陽建

當(dāng)前，資金不足是我國保障房建設(shè)面臨的突出困難。通過梳理國外保障房建設(shè)融資的經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，國外較為成熟的做法是注重充分發(fā)揮政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)作用，引導(dǎo)私人資本介入，同時以不斷創(chuàng)新的金融產(chǎn)品撬動資本市場的力量。

四種方式籌集資金

在保障房建設(shè)初期，多數(shù)國家都是依靠財政資金支持。隨著建設(shè)任務(wù)加重，后期往往需要通過其他方式吸引社會、市場資金，形成多元化的融資渠道。

第一，政府交替運用直接補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等方式，調(diào)動各類社會投資者投資保障房建設(shè)的積極性。美國政府從20世紀(jì)80年代開始推行保障房建設(shè)市場化，向開發(fā)商提供開發(fā)資金、維修資金、稅收優(yōu)惠、利息抵稅等直接的“開發(fā)補(bǔ)貼”。同時，允許保障房開發(fā)商按照市場利率從私人金融機(jī)構(gòu)貸款，但只需付1%的貸款利息，差額部分由聯(lián)邦政府補(bǔ)貼。在德國，政府減少對住房合作社征收所得稅、財產(chǎn)稅、土地轉(zhuǎn)移和交易稅，對興建福利性住房者提供財政稅收優(yōu)惠政策：福利性住房開發(fā)商可以獲得政府提供的占建筑費用50%的無息貸款，償還期為25年；大型廠礦企業(yè)為職工建造福利住宅，只需籌備建房資金的25%，另外75%由政府提供優(yōu)惠貸款，同時減免土地所得稅。

第二，推行“先存后貸”的住房儲蓄制度，利用存貸時間差，有效匯集私人資金。在德國和英國，潛在購房者可以在一定期限內(nèi)按低于市場水平的利率參加住房儲蓄，當(dāng)儲蓄達(dá)到一定期限或額度時，就可以獲得優(yōu)惠利率的住房貸款。這些被先期存入的儲蓄還可以作為建設(shè)資金。比如在德國，潛在購房者每月按合同約定存款，當(dāng)儲蓄額達(dá)到所需貸款額40%～50%時，便有資格貸款。目前，德國40%的住房融資來自住房儲蓄體系。

第三，發(fā)揮金融杠桿作用，開發(fā)房地產(chǎn)信托、債券等金融創(chuàng)新產(chǎn)品。20世紀(jì)80年代，美國將房地產(chǎn)證券化產(chǎn)品——房地產(chǎn)信托基金（REITs）用于廉租房建設(shè)。1986年出臺低收入住房返稅政策后，廉租房信托基金進(jìn)一步受到投資者熱捧。1986～1995年，美國有80萬套中低檔住房投放市場，其中很大一部分是房地產(chǎn)信托基金投資的廉租房項目。同時，美國地方政府通過發(fā)行政府債券支持保障房建設(shè)，聯(lián)邦政府根據(jù)各州具體情況，撥付一定數(shù)額的專項資金予以補(bǔ)充。個人和機(jī)構(gòu)購買此類債券可免交所得稅。目前，美國運作中的REITs約有300個，資產(chǎn)總值超過3000億美元。

第四，以住房合作社方式籌集資金。在合作建房模式中，社員自主成立住房合作社出資合股、購地、開發(fā)。由于節(jié)省了營銷等費用，加上政府提供便利融資、降低融資成本，使合作建房成本明顯低于商品房。1944年，澳大利亞通過了住房合作社法案，大量中低收入群體加入了住房合作社，推動合作建房在20世紀(jì)50年代迎來高潮，市場占比一度高達(dá)35%。

不同模式各有利弊

縱觀世界各國籌集保障房建設(shè)資金的方法，其核心是以政府補(bǔ)貼吸引社會資本，以金融創(chuàng)新撬動資本市場投入。不同的融資模式各有利弊，其潛在風(fēng)險和問題也值得注意。

政府提供各種補(bǔ)貼和優(yōu)惠往往能夠起到立竿見影的效果。但是，如果補(bǔ)貼規(guī)模過大，財政壓力會逐漸增大。在保障房任務(wù)加大的情況下，美國、德國、澳大利亞等世界各國均出現(xiàn)過財政不堪重負(fù)的情況。而且，過多的財政投入容易擠占其他公共支出，也可能將更多負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給納稅人。

