楊建順

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），確認(rèn)了“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”這一命題。“法律的生命力在于實(shí)施”看似簡單，實(shí)則有著極其豐富的內(nèi)涵。這里的“生命力”不僅包含發(fā)展的能力，也是指發(fā)展的狀態(tài)。具體而言，應(yīng)當(dāng)從如下九個(gè)方面來理解。

一、確保法律是集中體現(xiàn)人民意志和利益的良法

法律應(yīng)當(dāng)是全體人民總體意思表示的一致，是實(shí)現(xiàn)國家利益、社會(huì)公共利益和個(gè)人利益的重要途徑和保障。因此，應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，使法律以及根據(jù)法律制定的其他法律規(guī)范都“符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”。

在實(shí)行間接民主的現(xiàn)代社會(huì)，法律只能是各種力量、各種勢(shì)力和各種利益碰撞、交涉與博弈、妥協(xié)的結(jié)果，而無法全面涵蓋“全體人民”的全部利益。所以，肩負(fù)著制定法律及其他法律規(guī)范職責(zé)的國家機(jī)關(guān)，就要特別注重建立健全立法的民主程序，盡可能貫徹參與型行政理念，以彌補(bǔ)間接民主制的不足，并致力于強(qiáng)化立法的科學(xué)論證支撐，使法律規(guī)范建立在科學(xué)和民主的基礎(chǔ)之上，最大限度地代表最廣大人民的根本利益。

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”要切實(shí)保障法律的實(shí)施，權(quán)力機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)的相關(guān)立法部門都“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性”。

二、完善既有法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持正確方法論

經(jīng)過長期不懈的努力，我國于2011年宣告已經(jīng)形成了由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系。雖然這個(gè)法律體系尚存不足，但我們應(yīng)當(dāng)珍惜這種來之不易的成就，確立執(zhí)行法律就是實(shí)現(xiàn)人民意志和公共利益的信仰，而不應(yīng)當(dāng)因?yàn)楝F(xiàn)行法律及根據(jù)法律制定的其他法規(guī)本身存在不足就主張“另起爐灶”，也不應(yīng)當(dāng)因?yàn)橛械姆梢?guī)范沒有得到很好實(shí)施就動(dòng)搖對(duì)法律的信仰，完全無視《決定》關(guān)于要“做到重大改革于法有據(jù)”的價(jià)值取舍判斷標(biāo)準(zhǔn)，主張“沖破”既存法律制度的羈絆。在目前階段，應(yīng)當(dāng)“循序漸進(jìn)，查漏補(bǔ)缺”，運(yùn)用法定的程序，在法的規(guī)制之下，完成作為“善治之基礎(chǔ)”的良法建設(shè)。這不僅是方法論的問題，而且是價(jià)值觀的問題。

即使有人認(rèn)為既有的法律規(guī)范不是良法，在由權(quán)力機(jī)關(guān)通過法定的修法程序予以確認(rèn)、修改、廢止之前，相關(guān)法律規(guī)范依然應(yīng)當(dāng)被視為合法有效的，約束任何相關(guān)機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人。對(duì)既有的法律及根據(jù)法律制定的其他法律規(guī)范提出修改建議，主張建構(gòu)符合社會(huì)主義法治理念的新型法律規(guī)范，都是可以的，亦是值得提倡的，但因?yàn)橘|(zhì)疑或挑戰(zhàn)現(xiàn)行法律規(guī)范而自行抗法的做法，則是與法治原理相悖的。

三、政府的職能和權(quán)責(zé)都應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定

在人民主權(quán)國家，政府的權(quán)力來源于人民。人民通過憲法和法律將權(quán)力賦予國家及其各部門，并賦予各類權(quán)力以合法性和正當(dāng)性。政府肩負(fù)將法律規(guī)定付諸施行的法定職能，其一切活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，既包括法律直接予以具體規(guī)定的情形，也包括法律予以授權(quán)，賦予相關(guān)部門就具體事項(xiàng)作出規(guī)定的裁量權(quán)。要求“立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”，也是在既有法律規(guī)范規(guī)制下對(duì)相關(guān)不適應(yīng)部分進(jìn)行修改。

