近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的指導意見》，提出了一系列新要求。文件明確，實踐證明，農(nóng)村社區(qū)建設是社會主義新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容，是推進新型城鎮(zhèn)化的配套工程?？梢?，國家對農(nóng)村新社區(qū)的重視，讓新農(nóng)村建設煥發(fā)了生機，新社區(qū)建設取得了令人稱道的成績。但是，成績面前也存在不足的地方。

農(nóng)村新社區(qū)建設存在以下四大亂象：一，農(nóng)村社區(qū)定位不清。由于農(nóng)村社區(qū)是一個新生事物，還沒有統(tǒng)一的概念，這就導致在新型農(nóng)村社區(qū)建設過程中缺乏理論指導，存在盲目推進的問題。二是部分群眾積極性不太高。廣大農(nóng)民多年來習慣于獨門獨院式的居住生活方式，日常生活消費上能夠自給自足，而入住社區(qū)后，物業(yè)等管理費用的增加勢必會導致日常生活支出增加，因此群眾對合村并點、入住樓房，在認識上有誤區(qū)，接受程度不高。三是新建社區(qū)基礎設施配套跟不上。開發(fā)商只顧開發(fā)建設，不顧綜合配套，不能滿足社區(qū)居民物質(zhì)文化生活的要求;四是失地農(nóng)民社會保障缺失。新型農(nóng)村社區(qū)在合并的過程中，必然會占用部分土地，勢必會制造一些工作無位、社保無份、種地無田的“三無”農(nóng)民，為社會穩(wěn)定埋下隱患。 這些不足和弊端的存在影響了新型農(nóng)村社區(qū)建設的發(fā)展。 如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序治理和社會融合，已經(jīng)成為全面建設小康社會最為緊迫的命題之一。

【摘要】新型農(nóng)村社區(qū)建設是現(xiàn)階段我國一些農(nóng)村現(xiàn)代化建設的重要舉措，通常由工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中以及“空心村”治理、新農(nóng)村建設所引起。新型農(nóng)村社區(qū)建設有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，也有利于農(nóng)民在進入城市和留在農(nóng)村之間作出抉擇。在地方和農(nóng)村基層政府主導的新型農(nóng)村社區(qū)建設中，農(nóng)民需求必須成為新型農(nóng)村社區(qū)建設的決定因素。

【關鍵詞】 ? 新型農(nóng)村社區(qū) ? 新型城鎮(zhèn)化 ?村民自治 ? ? ? ? ? ? ?【中圖分類號】F323 ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

近年來，一些農(nóng)村地方基層政府以“三個集中”（即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中）、新農(nóng)村建設、農(nóng)村土地整治、“空心村”治理、村莊撤并、小城鎮(zhèn)建設等名義，拆除散亂建設的農(nóng)居，建設農(nóng)民集中居住區(qū)，這種農(nóng)民集中居住區(qū)在全國許多地方被稱為“新型農(nóng)村社區(qū)”或“農(nóng)村新社區(qū)”。盡管“新型農(nóng)村社區(qū)建設”這一概念尚未進入中共中央、國務院的文件之中，但它已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國農(nóng)村現(xiàn)代化建設中引人注目的一項重要舉措。

新型農(nóng)村社區(qū)建設意義重大

首先在宏觀上，應當強調(diào)新型農(nóng)村社區(qū)建設是新型城鎮(zhèn)化的關鍵條件。新型城鎮(zhèn)化之“新”，一是“新”在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動資源向農(nóng)村區(qū)域流動;二是“新”在建設生態(tài)文明，改造工業(yè)生產(chǎn)方式，打造中國經(jīng)濟升級版;三是“新”在創(chuàng)新管理體制，創(chuàng)造新型社會結(jié)構(gòu)和國家治理體系。在這里，第一個“新”是最重要的，因為過去的城市化使資源過度集中于城市，導致城市化越發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)越深化、越固化，而新型城鎮(zhèn)化就是要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。因此，“新型城鎮(zhèn)化”名義上是城市、城鎮(zhèn)的問題，實質(zhì)上應當著眼于解決“三農(nóng)”問題，這樣才能抓住新型城鎮(zhèn)化的關鍵，才能像習近平總書記所要求的那樣，“在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破?！?/p>