住房儲蓄制度匯集資金面較為廣泛，方便提前動用潛在購房者的資金。但是，實施難點在于需要確保房價不能大幅波動，否則會直接影響潛在購房者提前儲蓄的意愿。為此，德國政府曾推出配套措施，對住宅價格實施嚴(yán)格調(diào)控，確保同一區(qū)域的住宅價格不出現(xiàn)大起大落。

金融創(chuàng)新的優(yōu)勢在于不需要政府投入，就可像股票一樣最大限度地吸引社會閑散投資。REITs不僅資金來源廣泛，而且由專業(yè)人員進(jìn)行房地產(chǎn)項目的投資選擇及運作管理，對投資者而言風(fēng)險低、回報穩(wěn)定。對房地產(chǎn)企業(yè)而言，REITs是以股權(quán)形式展開的分散投資，不會增加企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也不會喪失對企業(yè)和項目的控制權(quán)和經(jīng)營權(quán)。不過REITs屬于金融衍生品，普通投資者需要較長時間才能熟悉和接受。比如澳大利亞早在1971年就成立了首家REITs，可直到20年后才得到投資者認(rèn)可。另外，發(fā)行債券等方式可能會擴(kuò)大地方債務(wù)規(guī)模，帶來新的金融風(fēng)險。

合作建房的參與者大部分是中低收入人群，因為籌集的資金有限，所以他們往往需要政府出臺相應(yīng)的配套措施，補(bǔ)齊資金缺口并提供可使用的土地等。此外，合作建房要求社員有較高的自治能力、民主的管理方式與成熟的運作機(jī)制，否則容易造成市場混亂。

成熟理念可供參考

從實踐經(jīng)驗來看，沒有哪個國家能單獨依靠政府的力量滿足居民的住房需求。要破解保障房建設(shè)資金困難，需要政府轉(zhuǎn)換角色，形成制度化合作，積極開展金融創(chuàng)新，形成政府、企業(yè)、個人等全社會共建局面。

第一，政府應(yīng)以提供補(bǔ)貼為基礎(chǔ)，推動保障房建設(shè)資金從單一的財政提供轉(zhuǎn)向多元化融資模式，更大程度發(fā)揮社會和市場作用。上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授陳杰認(rèn)為，我國政府應(yīng)由目前保障性住房建設(shè)的直接投資者和經(jīng)營管理者，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》抠Y金來源的引導(dǎo)者、合作者和監(jiān)督者。各國的經(jīng)驗表明，積極、靈活的財政和金融政策是促進(jìn)保障房建設(shè)的基石，能夠起到放大政府財力的作用。

第二，建立制度化合作，引導(dǎo)開發(fā)商投資保障房建設(shè)，支持各種形式的集資建房，形成政府、企業(yè)、個人等全社會共建局面。民營企業(yè)的介入不僅能夠拓寬保障房建設(shè)資金的來源，同時能夠提高效率、降低風(fēng)險，是發(fā)達(dá)國家保障房建設(shè)的重要力量。美國保障房建設(shè)70%的投資都由民營開發(fā)商提供。陳杰表示，引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)保障房，需要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，同時制定合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和有效的監(jiān)管機(jī)制，為私營企業(yè)放心進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域創(chuàng)造良好的條件。與此同時，政府還要提供廣泛的優(yōu)惠政策，盡可能提高投資回報，在土地劃撥、稅收減免的同時，保障民營資產(chǎn)的安全性，降低其融資成本。此外，從國際經(jīng)驗來看，中低收入群體集資建房對提高住房保障水平作用明顯，因此應(yīng)建立健全相關(guān)配套措施，積極支持合作建房。

第三，積極開展金融創(chuàng)新，以資本市場為杠桿推動資金來源市場化、金融化。我國可以借鑒國際經(jīng)驗，吸引資本市場開展房地產(chǎn)證券化，大力發(fā)展房地產(chǎn)投資信托基金。按照市場機(jī)制，保障性住房建設(shè)投資的收益率很難達(dá)到投資者要求，因此需要政府做出讓利安排，即從土地供給到最后的企業(yè)稅收環(huán)節(jié)合理制定優(yōu)惠政策，確保投資者的最低收益要求。同時，要規(guī)范金融市場，運用法律手段對進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域的房地產(chǎn)信托基金加以約束。此外，我國可以探索設(shè)立住房儲蓄銀行等專門機(jī)構(gòu)，開發(fā)住房儲蓄等金融產(chǎn)品，盡可能吸納社會資金支持保障房建設(shè)。