還期限為8年（包括無需還貸的擱置期）。此外，韓國政府在融資擔保方面對向地方轉移的企業(yè)實行特例保證制度，對轉移企業(yè)的員工實行購房或租房貸款優(yōu)惠，韓國產業(yè)園區(qū)公團的產業(yè)搞活資金項目對把工廠從首都圈過密抑制圈域轉移到首都圈以外地區(qū)的企業(yè)給予最優(yōu)先待遇等等。

第五，提供優(yōu)惠的土地政策。為了調動企業(yè)向地方轉移，一方面，韓國政府為向地方轉移企業(yè)提供新購土地長期分期付款或可租用一定時間后再購買用地等優(yōu)待，另一方面，責成土地公社購買首都圈過密抑制圈域內企業(yè)轉移后留下的既有工廠或本部用地。土地公社先用債券支付，年利率為5%，債券期滿時本金與利息一同償還。另外，如果轉移企業(yè)遷入土地公社在地方的產業(yè)園區(qū)，土地公社將優(yōu)先購買該企業(yè)既有用地，并可提供轉移前用地和轉移后用地的土地款抵消服務。[1]

第六，給予轉移企業(yè)補助金。對于那些轉移到地方的一定規(guī)模以上的企業(yè)，中央政府和地方政府實施配套補助。一定規(guī)模以上企業(yè)是指，轉移到地方的工廠就業(yè)人數(shù)100人以上，或總規(guī)模100人以上的企業(yè)總部轉移到地方并且轉移后總部規(guī)模50人以上，或總規(guī)模100人以上的企業(yè)所屬研究所轉移到地方并且轉移后研究所規(guī)模30人以上。補助內容主要有轉移企業(yè)購買或租賃土地、工廠、建筑物的費用、建筑費、設備購置費、就業(yè)補助費、就業(yè)人員培訓費等。相關費用總額的50%由企業(yè)負擔，25%由中央政府負擔，25%由地方政府負擔。[5]

三、對我國區(qū)域產業(yè)轉移的啟示

韓國首都圈的產業(yè)轉移大計至今尚未結束，如何更為有效地抑制首都圈膨脹、促進企業(yè)向地方遷移仍是韓國政府今后需要繼續(xù)努力予以克服的難題。但我們仍然可以從韓國政府干預其國內產業(yè)轉移的做法中得到一些有益的啟示：

首先，企業(yè)遷移政策要與人口遷移政策相結合。在區(qū)域產業(yè)轉移問題上，勞動密集型產業(yè)無疑是產業(yè)轉移的重點。從韓國政府所出臺的若干促進企業(yè)向地方轉移政策中，我們可以發(fā)現(xiàn)，有不少政策都是與人口遷移有關的。例如，在稅收減免優(yōu)惠方面，特別強調位于首都圈內的工廠的搬遷，而且對于“一定規(guī)模”以上的企業(yè)給予專項補助，對隨企業(yè)搬遷到地方的勞動者給予購房或租房的優(yōu)惠等。這里，需要予以特別注意的就是針對企業(yè)雇員以及相關勞動者的照顧性措施。從全世界任何一個國家的區(qū)域產業(yè)轉移情況來看，似乎都存在這么一個規(guī)律：產業(yè)轉移進行到哪里，房價上漲的浪潮就波及到哪里。這種現(xiàn)象非常不利于調動勞動人口向地方遷移的積極性。因為，產業(yè)轉出地的生活成本雖然很高，但卻有很多生活上的便利條件，相比之下，產業(yè)轉入地在交通的通達性、生活的便利性等方面都不及轉出地，倘若轉入地的房價再隨產業(yè)轉移的推進而不斷猛漲，勞動力自然也就不愿意主動遷移。所以，要想讓產業(yè)轉移政策充分發(fā)揮作用，還應該輔之以相應的人口遷移政策，這樣才能大大降低產業(yè)轉移的難度。

其次，要把區(qū)域產業(yè)轉移與產業(yè)結構升級結合起來。無論對產業(yè)轉出地還是對產業(yè)轉入地來說，產業(yè)轉移的過程都是進行產業(yè)結構調整的過程，轉出地和轉入地都要抓住這個契機，大力促進產業(yè)結構升級。對于產業(yè)轉出地而言，產業(yè)轉移意味著把那些高污染、高能耗、低附加值的產業(yè)轉移出去，從而騰出空間來更好地發(fā)展高科技新興產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè);對于產業(yè)轉入地而言，承接發(fā)達地區(qū)的產業(yè)轉移本身就可以大大加快本地產業(yè)結構升級的步伐，即便是那些附加值低的產業(yè)也能夠在一定程度上提高當?shù)毓I(yè)在產業(yè)結構中的比重。韓國政府所大力推行的企業(yè)遷移，在本質上主要是針對那些傳統(tǒng)工業(yè)的。韓國政府一直強調，要促進大規(guī)模工廠的搬遷，提高首都圈空間利用效率，整備未來高科技企業(yè)區(qū)位空間。同時，又在地方上大力推行技術園區(qū)、產業(yè)園區(qū)、旅游園區(qū)，促進特定地區(qū)和落后地區(qū)的開發(fā)。這種做法值得借鑒。但同時，我們也要認識到，由于我國的地域面積要比韓國大得多，政治、經濟現(xiàn)實也比韓國復雜，我國政府對區(qū)域產業(yè)轉移的干預難度可能比韓國也大得多。所以，產業(yè)轉出地與產業(yè)轉入地政府要在產業(yè)轉移與承接問題上進行充分溝通，在轉移哪些產業(yè)、何時轉移和承接哪些產業(yè)、何時承接等方面深入交流，在避免地方利益糾葛的基礎上共同做好產業(yè)轉移和承接工作，爭取同時實現(xiàn)產業(yè)轉入地和轉出地的產業(yè)升級，達到雙贏的效果。