法律是人民意志和利益的集中體現(xiàn)，是政府權(quán)力的直接來源。政府權(quán)力是實(shí)現(xiàn)公共利益的重要途徑和手段支撐。依法全面履行政府職能，應(yīng)當(dāng)完善行政組織和行政程序法律制度，做到各級(jí)政府的職能和事權(quán)規(guī)范化、法律化。只有明確權(quán)力邊界，真正做到權(quán)責(zé)法定，才能使權(quán)力行使做到不缺位、不越位、不擾民。各級(jí)政府積極推行的權(quán)力清單制度，其核心應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，追求的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是法治政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、制度化，以提升法律的生命力。

四、在遵守既有法律的基礎(chǔ)上建立健全政府依法決策機(jī)制

在現(xiàn)行法律體系下，已經(jīng)規(guī)定了政府職能和權(quán)責(zé)的法律及相關(guān)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷?。在遵守既有法律?guī)范的基礎(chǔ)上要推進(jìn)改革，逐步建立健全政府依法決策機(jī)制，盡量減少乃至避免政府決策的隨意性和恣意性。要清楚地認(rèn)識(shí)到，沒有依法決策機(jī)制支撐的政府決策，并不是“勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)”的體現(xiàn)，而是與法治行政原理相悖的。按照《決定》要求，要推進(jìn)政府決策的民主化、科學(xué)化、法治化，貫徹參與型行政理念。還要建立健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制、重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，嚴(yán)格執(zhí)法資質(zhì)、完善執(zhí)法程序，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗、亮證執(zhí)法制度，并將其推衍為合法規(guī)范運(yùn)營機(jī)制。另外，應(yīng)當(dāng)積極推行政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。

五、履行法定職能和實(shí)現(xiàn)法定權(quán)責(zé)的行為應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬嘏c服從

應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“法律是全體人民總體意思表示的一致”這種擬制，而且是在承認(rèn)法律制定過程的博弈性基礎(chǔ)上堅(jiān)持這種擬制。因?yàn)榉纱碜顝V泛的公共利益，唯有堅(jiān)持并尊重這種擬制，樹立法律權(quán)威乃至基于法律而制定的其他法律規(guī)范的權(quán)威，才是法治國家、法治行政原理之所以能夠成立的基本邏輯支撐。法律、法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范乃至執(zhí)行這些法律規(guī)范而行使權(quán)力的行為，可能出現(xiàn)其自身是違法的、不當(dāng)?shù)摹⑦`背公共利益的情形，但姑且推定其是合法合理的、是公共利益的體現(xiàn)，因而賦予其約束任何人的效力，要推翻其效力，則要啟動(dòng)相關(guān)的法律監(jiān)督程序。這樣，要求對(duì)履行法定職能和實(shí)現(xiàn)法定權(quán)責(zé)的行為應(yīng)當(dāng)予以尊重和服從，在某些階段、某些個(gè)案中，難免會(huì)遇到讓人情感上難以接受的、看似不公平不公正的情形，但只要我們?cè)诜梢?guī)范完善和法律執(zhí)行救濟(jì)層面多下功夫，尤其是通過法律規(guī)范授權(quán)特定主體在特定情形下采取臨時(shí)性中止措施等路徑，便可能減小損害甚至完全避免損害。

六、實(shí)現(xiàn)法定職能和權(quán)責(zé)的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)公開透明、接受監(jiān)督

政府權(quán)力一旦被濫用就極易造成對(duì)公共利益和私人合法權(quán)益的侵害。如何確保政府權(quán)力合法且合理地行使，不僅是憲法學(xué)和行政法學(xué)理論研究的課題，而且是推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政和依法行政實(shí)務(wù)中所面臨的重要課題。一方面，要落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，另一方面，應(yīng)當(dāng)在立法政策層面充分確認(rèn)并保障相關(guān)法律規(guī)范的公共利益性以及實(shí)施該法律規(guī)范將產(chǎn)生的公共利益性，在執(zhí)法過程中保障調(diào)查取證的充分性和準(zhǔn)確性，做到事前、事中程序規(guī)制具有實(shí)效性，亦具有可接受性或可支持性。將這樣的事前、事中程序規(guī)制予以公開，接受各有關(guān)方面的監(jiān)督，將十分有助于意思表達(dá)的暢通，有助于各種利益和訴求的調(diào)整。

