王木森 王東

摘要：中國兩千多年的農村治理大致可分為：“專制—準自治”“集權—科層控制”和“村民自治—鄉(xiāng)政村治”三個歷史階段，與此對應形成了傳統(tǒng)社會農村“準自治”、高度沉降農村“科層控制”、改革轉型農村“鄉(xiāng)政村治”三種村治模式。就本質而言，傳統(tǒng)村治模式均帶有濃厚的人治特征。法治是人類社會最基本最有效的治理方式，法治村治乃是中國村治的發(fā)展趨勢，微權清單“限權、定責、保利”的法治邏輯為建構法治村治提供了有效進路。浙江N縣制定推行“村務工作權力清單36條”，通過“清權劃界、配權定職、曬權明規(guī)、行權保利、制權督責”五環(huán)節(jié)運行實踐，生成了微權清單式村治，其對開啟村治法治化的未來模式具有重要參鑒價值。

關鍵詞：農村治理;微權清單;法治村治;“村務工作權力清單36條”

中圖分類號：F32文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）04-0008-05

作者簡介：王木森（1978-），男，陜西山陽人，中共寧海縣委黨校講師，研究方向：黨的建設、當代中國政府與政治;王東（1984-），男，陜西山陽人，西北工業(yè)大學人文與經法學院博士研究生，研究方向：社會主義法治教育與法治建設。

“得農村者得天下”，[1]農村在現(xiàn)代化建設中扮演著關鍵性的“鐘擺”角色。中國歷史上，農村的興衰歷來關系到國家的興亡。農村有效的治理是農村繁榮和諧的關鍵。鄉(xiāng)村治理在中國走過了兩千多年的歷史，創(chuàng)造了獨特的中國鄉(xiāng)村治理模式。然而，在推進國家治理現(xiàn)代化的今天，農村治理現(xiàn)代化依然是亟待解決的歷史課題。法治治理是人類治理的未來和趨勢，是現(xiàn)代化的治理方式，“是治理的最基本方式和最有效手段”。[2]因此，推動農村的法治治理，建構法治村治，建設法治農村，成為當前中國實現(xiàn)農村治理現(xiàn)代化的必然選擇。近年來，浙江N縣在探索農村治理現(xiàn)代化的實踐中，制定推行“村務工作權力清單36條”，摸索出一條農村小微權力制度化、法治化、規(guī)范化、程序化的清單治理模式，創(chuàng)造了法治村治的新經驗。本文擬以浙江N縣農村小微權力清單36條的實踐和經驗為例，探尋農村治理的法治化路徑。

一、農村治理：人治抑或法治

治理本質上是權力的規(guī)制和配置，是國家與社會基于各自的效用函數，共同締造的一種社會結構關系。[3]農村治理即如何對農村進行管理，是農村公共權力管理農村，增進農村公共利益的過程。[4]根據公共權力運行立基目標和手段的不同，農村治理可分為人治和法治。[5]在農村治理現(xiàn)代化進程中，中國農村基層治理模式已由能人向法治轉換，[6]鄉(xiāng)村治理模式也應從人治向法治變革。

