王德福

如何更好實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，是新時期我國三農工作要解決的關鍵問題。近些年各界的主導思路是通過市場化改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動，激發(fā)農村活力，推動農業(yè)發(fā)展和農民致富。農村改革就是通過賦予農民更加完整和有保障的產權權能（即所謂的“還權賦能”），通過公開公平統(tǒng)一的市場交易，實現(xiàn)產權的優(yōu)化配置。基于這種邏輯，農村產權制度改革便成為當前市場化導向的農村改革的基本內容。

浙江省德清縣顯然也認同這種思路。這個位于杭嘉湖平原上的“中國百強縣”，近年來實施一系列農村產權改革措施，讓“農村死產變活權、活權生活錢”，改革成效引起諸多關注，媒體稱其改革“如庖丁解牛般得心應手”。2014年德清被浙江省確定為唯一的城鄉(xiāng)體制改革試點縣，德清經驗也就具有了更廣泛的推廣甚至引領意義。筆者希望通過剖析德清的實踐，分析農村產權改革的意義及其限度，并對這種改革路徑提出一些反思。

德清的實踐

農村產權改革由來已久。2007年國家設立成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，兩地改革試驗最為人關注的是農村產權改革。2011年農業(yè)部啟動新一輪農村改革試驗區(qū)，首批24個試驗區(qū)中有4個直接承擔農村產權改革任務，其余試驗區(qū)的實驗內容也與產權改革密切相關。此外，各地自行探索的農村產權改革試驗也不在少數。黨的十八屆三中全會決議首次以中央文件形式肯定了土地承包經營權抵押、集體經營性建設用地入市等產權改革試驗的合法性。一時間，農村產權改革成為各界關注的熱點。

同其他地方一樣，德清農村產權改革也包括四個主要方面：確權、交易、抵押和培育新型農業(yè)經營主體?？傮w來看，德清在以下方面的探索是比較具有創(chuàng)新性的。

頒發(fā)“流轉經營權證”和集體經濟股權確權。除了對所有農地、房屋等進行確權外，德清還根據“三權分置”原則，對經營面積10畝以上（以及50畝以上）、流轉期限5年以上，并簽訂規(guī)范的農村土地流轉合同的農業(yè)生產經營主體，和30畝以上的林業(yè)經營主體的流轉經營權，登記頒發(fā)“流轉經營權證”。目前法律上尚無“經營權證”依據，其他地區(qū)多以土地流轉“鑒證書”的形式代替經營權證。德清的做法確實比較獨特。二是實施集體經濟股權確權，全面完成村經濟合作社股份合作制改革，明確農民在村經濟合作社中的社員身份，明確股權可依法繼承或在本集體經濟組織內部轉讓，即使戶籍改變仍享受收益分配權。

開展農地流轉、宅基地置換和集體經營性建設用地入市探索。德清構建了縣、鎮(zhèn)、村、戶四級農村綜合產權流轉交易服務平臺。應該說構建公開統(tǒng)一的交易平臺是各地農村產權改革的普遍做法，德清并無創(chuàng)舉，其真正創(chuàng)新之處在于，特別強調發(fā)揮村社集體對村級資產交易的監(jiān)管職能。德清依托農村三資管理服務中心，建立“四議兩公開一監(jiān)督”管理模式，所有村務重大活動必須由村務監(jiān)督小組全程參與監(jiān)督。第二項探索是推進宅基地跨村跨鎮(zhèn)置換。按照“村民自愿”、“資源集約”、“權跟人走”等原則，利用增減掛鉤政策，在若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動農房跨村集聚。最后是探索農村集體經營性建設用地入市，目前，德清已選擇5個地塊上報省里待批復，方案中明確土地入市收益除上繳15%的基礎設施開發(fā)費用外，其余全部歸集體所有。