七、違法或者不當(dāng)行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)?shù)玫街撇煤图m正

當(dāng)“公共利益”被作為大撈“私利”的“幌子”，或者被作為推進(jìn)“政績工程”的助力時(shí)，人們對(duì)相關(guān)法律規(guī)范的質(zhì)疑自然具有了實(shí)踐層面的論據(jù)支撐，對(duì)所謂“公共利益”的公正性、正當(dāng)性和可支持性自然難免質(zhì)疑，因而往往也很難將行使權(quán)力與真正的公共利益掛上鉤。一旦脫離了公共利益，違法或者不當(dāng)行使權(quán)力，導(dǎo)致缺位、越位、擾民的不作為、亂作為等，將嚴(yán)重影響甚至損害法律實(shí)施的實(shí)效性。

有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，這是權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)則。我國現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不可謂不多，包括人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，而要增強(qiáng)法律實(shí)施的實(shí)效性，則要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約。

公開原則是行政法的基本原則之一。對(duì)權(quán)力的制約、監(jiān)督、制裁和糾正，均應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)公開透明，將權(quán)力運(yùn)行置于陽光下，實(shí)現(xiàn)“看得見的公正”“可感受的高效”和“能認(rèn)同的權(quán)威”。

八、法律實(shí)施的實(shí)效性也依賴于公民參與和協(xié)力

法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。有了好的法律，沒有嚴(yán)格執(zhí)行，就會(huì)形成“破窗效應(yīng)”，損害法律尊嚴(yán)，動(dòng)搖法律根基。但是，在強(qiáng)調(diào)法治時(shí)，不少人卻有意無意地將“民”排除在外，津津樂道所謂“法治不是治民，而是治官”。的確，我們談依法治國、依法執(zhí)政和依法行政，主要是針對(duì)行使權(quán)力者而言的，要求切實(shí)抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，然而，無論治國、執(zhí)政還是行政，都需要公民的配合。公民既需要作為相對(duì)人服從相關(guān)權(quán)力行使的結(jié)果，又需要根據(jù)法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，參與到“管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)”中來。所以，一方面，要強(qiáng)調(diào)黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部起好模范帶頭作用，另一方面，要堅(jiān)持走法治群眾路線，扎實(shí)培育公民守法意識(shí)。要讓人們銘記在心：公民不履行法定的義務(wù)，和行政主體不履行法定職責(zé)一樣，都是對(duì)公共利益和他人合法權(quán)益的侵犯；違法或者不當(dāng)?shù)乃饺诵袨閼?yīng)當(dāng)受到依法制裁和糾正。

九、法律的生命力需要公正司法的支撐

建設(shè)守法誠信的法治政府和法治社會(huì)，不僅有政府的努力、有人民群眾的參與和協(xié)力，還需要有公正司法的支撐。司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。《決定》要求：“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。”我們應(yīng)當(dāng)為實(shí)現(xiàn)這一崇高目標(biāo)而不懈努力。從法治政府建設(shè)的角度來看，在貫徹法律保留、法律優(yōu)先的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持窮盡行政救濟(jì)原則和司法最終解決原則，讓行政過程中的紛爭(zhēng)解決機(jī)制充分發(fā)揮其應(yīng)有作用，努力做到科學(xué)配置相關(guān)糾紛解決資源。這是確保法律實(shí)施實(shí)效性的重要支撐。在這種意義上，既要強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，充分體現(xiàn)司法最終解決糾紛的公平正義性，又要注重司法權(quán)力的謙抑性，科學(xué)配置司法資源，恪守司法權(quán)力的界限。

法律的實(shí)施是一個(gè)動(dòng)態(tài)、多維、發(fā)展的過程。要確保法律得以全面、及時(shí)、準(zhǔn)確實(shí)施，保持其旺盛的生命力，需要各方面、各層級(jí)的機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人做到遵紀(jì)守法；如何行使好“立改廢釋并舉”的權(quán)力，確保相關(guān)法律規(guī)范能夠真正體現(xiàn)、代表人民利益，成為“善治之前提”的良法，這是法治理論和法治實(shí)務(wù)所面臨的共同課題。

（作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）