（一）村治概觀：歷史與模式

中國是一個有著五千多年燦爛歷史的國家，也是一個創(chuàng)造了發(fā)達農業(yè)文明的國家，這決定了中國農村治理歷史悠久。權力的“國家—社會”二分法是窺探鄉(xiāng)村治理的基本理路。因此，從社會歷史學的進路，中國村治歷史大致可分為三個階段。第一階段：傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的“專制—準自治”時期（公元前221～1949）。這一階段，中國社會被稱為傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，農村權力包括國家的行政權力和鄉(xiāng)村的內生權力，這一“國家—社會”權力的互動作用生成了“差序格局”的“雙軌政治”。[7]由于“皇權止于縣”，鄉(xiāng)村具有比較大的自主空間，鄉(xiāng)紳自治因此有了可能。但為實現(xiàn)對整個國家的統(tǒng)治，皇權借助“權力的文化網絡”“權力的制度網絡”和“宗族家庭網絡”進行控制。如此，國家權力通過鄉(xiāng)賢士紳進入鄉(xiāng)村，實現(xiàn)“皇權下鄉(xiāng)”，取得統(tǒng)治合法性;紳士精英借助國家權威獲得對鄉(xiāng)村直接管理的“合法性”，[8]二者相互借力、互助形成中國鄉(xiāng)村治理歷史上長期的雙軌治理。第二階段：“集權—科層控制”的模式時期（1949～1978）。這一階段，中國農村社會是政社合一的人民公社。國家權力直接進村，徹底終結清末至民國的國家權力下沉內卷化，實現(xiàn)國家對農村的絕對滲透和控制，形成了政社不分的高度集權體制。其典型特征是“科層控制”，[9]權力支配一切和運動式政治社會化、鄉(xiāng)村精英同質化、農民日常生活政治化。[10]這一政權下鄉(xiāng)吞噬了農村自治空間，對農村社會達到了前所未有的把控，嚴重制約了農村的自主性，確立了黨和國家在農村的絕對權威。集體化治理“一路凱歌、高潮迭起”，[11]成功實現(xiàn)國家政權在農村的建設，控制人口流動，創(chuàng)構了社會的良好秩序，但也抑制了農村的活力和創(chuàng)造力。第三階段：“村民自治—鄉(xiāng)政村治”的改革開放時期（1978～至今）。改革開放以降，中國農村治理進入了以村民自治為基礎的鄉(xiāng)政村治時期。鄉(xiāng)政村治作為改革時期中國農村治理的典型模式，最早由張厚安、徐勇等學者提出。鄉(xiāng)政指鄉(xiāng)級政權機構在國家授權下對鄉(xiāng)級政治、經濟和社會事務等的行政性集權管理，村治指村級公共組織在自治基礎上，基于村民意愿對村域內的各種事務的具體管理。[12]鄉(xiāng)政村治的村民自治是在國家與社會的雙重授權，國家權力與鄉(xiāng)村社會權力良性互動的基礎上實現(xiàn)的自治。國家與社會的相互妥協(xié)，為農村爭得了自主空間，結束了國家權力對農村的科層控制，為農村發(fā)展釋放了活力。

我國農村治理這一長時間的歷史實踐孕育出各具特色的村治模式。按照不同的標準還可劃分為不同的類型。根據“國家—社會”二分的國家制度導入與農村自生力量互動，可分為“傳統(tǒng)型、能人型、法制型”。[13]根據農村治理的“三層分析”方法[14]及“國家—社會”之間的“第二圈層”的結構與功能取向，農村治理模式可以建構三種同心圓圈層模型：傳統(tǒng)社會農村治理、高度沉降的農村治理和改革轉型期的農村治理。[15]

1.傳統(tǒng)社會農村治理，即中國的鄉(xiāng)土社會“專制—準自治”模式。在“專制—準自治”模式中，制度化的圈層邊界處于“國家”與第二圈層之間，“王權止于縣政”。第二圈層的士紳階層是整個鄉(xiāng)村的直接控制者、治理者，并在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著關鍵性作用。

2.高度沉降的農村治理，即政社合一的“集權—科層控制”模式。在政社合一的集權—政治運動式模式中，政社完全掌控第二圈層的政治、經濟功能，社會資源分配由“政治正確”決定。第二圈層和農民之間是政治制度化的牢固邊界，第二圈層成為混合政權和社會組織融為一體的基層單位。[15]

3.改革轉型期的農村治理，即“村民自治—鄉(xiāng)政村治”模式。在村民自治—鄉(xiāng)政村治模式中，第二圈層的國家管制性地方精英是鄉(xiāng)政村治的關鍵，是鄉(xiāng)政村治的核心環(huán)節(jié)，更是“國家-社會”的連接帶和緩沖地。保持他們之間的力量均衡、利益異質、信息對稱是彼此良性互動和政治博弈的基礎，在內斂彼此沖突中發(fā)揮著至關重要的作用。一旦這一基礎失去，第二圈層就可能成為“權勢階層”，毀滅國家與社會。

