王振民

【摘要】未來五年是全面推進依法治國的攻堅時期，要旗幟鮮明、不折不扣地全面貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神，按照五中全會提出的新要求，把全面推進依法治國的各項任務(wù)真正落到實處，在憲法實施等諸多方面取得決定性勝利，為建設(shè)法治中國、實現(xiàn)國家長治久安奠定堅實法治基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】依法治國 十三五 法治建設(shè) 【中圖分類號】D601 【文獻標(biāo)識碼】A

根據(jù)十八大以來中央的戰(zhàn)略部署，到2020年，“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”。也就是說，到2020年不僅要全面建成小康社會，而且要完成全面深化改革和全面推進依法治國的各項任務(wù)。十八屆三中全會設(shè)定的改革總目標(biāo)不是一個經(jīng)濟概念，而是中國特色社會主義制度的完善和國家治理現(xiàn)代化，是對公平正義和人民福祉的不懈追求。小康主要還是經(jīng)濟概念，要解決公平正義和人民福祉的根本問題，還要靠建設(shè)法治社會。因此，未來五年，是依法治國的攻堅階段，是依法治國能不能取得決定性勝利的關(guān)鍵時期，面臨著一系列的硬仗要打。這些硬仗能不能打贏，關(guān)鍵在于對依法治國重要性的認(rèn)識是否到位，是否樹立了必勝的決心和信心。我們必須要把依法治國當(dāng)成一場絕不能輸、也輸不起的戰(zhàn)爭，不是三心二意、當(dāng)成一般的工作去抓一抓。全面推進依法治國，有黨中央的高度重視，有十八屆四中全會的全面專門部署，面臨的機會非常難得，未來五年攸關(guān)成敗，必須在以下幾個方面取得決定性勝利。

四中全會將保障憲法實施作為依法治國的第一項任務(wù)，說明了憲法實施的極端重要性。然而到現(xiàn)在我們還沒有憲法實施的機構(gòu)，這無論如何是說不過去的。中國能不能成立憲法委員會，把憲法實施的程序具體化，真正使違憲的行為得到糾正，開創(chuàng)中國政治和法治的新常態(tài)？大家都拭目以待。這是一場硬仗，也是未來幾年必須要完成的重中之重的任務(wù)。憲法實施機構(gòu)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)配，是國家治理的重要機關(guān)，這一步一定要堅決邁出去。這也是檢驗全面推進依法治國這場戰(zhàn)役最終是否完勝的標(biāo)志性大事件。

現(xiàn)在依法治國遇到的一個重大問題，就是法律制定的速度跟不上、法律質(zhì)量不夠高。一般而言，一個完整的法律體系大約需要有1000多部成文法律，我們現(xiàn)在才制定了240多部，大量領(lǐng)域無法可依的情況仍然十分嚴(yán)重。目前我們至少還有100多部法律需要制定，就目前的立法速度而言，這些法律要制定出來，至少需要幾十年，然而我們不可能等著幾十年后法律都出臺了才治國理政。對于執(zhí)政者而言，有法律要“治”，沒有法律也得“治”。對于人民而言，有法律要工作生活，沒有法律也要工作和生活。但是，有法律的治理、工作和生活，才最有公正、安全和效率。正如習(xí)近平總書記在慶祝澳門回歸祖國15周年大會上講話所指出的，“人類社會發(fā)展的事實證明：依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理”。要向“有法律的治理”轉(zhuǎn)變，就要求法律的數(shù)量必須足夠，立法的速度要跟上。就質(zhì)量而言，國外同樣的法律有幾百條、上千條，而我們的法律只有幾十條，太過簡單。過去的立法思想是宜粗不宜細(xì)，因為還沒有把法律當(dāng)成執(zhí)政和行政的唯一依據(jù)，還要靠文件執(zhí)政和行政。將來法律應(yīng)該是執(zhí)政、行政的唯一依據(jù)，所以立法思想應(yīng)該轉(zhuǎn)變成宜細(xì)不宜粗。立法機關(guān)必須要有使命感和緊迫感，提高立法的速度和質(zhì)量。為什么立法速度和質(zhì)量都上不去呢？因為我們存在一個制度上的障礙，就是還沒有全職立法機關(guān)。與發(fā)達(dá)國家和其他一些發(fā)展中國家相比，作為一個擁有13億多人口的大國，我國全國人大常委會只有160多名委員，而且基本上是兼職的，兩個月才開一次會，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)依法治國對立法的需要。四中全會提到增加專職委員，但這不能解決根本問題。我建議全國人大常委會擴大委員人數(shù)，而且應(yīng)該全部專職化。這是制度上的大改大革，是依法治國和國家治理現(xiàn)代化的體制保障。

