周慧光

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程起步雖晚，但發(fā)展迅速。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一些問(wèn)題不斷凸顯，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定?！俺侵写濉备脑礻P(guān)系到城市發(fā)展整體質(zhì)量，是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中較為突出的問(wèn)題。只有對(duì)“城中村”改造過(guò)程的各種難題進(jìn)行深入分析，才能找到適合我國(guó)國(guó)情的“城中村”改造路徑。

一、政府在“城中村”改造中面臨的難題

（一）多方利益主體參與，基層政府統(tǒng)籌難

在政府主導(dǎo)的“城中村”改造模式中，政府主要負(fù)責(zé)規(guī)劃工作。在平衡村民和開(kāi)發(fā)商之間利益時(shí)，既要讓開(kāi)發(fā)商獲得一定的利潤(rùn)，又要對(duì)拆遷的村民進(jìn)行合理安置，因而容易成為多種矛盾的焦點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)情況看，村民在得到賠償后，為獲取更多利益，往往尋求途徑參與“城中村”改造項(xiàng)目。當(dāng)訴求無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，便會(huì)采取政府上訪、阻攔施工等方式宣泄不滿(mǎn)情緒。在開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)的“城中村”改造模式中，村民既不能從參與項(xiàng)目建設(shè)中獲利，也不能參與住房建設(shè)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，只能被動(dòng)地選擇開(kāi)發(fā)商提供的若干方案。通常情況下，政府往往采取提高容積率的做法來(lái)平衡各方利益，但卻帶來(lái)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大、建筑密度過(guò)高、人居環(huán)境較差、基礎(chǔ)設(shè)施承載過(guò)大和城市景觀欠佳等問(wèn)題，影響城市發(fā)展整體質(zhì)量。

（二）改造現(xiàn)實(shí)困難多，政府后續(xù)監(jiān)管扶持難

“城中村”居民在拆遷前每月均有較為穩(wěn)定的房租收入，對(duì)他們而言，等待回遷時(shí)間越長(zhǎng)，房租收入損失就越多。為了縮短回遷時(shí)間，政府允許開(kāi)發(fā)商在建設(shè)安置房時(shí)在符合規(guī)劃、消防要求的前提下，先行動(dòng)工，后補(bǔ)手續(xù)。這一做法雖減少了部分安置壓力，但卻未能形成完整的審批監(jiān)管程序，致使部分開(kāi)發(fā)商擅自調(diào)整規(guī)劃方案，造成住房品質(zhì)難以保障、回遷時(shí)間無(wú)法確定等問(wèn)題。另外，手續(xù)不全的改造項(xiàng)目因無(wú)法通過(guò)聽(tīng)證，享受不到商務(wù)部門(mén)政策上的扶持和優(yōu)惠，給改造項(xiàng)目帶來(lái)難題。

（三）開(kāi)發(fā)企業(yè)融資渠道有限，政府融資平臺(tái)搭建難

目前，國(guó)內(nèi)“城中村”項(xiàng)目開(kāi)發(fā)較為常見(jiàn)的融資渠道有銀行貸款、信托融資“建設(shè)—移交”等方式。這些融資方式普遍存在融資平臺(tái)較低、融資渠道較窄、融資成本較高且規(guī)模受限等問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，大部分開(kāi)發(fā)企業(yè)的安置房建設(shè)資金較為緊張，隨時(shí)可能出現(xiàn)資金斷鏈的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際操作中，部分開(kāi)發(fā)商無(wú)法一次性向村民支付拆遷賠償款，便以20%～30%的年利息向村民進(jìn)行借貸，一旦開(kāi)發(fā)商資金斷鏈或信用失范，便會(huì)引發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性事件。

（四）村民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，政府面臨新難題

現(xiàn)行的“城中村”改造工作雖然堅(jiān)持有形改造與無(wú)形改造相結(jié)合的方式，將村民納入城市居民社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療保障體系中，但因缺少相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源，無(wú)法有效保障村民在拆遷后的生活。在現(xiàn)實(shí)工作中，政府較多關(guān)注的是補(bǔ)償金是否偏低，是否準(zhǔn)時(shí)足額發(fā)放到村民手中等問(wèn)題，較少關(guān)注村民如何合理支配補(bǔ)償金。據(jù)調(diào)查，部分村民在憑借拆遷補(bǔ)償富起來(lái)后，拋棄了原有的致富模式和社會(huì)觀念。“城中村”改造之后，如何轉(zhuǎn)變村民身份，使其真正融入城市生活，成為政府面臨的新難題。

二、“城中村”改造解決方案

（一）打破行政區(qū)劃藩籬，實(shí)現(xiàn)多種安置并行

按照“政府主導(dǎo)、區(qū)域統(tǒng)籌”原則，建議在今后“城中村”改造建設(shè)中，采取“大分散、小集中”的安置方式，依據(jù)改造村莊實(shí)際特點(diǎn)，因地制宜，將原址安置、異地安置、合并安置等方式相結(jié)合，必要時(shí)可打破行政區(qū)劃限制，跨區(qū)域安置村民，確保村民利益的實(shí)現(xiàn)。

（二）拓寬融資渠道，加大監(jiān)管扶持力度

首先，逐步完善城改項(xiàng)目手續(xù)，對(duì)安置先行的城改項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合預(yù)審。其次，對(duì)房企的資質(zhì)和實(shí)力進(jìn)行前期審查；對(duì)部分高息借貸的房企，要跟蹤調(diào)查；對(duì)違法建設(shè)的房企，要加大處罰力度。再次，擴(kuò)大區(qū)級(jí)政府融資平臺(tái)，加大銀企合作力度。最后，前置商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃聽(tīng)證程序，積極扶持城改項(xiàng)目，吸引更多優(yōu)質(zhì)商家和社會(huì)資本。

（三）村民有序參與建設(shè)，實(shí)現(xiàn)多方互惠共贏

有序引導(dǎo)村民參與“城中村”改造附屬工程建設(shè)，變村民的被動(dòng)拆遷為村民的主動(dòng)建設(shè)，豐富村民參加“城中村”建設(shè)形式，讓廣大村民在主動(dòng)建設(shè)中真正感受到“城中村”建設(shè)的意義；暢通村民訴求表達(dá)渠道，有疏有堵，正確對(duì)待村民的合理訴求，推動(dòng)城改工作順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)互惠共贏。

（四）大力加強(qiáng)教育引導(dǎo)，確保村民真正融入城市

積極教育引導(dǎo)村民培育正確的財(cái)富觀、就業(yè)觀，大力支持村民自主創(chuàng)業(yè)和發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)；給予村民職業(yè)培訓(xùn)、專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)以及稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策，積極幫助村民提高勞動(dòng)技能；通過(guò)集中歸并、資產(chǎn)量化、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)等形式，變村民為股民，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變股權(quán)，讓村民持久合理地分享到城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地增值的收益，真正融入城市。

（作者單位：西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）