（二）村治困境：人治的困頓

縱觀中國農村治理歷史和與之對應的村治模式，第二圈層的士紳階層、基層單位、國家管制性地方精英毫無例外都是農村治理的直接承載者和實施者。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的“專制—準自治”中，士紳、鄉(xiāng)賢、族長等是村治主體，形成鄉(xiāng)賢士紳治村;在人民公社時期的“集權—科層控制”中，勻質化的黨政精英分子是村治主體，形成“干部治村”;在轉型社會的“自治—鄉(xiāng)政村治”中，村委會主任或村長、村支書、村監(jiān)會主任、村經合社社長等由村中能人、強人、富人、個私業(yè)主、老板、企業(yè)家擔任，從而形成了名目繁多的能人治村、強人治村、富人治村、個私業(yè)主治村等等。這些更為具體的不同形式的農村治理模式，從表面來看，或是依據鄉(xiāng)規(guī)民約、禮制風俗、宗族家規(guī)，或是依據“政治正確”的政策法規(guī)，或是依據法律制度、村情民意等進行治理，但從內在本質來看都是根據各自的權力權威和主觀意志來治理。從根本性上說，依然沒有脫離人治的窠臼。這些人治村治雖然在一定程度發(fā)揮了重要作用，守護了農村秩序，推動了社會發(fā)展，但也存在比較多的問題。就拿當前普遍存在的富人治村來說，農村的“人治”治理欠缺公正性，固化精英格局、阻礙基層民主，構筑自我權力結構網產生政治排斥，自主缺位和制度供給短缺致使村治處于亞癱瘓狀態(tài)……就目前的鄉(xiāng)政村治模式來看，基層政權和各種社會組織存在的基礎被打破，關鍵的第二圈層出現(xiàn)了經濟強人、個私能人、老板富人等的權勢化，他們“把‘政治供給’和‘政治需求’直接消解為‘政治代理’”，[15]以潛規(guī)則、土政策、權勢、尋租吞沒農民的正當權利和合法利益，蛻變?yōu)椤皣摇鐣敝g的“贏利性國家經紀人”。同時，出現(xiàn)了村官與村民爭利、政府與村民爭利、村官之間爭利、村民之間爭利的“四爭”局面。就當前的農村治理形勢看，依然是人治大于法治，人治抑制法治，鄉(xiāng)政村治模式仍然沒有走出“人治”的困頓。要擺脫農村治理的困局，實現(xiàn)村治的現(xiàn)代化，就必須使農村治理走向法治化。

（三）村治趨勢：治理法治化

“人類社會的治理模式有過兩次革命。第一次，從人治到法治。第二次，從依法而治（rule by law）到良法善治（good governance of good law）?！敝袊r村治理法治化即是這兩次革命的一體過程。農村治理法治化即農村的法治治理。其基本要求是：農村治理必須以限制村干權力、保護農民權利為立足點，以規(guī)范化、程序化、透明化的法律、法規(guī)為治理依據，以促進農村法治、構筑農村良序為目標，實現(xiàn)農村良法善治，推進農村治理現(xiàn)代化。

首先，如果說熟人社會靠人治、陌生人社會靠法治合理的話，那么，當前中國農村社會必須依靠法治。隨著農村市場化，人口流動和跨地域遷移加快，出現(xiàn)大量本地人和外地人雜居的混居村，同時，加上農村的商品化，交往的貨幣化，農民的權利意識、法治觀念增強，傳統(tǒng)的宗族人情被阻斷，鄉(xiāng)土信任被消解，人與人之間成為經常見面的陌生人關系。人們相信法律、制度、規(guī)則，而不相信風俗禮制、人際感情，這種陌生人社會決定了農村治理必須法治化。