一個階段以來，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題，受到了許多學者乃至領導機關的特別重視。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題，根本并不在于城市和城鎮(zhèn)如何容納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，而在于必須能夠讓農(nóng)村居民在進城和留在農(nóng)村的問題上作出抉擇，讓能夠進城的人進城，讓愿意留在農(nóng)村的人留在農(nóng)村，從而結(jié)束在城鄉(xiāng)之間的漂泊狀態(tài)，讓身體和心靈都能夠安頓下來。

所以，如果能夠在國家的支持下，讓這些新型農(nóng)村社區(qū)的基本公共服務水平不低于城市，就可以為農(nóng)民就地、就近城市化提供條件和機會，這應當是新型城鎮(zhèn)化的方向和關鍵所在。因此，這些地方取名為“新型農(nóng)村社區(qū)”是十分重要的。對新型農(nóng)村社區(qū)和小城鎮(zhèn)的職能作出嚴格區(qū)分十分重要，如果新型農(nóng)村社區(qū)也發(fā)展工業(yè)，就可能破壞農(nóng)村應有的田園詩狀態(tài)。對于新型農(nóng)村社區(qū)的未來發(fā)展來說，保護好生態(tài)和環(huán)境，不僅事關糧食和食品安全，也必將是吸引更多城市人口到農(nóng)村居住生活和觀光休閑的有利條件。

微觀上，新型農(nóng)村社區(qū)建設對于農(nóng)村自身更為重要。比如說，農(nóng)村居民生活方式的城市化需要集中居住的新型社區(qū)。現(xiàn)階段農(nóng)村居民家庭普遍購買了家用電器，而家電消費必須集中鋪設輔助設施。據(jù)調(diào)研，由于缺乏配套的污水處理設施，日積月累，許多農(nóng)村居民區(qū)的土壤和水都受到洗衣機等排放的含有化學洗滌劑污水的嚴重污染。因此，生活方式城市化要求建設新型農(nóng)村社區(qū)。

又如，農(nóng)村公共服務設施建設需要農(nóng)民集中居住。為開拓農(nóng)村市場，上世紀末以來，國家在農(nóng)村地區(qū)實施了電力、公路、飲用水、電話網(wǎng)、有線電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等“村村通工程”。但很明顯，只有在農(nóng)村居民永久性集中居住區(qū)建設村村通工程，才能避免浪費并提高使用率，也只有在生活水平較高的新型農(nóng)村社區(qū)，才可能引進并留住較高教育程度的勞動力，讓現(xiàn)代化的公共設施得以有效運轉(zhuǎn)和維護。

再有，農(nóng)村基層民主的發(fā)展也要求居民集中居住。按照馬克思的看法，“小塊土地所有制按其本性說來，是全能的和無數(shù)的官僚立足的基地”。只有在全國范圍內(nèi)工業(yè)化，農(nóng)村區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和服務業(yè)得到充分發(fā)展的基礎上，實現(xiàn)農(nóng)村居民集中居住，才能為現(xiàn)代意義上的基層民主發(fā)展和制度建設奠定基礎。

必須堅持農(nóng)民需求導向

新型農(nóng)村社區(qū)建設在一些地方的推進過程中受到了農(nóng)民的反對和許多學者的尖銳批評，這是因為，它們首先以城市需求、工商資本需求和官員需求等非農(nóng)需求為導向，而偏偏沒有以農(nóng)民需求為導向。

非農(nóng)需求導向主要表現(xiàn)在這樣幾個方面：

一是把推動農(nóng)民集中居住、宅基地復墾從而取得建設用地指標作為實際目的。由于近些年工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，我國絕大多數(shù)城市快速擴張導致城市建設用地嚴重短缺。而與此同時，由于以城市為中心的工業(yè)化吸納了大量來自農(nóng)村的勞動力，這些農(nóng)民工中有許多人雖然戶籍留在農(nóng)村、家里還有承包地和宅基地，但已經(jīng)在城市落戶，所以農(nóng)村出現(xiàn)了許多“空心村”，導致大量宅基地閑置浪費。因此，現(xiàn)階段新型農(nóng)村社區(qū)建設較多以“空心村”治理和村莊撤并為由，這也是符合實際的。但實際上，對城市建設用地指標被嚴重透支的地方政府來說，通過整治“空心村”以增減掛鉤方式取得城市建設用地指標、加快城市工商業(yè)發(fā)展，無疑是推進此項工作積極性的主要來源。