對于法治政府建設(shè)，三中、四中全會都提出了具體要求，但最核心的問題還是怎么認(rèn)識依法行政，有沒有把依法行政作為行政的唯一方式。目前在不少部門和地方，行政和法律還是兩張皮，一些黨政“一把手”將法律看成是法制辦或法律工作者的事，跟自己好像沒有關(guān)系，這實際上是沒有認(rèn)識到十八大以來我們黨治國理政方式的重大轉(zhuǎn)變。過去，我們黨的路線方針政策主要是通過文件來體現(xiàn)的，現(xiàn)在黨的路線方針政策主要是以法律作為載體體現(xiàn)出來，依法行政的本質(zhì)實際上就是依照黨的路線方針政策來行政。一些干部會花很多時間研究黨的文件，但卻不知道現(xiàn)在法律才是黨最重要的“文件”，重要到必須用法律約束力保證堅決貫徹實施。希望各地方各部門黨政“一把手”多花些時間去研究法律這些“黑頭文件”，因為黨的執(zhí)政理念、政策方針都寫到法律里了。必須改變行政與法律兩張皮的現(xiàn)象，徹底放棄過去靠文件治國的做法。文件是一種思想教育和引導(dǎo)，但是要從行為上引導(dǎo)執(zhí)政、行政行為，一定是通過法律，因為只有法律才有剛性約束力和法律后果，再重要的中央文件都是沒有法律約束力的，“文件思維”必須要轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ嗡季S。未來幾年如果在這個問題上有質(zhì)的突破，法治政府建設(shè)的各項任務(wù)就迎刃而解。將來要形成一種思路，法律有規(guī)定的，就按法律辦，就不要再請示領(lǐng)導(dǎo)，只需要依法行政。將來考核領(lǐng)導(dǎo)干部有沒有法治思維，可以將“法律有規(guī)定的是否還請示或接受請示”作為一個重要標(biāo)準(zhǔn)納入法治考核體系。

司法改革方面，近幾年中央的決心和動作都比較大。未來幾年，要確保司法公正，提高司法公信力，關(guān)鍵還是在于司法體制改革?，F(xiàn)在法院、檢察院還是按照行政區(qū)域設(shè)置，將來有沒有可能像軍區(qū)那樣，全國重新劃分司法區(qū)域，按照新的司法區(qū)域來設(shè)置法院、檢察院，把司法地方保護主義從體制上徹底消除掉。還有如何大幅度提高法官、檢察官的待遇問題。目前法官、檢察官等人才流失十分嚴(yán)重。沒有高素質(zhì)的法官、檢察官，怎么可能有高質(zhì)量的司法？所以，要勇敢地把法官、檢察官從公務(wù)員隊伍中剝離出來，單獨作為一個序列加以管理；大幅度提高他們的工資待遇，包括職級。此外，司法體制改革不應(yīng)老是搞試點，方案確立以后應(yīng)該自上而下迅速在全國一體推行，避免司法改革的不平衡。

首先是落實領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法制度。過去很多領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”，缺乏法律意識，到一個地方或者部門就認(rèn)為是自己的天下，想干什么就干什么，這對地方或者部門工作包括對他們本人都很危險。很多落馬的領(lǐng)導(dǎo)干部在懺悔中都會說：因為不懂法，所以就犯罪了。可是你不懂法，就敢當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部嗎？法律是國家機器的“操作手冊”，“操作手冊”你都沒看，怎么就敢上崗開始操作國家機器？這怎么不出事故？如果過去我們讓領(lǐng)導(dǎo)干部多學(xué)一些法律，多一些法治觀念，少一些金錢觀念，相信不會出現(xiàn)這么大面積的腐敗。如何落實領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法制度，四中全會作為重要任務(wù)寫進去了。以后要把學(xué)法用法作為領(lǐng)導(dǎo)干部就任前的必修課程，使領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣按照法律來操作國家機器。這個制度要真正建立起來，也是一場硬仗。其次就是全民的法治教育?，F(xiàn)在我們提出從中小學(xué)開始抓起，這很重要。而最關(guān)鍵的是要從小事抓起，比方從行人過馬路、開車遵守交通規(guī)則等最基本的抓起，真正下決心打幾場硬仗，抓一些典型，案例教育是最好的教育。希望我們將來在法律的實施上拿出決心，來點真的，這比多少課堂都管用。