其次，建設法治中國，建構法治農村，要求農村治理法治化。當代的社會主義中國是“富強、民主、文明、和諧、美麗、法治”六位一體的國家，法治中國是六位一體社會主義中國的重要方面。同時，法治中國是偉大中國夢的基本內容和重要目標，建設法治中國是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要途徑。中國是農業(yè)大國，有9億農民，建設法治中國離不開農村的法治化，離不開農村管理治理的法治化。法治農村建設是推進法治中國建設的重要條件。建設法治農村的根本在于農村治理的規(guī)范化、制度化，而其根基則在法治村治。

最后，推進農村民主、自由、公平、正義，推動農村治理現(xiàn)代化，要求農村治理法治化。民主、自由、公平、正義是人類的基本追求，是人類實現(xiàn)自我解放的基本條件。實現(xiàn)農村的民主、自由、公平、正義離不開農村法治，農村的法治治理是農村實現(xiàn)民主、自由、公平、正義的保證。法治作為人類治理的基本方式，也是一種現(xiàn)代性的治理方式，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的根本途徑只能是法治治理。所以，推進農村治理現(xiàn)代化的基礎和前提就是實現(xiàn)農村的法治治理和治理的法治化。

二、法治村治：微權清單的進路

建設法治農村，實現(xiàn)法治村治，是農村治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉變和農村治理模式現(xiàn)代化的必然方向。那么，如何建構法治村治？微權清單為解決這一時代課題提供了前行進路。

（一）法治村治的三維邏輯：制度—程序—規(guī)范

法治作為現(xiàn)代性的治理方式，是國家治理現(xiàn)代化的必然選擇，其崇尚和遵從“制度、程序、規(guī)范”。法治村治作為現(xiàn)代化的村治模式，是農村治理現(xiàn)代化的根本方向，其內在建構邏輯是：遵從制度、遵循程序、保證規(guī)范。法治村治就本質而言，是農村公權力的規(guī)訓過程。這種權力規(guī)訓是制度規(guī)訓、程序規(guī)訓和規(guī)范規(guī)訓的內在統(tǒng)一。

首先，法治村治是制度村治。就農村公權力的執(zhí)行而言，法治化村治是農村公權力的依法規(guī)制，遵從法律、規(guī)則是執(zhí)行公權力的前提。由此，對農村公權力依循一定的制度進行規(guī)訓，即農村公權力的制度化是法治村治的首要邏輯，對農村公權力依循制度規(guī)則進行治理是法治村治的首要目標。實現(xiàn)制度村治，首要任務是制定法律、制度和規(guī)則，即制定合理有效的規(guī)訓農村公權力的游戲規(guī)則。繼而是依規(guī)辦事——嚴格執(zhí)行游戲規(guī)則，按游戲規(guī)則訓制公權力?！叭绻霈F(xiàn)黑頭（法律）不如紅頭（文件），紅頭不如筆頭（領導批示），筆頭不如口頭（講話）的社會潛規(guī)則，制度規(guī)則被輕視和閑置，那么制度村治就會被巨大的暗礁碰個粉碎?！逼浯?，法治村治是程序村治。就農村公權力的運行而言，法治化村治是農村公權力的依法運行，遵循法律、規(guī)則是運行公權力的基本要求。程序村治就是農村公權力運行時，其過程、步驟、方式、時限等應符合法律法規(guī)的規(guī)定（即法定程序）和正當程序的要求。從這一意義上說，程序村治即農村公權力運行中的程序規(guī)訓，農村公權力運行的程序正當是程序之治的內在邏輯。最后，法治村治是規(guī)范村治。規(guī)范村治是農村公權力執(zhí)行和運行的有序和有效——農村公權力依規(guī)則規(guī)制和按程序運行的秩序性和有效性。農村公權力運行的規(guī)范化是法治村治的結果和目的，通過規(guī)范之治阻斷了無序和混亂，保證了民主和自由，實現(xiàn)了村治結果的公平公正?？傊?，法治村治是農村公權力的制度之治、程序之治和規(guī)范之治的統(tǒng)一，農村公權力的依規(guī)則規(guī)制是前提和基礎、依程序運行是要求和手段，有序有效規(guī)訓是結果和目的。