二是在推動資源向農(nóng)村流動時，首要考慮的是工商資本下鄉(xiāng)。所謂產(chǎn)業(yè)支撐，首先是發(fā)展工商業(yè)項目;所謂著眼于農(nóng)民增收，主要考慮的是提升農(nóng)民消費城市工業(yè)品的能力、啟動農(nóng)村市場、拉動內(nèi)需;所謂著眼于農(nóng)民就業(yè)，首先考慮的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力到工商業(yè)中就業(yè)。這些雖然也為農(nóng)村發(fā)展所需要，但顯然不是農(nóng)民和農(nóng)村最需要的。

三是所有這些需求與官員自身出政績的需求也是一致的。在積極推動新型農(nóng)村社區(qū)建設的地方政府官員的出發(fā)點中，無疑也包含了滿足農(nóng)民利益需求的因素，但更包含了滿足官員自身需求的因素。

中國老百姓家庭生活中最重要的是孩子的教育。近年來，許多地方都出現(xiàn)農(nóng)民在縣城里租房陪孩子讀書的現(xiàn)象，這就是說，農(nóng)民最需要的是分享城里人擁有的優(yōu)質(zhì)教育資源，當然也包括優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源等。因此，如果說新型農(nóng)村社區(qū)建設需要“產(chǎn)業(yè)支撐”的話，那么這個產(chǎn)業(yè)首先應該是教育和醫(yī)療“產(chǎn)業(yè)”。新型農(nóng)村社區(qū)建設本來就應該首先為了農(nóng)民、農(nóng)村自身，而不是其它;解決好“三農(nóng)”自身的問題，才能解決好其它問題。

把新型農(nóng)村社區(qū)建設和村民自治結(jié)合起來

據(jù)了解，現(xiàn)階段新型農(nóng)村社區(qū)建設基本上是由縣一級政府主導和推動的。就現(xiàn)實而言，這樣做也是合理的。因為，現(xiàn)階段只有縣域地方政府才有能力對新型農(nóng)村社區(qū)建設作出科學規(guī)劃，也只有縣級政府有能力調(diào)動資源，尤其是公共服務資源，來推動新型農(nóng)村社區(qū)建設。但主要由縣級地方政府“為民作主”卻又是有缺陷的。

第一，新型農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)民自己居住和生活的地方，建設一個什么樣的新型農(nóng)村社區(qū)、怎樣建設新型農(nóng)村社區(qū)，如果沒有農(nóng)民參與決定的話，不出現(xiàn)“空心社區(qū)”是不可能的。村民自治法是黨領導人民制定和實施的法律，新型農(nóng)村社區(qū)建設只有把堅持黨的領導和人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，才能夠做到“讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進程、共同享受改革發(fā)展成果”。

第二，經(jīng)驗證明，領導機關一定要相信農(nóng)民有能力建設好自己的新型農(nóng)村社區(qū)，就像實行家庭土地承包制度是因為相信農(nóng)民自己會種地、結(jié)果農(nóng)民確實種好了地一樣。地方政府在領導農(nóng)民制定實施新型農(nóng)村社區(qū)建設規(guī)劃的時候，一定要在尊重科學的基礎上，讓農(nóng)民群眾充分發(fā)表意見，真正體現(xiàn)農(nóng)民群眾的利益訴求。農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民自主建設，這也正是全面深化改革的精神實質(zhì)所在。

此外，人們還需要進一步明確究竟什么是村民自治這樣的基本問題。按照現(xiàn)行村民委員會組織法的表述，國家是為了“由村民依法辦理自己的事情”才“根據(jù)憲法，制定本法”的，并且法律也規(guī)定由“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)”，但在現(xiàn)實中，本村的“公共事務和公益事業(yè)”村民委員會并不一定都有權(quán)辦。比如說教育，上世紀八、九十年代實施的義務教育法要求的所謂“人民教育人民辦”，實際上只是讓農(nóng)民出錢給政府辦農(nóng)村基礎教育，村民自治組織并沒有權(quán)力自己辦教育。

應當說，這些建議符合習近平總書記提出的“要堅持不懈推進農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮億萬農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力”的要求，希望以此為新型農(nóng)村社區(qū)建設闖出一條新路。

（作者為民革中央“三農(nóng)”委員會副主任）

【參考文獻】

①習近平：主持中共中央政治局就健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制進行第二十二次集體學習時的講話。

②蔡永飛：《中國農(nóng)村的大變局》，南京師范大學出版社，2013年12月版。

責編/譚峰 ? 美編/于珊