四中全會列的依法治國任務(wù)很多，其中建立從律師當(dāng)中選聘法官、檢察官的制度要真正落實。我們現(xiàn)在的律師跟檢察官、法官是三張皮，相互之間沒有溝通，沒有形成一個共同體，大家雞同鴨講，沒有共同語言。域外成功的經(jīng)驗是，法官、檢察官得有律師執(zhí)業(yè)的經(jīng)驗，這樣當(dāng)了法官、檢察官以后才知道是怎么一回事。四中全會提出這個制度非常好，但關(guān)鍵是要下決心落實。問題是，很多成功的律師都不愿意去做法官、檢察官，這個問題怎么解決，就需要攻堅克難。還有一個很重要的問題，就是法律從業(yè)隊伍的職業(yè)道德建設(shè)和職業(yè)理想、理念的樹立。法律從業(yè)者要把法律職業(yè)當(dāng)成崇高的事業(yè)，而不是當(dāng)成一種商業(yè)或僅僅是飯碗，這也需要一些措施?，F(xiàn)在一些人學(xué)法律是為了賺錢，不是真正為了社會的公平正義和人民福祉，這跟大學(xué)的教育關(guān)系緊密。我們大學(xué)的教育太重視知識、能力的傳授，而對學(xué)生思想道德、職業(yè)道德以及理想信念的教育太少。在所有法治健全的國家，法學(xué)院教育都應(yīng)該是非常理想化的教育，追求一種理想、一種信念，為一種價值觀而存在，而不是為了個人賺大錢。從整個職業(yè)隊伍到整個法學(xué)教育都應(yīng)該有這樣一個觀念的轉(zhuǎn)變。

這是一個老話題。從世界各國的經(jīng)驗來看，法治社會的建設(shè)確實需要有堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心，需要借助于權(quán)威：英國法治的確立借助的是王室的權(quán)威；美國法治的確立借助當(dāng)年開國元勛的權(quán)威；新加坡借助的是李光耀和人民行動黨的權(quán)威，等等。我們國家法治的建立要靠共產(chǎn)黨堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)，這點毫無疑問。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國、依法執(zhí)政都無從談起。不堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，肯定建不成法治國家；而堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要建成法治國家，還要看黨怎么領(lǐng)導(dǎo)。過去很長一段時間黨的領(lǐng)導(dǎo)是采取法治之外的方式，比如通過文件；現(xiàn)在講依法執(zhí)政，講黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國相統(tǒng)一，就要習(xí)慣于把方針政策變成法律，依法治國、依法執(zhí)政。十八大以來黨中央在這方面非常重視，但很多地方還沒有意識到我們黨治國理政思維和方式的這一重大轉(zhuǎn)變?？偠灾?，在執(zhí)政方式上必須要轉(zhuǎn)變思路，最終實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國與人民當(dāng)家做主的有機統(tǒng)一。

現(xiàn)在大家普遍擔(dān)心憂慮，依法治國藍(lán)圖很好，但到底這是真的還是假的？如果大家都當(dāng)真，是一種做法；如果是假的，不過是談?wù)劧眩蠹艺l也不會真抓實干。我們現(xiàn)在有很多法律規(guī)定的條款都不能落實，都在“沉睡”，就是因為不知道真假。希望在未來幾年的關(guān)鍵時期，中央一定要講清楚，我們現(xiàn)在推進依法治國就是千真萬確、旗幟鮮明的，必須不折不扣、可丁可卯地全面貫徹三中、四中全會的決定，把依法治國的各項任務(wù)真正落到實處，一個不能少，一項也不能打折扣，全黨一定要展示自己堅定的決心和領(lǐng)導(dǎo)力，千萬不能最后又不了了之，改革與不改革、改革前與改革后沒有明顯不同和變化。要有對改革效果的評估機制，確保改革的質(zhì)量。改革一定要有時間表，必須在中央確定的時間內(nèi)完成各項改革任務(wù)，不能沒完沒了、無休無止地改下去。這次改革還要有終局意識，解決長期困擾我們的根本性的制度體制問題，一定要著眼于子孫萬代、長遠(yuǎn)發(fā)展，帶領(lǐng)中華民族走出治亂興衰的歷史周期率，真正實現(xiàn)長治久安和長期執(zhí)政，開創(chuàng)萬世太平的歷史新局面。未來五年，是這些任務(wù)完成的最后期限，責(zé)任重大，使命光榮，真正考驗中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力和智慧的時刻到了。

（作者為清華大學(xué)法學(xué)院院長，人民論壇記者楊鵬峰采訪整理）

責(zé)編/潘麗莉 美編/于珊