（二）微權清單的法治本質：限權—明責—保利

權力清單緣于對權力運行的制約、監(jiān)督和把權力關進制度籠子的需要。十八屆三中會《決定》要求推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程;2014年《政府工作報告》提出建立權力清單制度，一律向社會公開。所謂權力清單是指對各級政府部門的權力、權限、職能進行匯總設計，以清單方式列舉界定，并按照法律、法規(guī)確立的清單制度貫徹執(zhí)行。微權清單即農村小微權力清單，是對農村管理治理過程中的公共權力和公共服務進行清理、界定、列舉、公開，并制定相應的運行規(guī)則、制度、機制保證規(guī)范運行。

微權清單作為農村公權力的制度授權機制和公開透明機制，最大特點是陽光運行，根本特征是依法制權，基本原則是權責統(tǒng)一，內在本質是權力規(guī)訓。權力規(guī)訓作為法治范式的核心是微權清單制度推行的靈魂所在。因此，微權清單具有法治治理的根本內核，是推進法治的實踐工具?！跋迿唷⒚髫?、保利”作為微權清單的法治本質奠定了權力規(guī)訓法治范式的三大基本命題。命題一：規(guī)制權力。微權清單規(guī)制權力是一種制度之治，是與人治相對立的秩序結構，強調法理權威，推崇法律至上，要求農村權力運行和公共服務供給的法制化、程序化和規(guī)范化，是法治村治的規(guī)則之治狀態(tài)，是“法治的目標命題”。命題二：明確責任。微權清單作為農村公權力和公共服務的規(guī)則之治，勘定了村干部和各種村級公共組織的權力、權限和職能，由此也就界定了各種村級公共權力執(zhí)行者、公共產品供給者和各種村級公共組織的相應責任與應盡義務。這是法治的權責一體、權責一致原則的具體踐行。命題三：保障權利?！胺ㄖ问菑臋嗬餐w內部生長出來的。這意味著法治與權力無涉，它是社會共同體為了保衛(wèi)自身權利而創(chuàng)建的規(guī)則主張?！币虼耍嗲鍐巫鳛閷罐r村公權力而生的法治工具，其基本目的在于保護農村共同體的權利。微權清單因此也被賦予保護農民權利的功能，是“法治的生成命題”。微權清單的“規(guī)制權力、明確責任和保障權利”功能奠定了法治村治的基礎，獲得了村治法治化的工具資格，為建構法治村治創(chuàng)造進路。

（三）法治村治的建構進路：農村小微權力清單

法治的核心和本質是限制權力、保護權利，權力清單的實質是確權勘界、平衡權力與權利，二者的價值追求相通性決定了二者基本理路的一致性。從這個意義上而言，農村小微權力清單的“規(guī)制權力、明確責任和保障權利”的法治本質具有建構法治村治的邏輯進路。首先，農村小微權力清單建構了法治村治的“制度之治、程序之治和規(guī)則之治”。從理性選擇制度主義的進路看，小微權力清單實際上打造了一個農村治理中行之有效的制度網絡，其中包括農村公共權力和公共服務的明細網、公開晾曬網、運行機制網、效果評價網、責任追究網等等，為小微權力的制度化規(guī)制、程序化運作、規(guī)范化操作提供了保障。這一保障就功能作用而言，就是一種制度規(guī)則、程序規(guī)則和規(guī)范規(guī)則，而這種規(guī)則本身就是具有合理性、合法性、有效性的理性制度。這種理性制度作為制度之網、制度籠子，其公開公正、程序規(guī)范的特性，為法治村治創(chuàng)造基礎和保證。其次，農村小微權力清單建構了農村的多維法治化。法治村治是農村的一個多維法治化過程，農村法治化作為農村治理的重要內容和條件，很早就受到人們的關注和重視。從晚清到民國的“法制建國”，再到1970年代末所開啟的“法制建設”，直到“送法下鄉(xiāng)”和農村法治建設等等，都是“單向度的法治化”，未能實現(xiàn)真正的法治化。真正的農村法治化，其實就農村法治化的作用和目的來看，其主要是要為實現(xiàn)農村的法治治理服務。農村小微權力清單之所以能構設真正的農村法治化，其根本原因在于，一方面激活了農民的權利意識、法治意識、守法意識，提高了村干部的服務意識、法治思維和法治治理能力，明確了農村公共權力和農民權利的法律邊界;另一方面實現(xiàn)了對農村公權力的限制和制約，保證了其運行的程序性、規(guī)范性、合法性和有效性，推進了法治村治的進程。因此，這種農村法治化是一個多維度的法治化，是法治村治的內在要求。