探索產權抵押，構建新型農業(yè)經營體系。農村產權改革的目的之一是實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營。產權抵押貸款實際上是要解決新型經營主體的融資問題。目前，德清已推出農村集體經濟股權質押貸款、承包收益權貸款、農村住房抵押貸款等十幾個新型支農特色金融產品。同時，德清還探索完善農村金融體系，2013年成立民間融資服務中心，由當地一家民營企業(yè)發(fā)起成立，屬民間融資中介機構，性質視同農村信用社。該模式被稱為“德清模式”在浙江全省推廣；2010年成立農村資金互助社德農農村資金互助社，號稱全國最大，浙江首批四個試點之一，積極開展農村信用鎮(zhèn)、信用村、信用戶“三信”體系建設，推進道德銀行建設。

德清經驗的限度

值得注意的是，德清農村產權改革的幾項主要內容并非同步實施，而是多年逐步積累的結果。比如三項確權中的集體經濟股份制改革早在2001年就已開始，土地承包經營權確權和山林確權分別于2004年和2007年完成，其土地流轉早在2003年就達到70%以上，縣鄉(xiāng)村三級土地流轉服務機構也早已建立，等等。換言之，德清改革基本上屬于經濟社會發(fā)展逐步催生的改革舉措，而非按照產權改革的一攬子方案統(tǒng)一實施的，即先有改革之“實”，后有改革之“名”。

德清經驗的關鍵在于，不是產權改革催生了農村活力，而是充滿活力的農村發(fā)展推動了產權的改革，進而反過來推動農村發(fā)展。只有生產力發(fā)展到一定程度時，生產關系的改變才會真正推動生產力發(fā)展，否則，指望調整生產關系對生產力進行拔苗助長，是不切實際的。

具體來說，德清經驗的限度，表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是德清地方工業(yè)發(fā)達，農村勞動力轉移比例較高，給大規(guī)模土地流轉騰挪出巨大社會空間。2003年德清便擁有271家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，三產比重為10.6：56.8：32.6，二三產業(yè)就業(yè)人口已達70%以上，農民收入中來自非農收入的占70%以上，正是這一年，德清土地流轉率達到了70%。2014年德清三產比重調整為5.5：56.3：38.2，規(guī)模以上企業(yè)已達652家，全縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進入“全國千強鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，近80%的農村勞動力轉移到二、三產業(yè)，農民來自非農收入達80%以上，土地流轉率達到75%（全國土地流轉率僅為28.8%）。可見，德清土地流轉率與農民轉移就業(yè)比例是基本匹配的。正是由于本地二三產業(yè)發(fā)達，提供了較為充足的就業(yè)空間，才使得農民可以“離土不離鄉(xiāng)”獲得有保障的收入來源，減弱了土地的社會保障功能，這是德清在十幾年前就實現(xiàn)極高土地流轉率的經濟基礎。

二是德清經濟發(fā)達，區(qū)位條件優(yōu)越，農業(yè)生產功能轉變?yōu)檗r地升值提供了外部條件。德清與杭州毗鄰，距杭州市中心僅半小時車程，距長三角核心城市上海、寧波、南京均在2小時車程以內，區(qū)位優(yōu)勢非常明顯。德清土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）中對其農業(yè)用地功能定位為由“保障農產品的供給，逐步轉變?yōu)樯a功能和生態(tài)功能、旅游休閑功能相結合”。正是這種定位，加上其發(fā)達的地方經濟實力和區(qū)位條件，吸引了大量資本到德清流轉土地從事苗木花卉種植、休閑農業(yè)等非糧化經營，僅綠城集團就在當地流轉5000畝土地搞休閑農業(yè)，這才是德清農地流轉租金從四五百元陡升到上千元甚至2000元、農房出租價格每年每幢平均達3.5萬元（搞農家樂、洋家樂）的根源。換句話說，德清農地升值（包括抵押貸款）其實與產權改革本身關系不大，而是經濟發(fā)展、區(qū)位條件和農業(yè)功能定位合力作用的結果，舍此任何一項都難以實現(xiàn)。

三是德清財政實力較為雄厚，集體經濟發(fā)達，為農民提供了較充分的社會保障。2014年德清財政總收入達到61.3億元，用于民生的支出達28億元。正是在強大財政實力支撐下，德清得以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會保障水平，比如將新農合與城鎮(zhèn)醫(yī)保合并，將城鄉(xiāng)低保統(tǒng)一標準，享受與城鎮(zhèn)居民同等的廉租房、公租房等住房政策。