再次，要強化對企業(yè)的激勵措施。從區(qū)域產業(yè)轉移的國際經驗來看，政府對產業(yè)轉移的干預都是非常深刻的。甚至可以說，企業(yè)能否在所在地區(qū)繼續(xù)存活下去，很大程度上都是由政府所制定的土地政策、稅收政策、金融政策等綜合決定的。如前文所述，2000年時韓國首都圈與非首都圈的創(chuàng)業(yè)費用比值已經達到2：1，企業(yè)在首都圈的經濟活動費用與在地方的經濟活動費用之比為32：1。政府政策對企業(yè)發(fā)展的影響從中可見一斑。但是，我們也看到，韓國政府的限制性政策并沒有達到理想中的效果，首都圈的膨脹趨勢雖然在一定程度上有所減緩但實際上仍然在膨脹。韓國政府也認識到了這一點，于是，后來開始轉變工作思路，從總量控制發(fā)展為經濟激勵，突出了稅收、金融、政府補貼等手段在產業(yè)轉移中的作用。我國的產業(yè)轉移也要注意這一點。我國有著深厚的政企不分的“傳統(tǒng)”，即使是在社會主義市場經濟體制已經較為完善的今天，政府對企業(yè)經濟活動的干預仍然存在。況且產業(yè)轉移事關地方利益，地方政府不可能坐視不管，問題在于，政府應該通過什么樣的方式去介入產業(yè)轉移。顯然，我國政府在這方面應當有所為、有所不為，多采取經濟手段和法律手段、少用行政手段。只有這樣，我國的區(qū)域產業(yè)轉移才會收到良好的效果。

最后，要突出政府在產業(yè)轉移中的服務職能。放眼世界，服務型政府建設已經成為全球范圍內的發(fā)展趨勢。建設服務型政府是提高政府執(zhí)政能力的重大舉措，也是推進政府改革創(chuàng)新的重要機遇。轉變政府職能，改革審批制度，從管制走向服務，從直接干預轉變?yōu)殚g接調控，為經濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的條件是建設服務型政府的題中之義。區(qū)域產業(yè)轉移過程中，也要重視發(fā)揮政府的公共服務作用。產業(yè)轉移中的政府服務，不是對遷移企業(yè)進行“圍追堵截”，也不是“睜一只眼閉一只眼”，而應當是積極提供相關信息，做好引導工作。這方面，韓國政府就做得很好。例如，韓國專門成立了地方轉移支援中心，向企業(yè)介紹相關審批程序、優(yōu)惠政策以及企業(yè)擬遷入地區(qū)的區(qū)位特點等。此外，韓國的土地公社還以高額利率債券的方式購買企業(yè)遷移后留下的土地，并且為企業(yè)新購土地提供用原有土地款抵消的便利服務，等等。反觀國內，在中央層面我們沒有類似韓國地方轉移支援中心之類的專業(yè)機構，在地方層面，承接地政府為承接產業(yè)轉移確實做了不少服務工作，但還不夠，而轉出地政府的表現(xiàn)就相對較差，服務意識欠缺。所以，在今后的產業(yè)轉移中，中央政府要率先為區(qū)域專業(yè)轉移提供應有的宏觀指導;產業(yè)轉出地政府要調整心態(tài)，以更加積極的態(tài)度推動產業(yè)結構優(yōu)化調整;承接地政府要再接再厲，為擬遷移來的企業(yè)提供審批等方面的便利，對已經引進的企業(yè)則要做好后續(xù)的服務工作。

參考文獻：

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[4]韓國國際廣播電臺.向地方轉移的韓國企業(yè)將享受10年稅金減免優(yōu)待[EB/OL].http：//worldkbscokr/chinese/news/news_Ec_detailhtm？No=22246&id=Ec，2008-12-15.

[5][韓]建設交通部，財政經濟部，產業(yè)資源部.地方轉移支援制度指南[M].2005∶34.