三、N縣的實踐：“村務工作36條”

浙江N縣在法治村治的探索實踐中，以農村小微權力清單為進路，推進農村治理法治化、程序化、規(guī)范化。通過制定推行“村務工作權力清單36條”創(chuàng)設出“微權清單式”村治模式。

（一）實踐背景與基本目的

1.推行“村務工作權力清單36條”的背景。主要分為宏觀形勢背景與微觀具體背景，如下表：

2.推行“村務工作權力清單36條”的目的。N縣在農村推行“村務工作權力清單36條”的目的主要有兩個：一是通過農村小微權力清單制度探索農村治理的有效方式，創(chuàng)新農村治理模式，提高農村治理能力和水平，推進農村治理的法治化和法治農村建設。二是通過推行農村小微權力清單化解農村矛盾，消解阻滯農村發(fā)展的諸多障礙，推進農村干部隊伍建設，提高黨員干部素質和管理水平，促進農村和諧穩(wěn)定，建設社會主義新農村和美麗鄉(xiāng)村。

（二）主要做法與初步成效

1.推行“村務工作權力清單36條”的做法。N縣“村務工作權力清單36條”在推行過程中主要依據“全面清權、標準配權、公開曬權、按圖行權、依法制權”[16]五個依次推進又緊密相扣的運行系統(tǒng)來實施，這一系統(tǒng)同時又構設出了寧海農村小微權力法治化、規(guī)范化的運作體系。

一是厘清邊界，建清單——清權劃界。N縣紀委牽頭主導，涉農職能部門（組織、農林、民政、國土、計生等20余個）和強農惠民單位等聯(lián)動，組織專門力量到農村調研、研討、聽取意見建議，收集農村管理方面的權力和事項幾百項，通過梳理、匯總，清理出村級組織和村干部權力事項60余項，其中集體管理40余項、便民服務20余項。基于權力規(guī)則、保護民利原則和厘清權力與權利邊界需要，固化出村干部村級重大事項決策、項目招投標管理、資產資源處置等集體管理事務等19條，村民宅基地審批、計劃生育審核、困難補助申請、土地征用款分配以及村民使用村級印章等便民服務事項等17條，匯編出《N縣村務工作權力清單36條》，建立N縣農村小微權力清單。

二是制定規(guī)則，編籠子——配權定職。借鑒ISO9000質量管理標準理念，界定村干部（黨支書、村主任、村經社社長、村監(jiān)會主任、村組織委員、村紀委委員、村宣傳委員、村調委會主任、村社管會委員、文書、出納、民兵連長、計生聯(lián)絡員、團支部書記、婦女主任、村民小組長）和村級組織等權力主體的崗位職責，編制權力運行和權力主體的工作規(guī)范流程，繪制事項流程圖45張，整理附屬中央、省市縣各級文件依據28項，編制《N縣農村小微權力職能手冊》和《N縣農村小微權力操作手冊》，編織出農村小微權力清單職能操作的制度“籠子”。