但是，必須清醒地認識到，德清的產權改革也同樣面臨諸多值得警惕的風險。首先是產權改革的受益群體可能發(fā)生分化，土地流轉、抵押貸款等最為稱道的改革成效其實主要受益群體是從事規(guī)模經營和特種經營的下鄉(xiāng)資本和農村經濟精英，總體來看，這部分人有的并不屬于農民，經濟精英也只占農民群體的很少一部分。實際上，大多數普通農民在改革中的獲益只有土地租金和工資收入，他們實際上只能分享改革紅利中的一點剩余。其次，過剩資本進入農村后勢必帶來當地農村龐大的利益流量，這幾乎必然會帶來地方精英甚至其他地方勢力等強勢群體的利益結盟，表現(xiàn)在資源分配上就是會將普通農民排斥在外，表現(xiàn)在權力結構上就是富人治村，換言之，農村利益涌流所帶來的有可能是社會分化的加劇。最后，農業(yè)經營，無論是種植經濟作物還是搞休閑農業(yè)，總是面臨較高的市場風險，特別是德清這種主要依附于城市經濟和市民消費能力的外向型農業(yè)，一旦遭遇經濟波動，如此高比例的土地流轉率所帶來的租金糾紛、農地農房抵押貸款風險不堪設想。

切莫急于邯鄲學步

對于農村產權改革，其中一個流傳甚廣的說法叫做“喚醒沉睡的資產”，意思是，農民手中的土地、房屋等是寶貴的財富，由于產權殘缺導致長期“沉睡”，產權改革就是賦予其完整權能，通過市場配置將其激活，必將迸發(fā)出“驚人的貨幣財富”。有學者計算，我國當前15億畝農用地（包括承包耕地12.77億畝和集體建設用地2.5億畝）市場價值將達130萬億元以上。在筆者看來，這是典型的倒果為因的邏輯錯誤。

德清農地農房的升值主要是因為其地方經濟發(fā)達、區(qū)位優(yōu)勢優(yōu)越和農業(yè)功能轉變帶來。對于大多數遠離大都市的農村，農地只能用來種植糧食，農房也只能用來供農民居住，其區(qū)位條件和經濟發(fā)展水平決定了其價值幾何，寄希望于通過產權改革就能激活市場交易從而帶來增值收益，實在是太過異想天開。

遺憾的是，像德清農村產權改革這樣的“樣本”，正在成為眾多內地農村爭相效仿的對象。許多地方政府的正是基于上述倒果為因的邏輯來積極推動農村產權改革，完全忽略了“樣本”形成的歷史與現(xiàn)實條件。

很明顯，對于大多數經濟欠發(fā)達地區(qū)來說，農地在未來相當長時期內仍然是農民依托其上完成基本勞動力再生產的載體，其主要功能還是生產糧食，這就注定了全國大多數農地不可能像德清這樣可以通過種植花卉苗木、發(fā)展休閑農業(yè)等非糧化經營獲得較高市場收益，農民也難以像德清農民一樣順利實現(xiàn)非農就業(yè)，農地也就依然發(fā)揮著保障進城失敗而返鄉(xiāng)的社會保障功能。換句話說，對于大多數農村地區(qū)來說，農地農房在未來相當長時期內仍然主要是“命根子”而非“錢袋子”。在這種情況下，如果強制推行，就像近些年各地強推的大規(guī)模農地流轉一樣，可能引發(fā)的風險不可想象。

頗值得警惕的是，一方面是數量眾多但力量分散且薄弱的普通農民，一方面是實力雄厚、市場經驗豐富的強勢資本和地方精英，這兩個群體在產權改革所要構建的所謂“自由市場”交易中究竟哪一方更受益其實是不言自明的。在這個意義上，地方政府在農村產權改革中，一定要建立起嚴格規(guī)范的監(jiān)管和風險防范制度。農村產權改革要堅持做到中央強調的，一方面發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，另一方也要更好發(fā)揮政府的作用。兩者不可偏廢。

（作者單位：華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心）