三是推行公開，灑陽光——曬權明規(guī)?？h紀委和縣宣傳部聯(lián)合宣導：對黨員干部以培訓考試方式進行教育，組織農村黨員干部進行為期3天的《村務工作權力清單36條》培訓，培訓之后進行考試和答辯;以宣講、答疑、漫畫、發(fā)放宣傳冊等方式對廣大村民進行宣導，在村廣場、墻體、宣傳欄制作漫畫進行圖示;利用廣播、電視、網絡、報紙進行滾動講播，利用手機短信、微博微信進行跟蹤報播。實行村黨務、政務、財務定期公開和村重大事項公示，縣上建立“陽光村務網”和數字電視公開平臺，實現(xiàn)對村事村務辦理情況的網絡查詢、電視查詢和手機查詢，讓村民清楚該什么事、找誰辦、如何辦，以及如何參與、怎樣監(jiān)督，打造陽光清單。

四是建立流程，強管理——行權保利。把清單上的每項工作，依據黨的政策、相關規(guī)定和法律法規(guī)等，結合農村實際，制定村級重大事項“五議決策法”、物質服務采購、村級工程項目、村級財務公開支出、出納現(xiàn)金支取、非村干部工資報酬發(fā)放、招待費支出、村工作人員任用事項、陽光村務事項、集體資產資源處置事項、集體土地征收及征收款發(fā)放、村印章管理等工作規(guī)范，編制《N縣農村小微權力運行規(guī)范執(zhí)行手冊》，將每項工作的辦理程序、主要環(huán)節(jié)逐一細化，制定出村級事務管理流程，制作上墻流程示意圖、編制小微權力運行流程圖，同時印制《N縣農村小微權力運行規(guī)范執(zhí)行手冊》發(fā)放給村黨員干部和村民，為實際操作提供具體依據。

五是強化監(jiān)督，行問責——制權督責。根據農村實際和村干部工作狀況，制訂《N縣農村干部違反廉潔履行職責若干規(guī)定責任追究辦法草案》《N縣農村集體三資和財務管理責任追究辦法》《N縣村干部辭職承諾實施辦法》等制度，編制《N縣農村小微權力運行規(guī)范監(jiān)管手冊》，詳細界定村干部違反工作紀律、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督以及移風易俗等48項責任追究行為。細化責任追究的標準，從警示談話、責令公開檢討、通報批評、停職檢查、責令辭職和免職等組織處理手段，到警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍等黨紀處分標準，配套實施扣發(fā)固定報酬、養(yǎng)老保險和績效考核獎等經濟手段，從嚴追究村干部違規(guī)違紀行為，教育和警示農村干部規(guī)范用權。

2.推行“村務工作權力清單36條”的成效。從實施的總體效果看，村級小微權力法治體系的建構，進一步明確了村級管理組織的設置及其職責，建立規(guī)范運作流程，加強監(jiān)管控制，建立了“權責明確、管理規(guī)范、運作公開、監(jiān)管到位”的村級民主法治治理新路徑。具體有以下幾個方面的明顯成效：一是規(guī)范了干部用權。《N縣村務工作權力清單36條》的實施，小微權力清單運行體系的建構，保證了村級組織和黨員干部依法行使職權。村務工作權力清單36條涵蓋了農村生產生活的各個方面和村務工作的全流程，有效制約了村級權力的隨意性和濫用，消除了“小村官，大權力”現(xiàn)象，解決了村干部“干事難，難干事”的局面，方便了村官工作，便于干部成長，保護了村干部。二是方便了村民辦事。村務工作權力清單36條清晰厘定了權力邊界、村官責任、服務內容和村民權利、辦事方式方法等關系農民合法權益的問題。小微權力運行過程中，責任明確、流程公開、辦事規(guī)范，“村民的事能不能辦，具體找誰辦，村官怎么辦”，運行操作流程里寫得明明白白、清清楚楚。村民一目了然，避免了對村官的誤會，“給了村民一個明白，還了村官一個清白”。三是改善了干群關系。小微權力清單的落實，增強了村官工作透明度、公開度，政策、項目、權力、權利、責任、義務和操作流程、辦事時限、責任追究等等都通過微權清單曬在陽光底下，群眾心里清楚、村官心里明白。群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題得到有效解決，群眾滿意度提高，黨和政府公信力提升。四是化解了農村矛盾。村務工作權力清單36條通過一系列運作體制、運行機制的有效執(zhí)行，促進了村級議事內容的科學化、議事價值的公正化、議事過程的程序化和規(guī)范化，村級黨務、政務、村務、財務通過不同途徑和各種形式得到了公開、公示，村級資產得到了保護，實現(xiàn)了保值增值，鄰里矛盾、官民緊張有效化解，村風村貌大大改觀。

四、結語：“微權清單式村治”——法治村治的未來模式

改革開放以降，中國農村形成的鄉(xiāng)政村治模式無疑在保持農村穩(wěn)定、促進農村發(fā)展，為中國改革順利推進和經濟騰飛方面做出了重大貢獻。但在當前的全面深化改革和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的新形勢下，鄉(xiāng)政村治模式毫無疑問還存在很多問題。在此情境下，農村治理現(xiàn)代化和更有效的村治模式路在何方？N縣“村務工作權力清單36條”的村治實踐無疑為我們建構新形勢下村治模式提供了鮮活的質料和有益的嘗試，開創(chuàng)出一條“微權清單式”村治模式。

就農村治理模式而言，中國幾千年的村治基本上一直是人治村治的模式，在這其中，雖然有法律、法規(guī)、制度發(fā)揮作用，但其核心依然是崇尚人的意志，法律僅僅起到“錦上添花”的修飾作用?；诖耍ㄖ未逯物@然是農村治理方式發(fā)展的必然趨勢。而作為改革開放時期生成并一直延續(xù)至今的鄉(xiāng)政村治模式雖然具有法治村治的基本內核和重要因子，但在新形勢下已出現(xiàn)許多問題，對此，學界已從不同角度進行了深刻分析和深入論述。其中非常典型的分析論述是南京大學社會學教授陳云松，他運用“‘國家-社會’結構、‘目標-行動’過程和‘科層-法人’理論”三大分析框架對鄉(xiāng)政村治模式進行了深刻剖析，指出當前的鄉(xiāng)政村治模式已異化為“‘鄉(xiāng)村合流’的政治代理’”。特別是鄉(xiāng)政村治模式中的第二圈層在體制壓力、升遷壓力、財政壓力、條塊壓力、下延壓力和制度過濾、角色偏移等作用下產生異化，成為權力空殼化、角色儀式化、激勵非制度化的“政治代理”，農民成為無關緊要的利益旁觀者，農民的利益成為毫無保障的斗爭犧牲品，從而“使得農民的行動由‘體制內參與’變成‘非制度政治參與’，對選舉、投票不感興趣，把希望寄托于上訪、有組織的抗爭和族權”。[15]陳云松教授對鄉(xiāng)政村治模式犀利的解構，加之實踐中出現(xiàn)的問題，足以表明鄉(xiāng)政村治模式確已難以繼續(xù)存在。那么，此種境況下，有何種更好的模式替代之？清華大學人文與社會科學學院博士后李全勝在中國農村治理模式創(chuàng)新中提出“復合式治理”模式。所謂“復合式治理”模式，即在村民自治主導下，充分發(fā)揮社會多元力量、多種治理要素的作用。這種“復合式治理”模式無非是村民自治和其他各種力量的合作共治。其實，N縣實踐的“村務工作權力清單36條”生成的“微權清單式”村治實質上已經實現(xiàn)了村民自治和清單管理的對接，在理路上也已經是“限權、定責、保利”的“規(guī)則之治、程序之治、規(guī)范之治”，因此，不管從理論邏輯上還是從實踐運行上，都奠定了使其成為法治村治的有效模式。所以，“微權清單式”村治必將成為我國農村法治化治理的一種未來模式。

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