孫濤

摘要：實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)確定后，加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，激發(fā)社會(huì)組織活力，提高社會(huì)組織協(xié)同社會(huì)治理能力的必要性日益凸顯。社會(huì)組織是國(guó)家與社會(huì)溝通的橋梁和紐帶，承擔(dān)了越來(lái)越多的社會(huì)治理職能，但目前無(wú)論從外部發(fā)展環(huán)境還是從社會(huì)組織自身發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，我國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)治理都存在不少制約因素。為此，要從合作機(jī)制、支持體系、運(yùn)行機(jī)制、保障體系、監(jiān)管體系等五個(gè)方面繼續(xù)深化改革，以社會(huì)組織建設(shè)推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；國(guó)家治理體系；治理體制創(chuàng)新；社會(huì)組織建設(shè)；深化改革

中圖分類(lèi)號(hào)：C9122

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408201507-0011-06

黨的十八屆三中全會(huì)提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，“激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。近年來(lái)各種類(lèi)型的社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大，覆蓋了社會(huì)治理領(lǐng)域的各個(gè)方面，在協(xié)同政府社會(huì)治理方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，形成了各具特色的參與模式。準(zhǔn)確把握社會(huì)組織參與社會(huì)治理的必然性和必要性，認(rèn)清社會(huì)組織參與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)瓶頸和制約因素，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)和培育，不斷提高社會(huì)組織參與社會(huì)治理的能力，使其在政府主導(dǎo)下參與社會(huì)治理和提供公共服務(wù)，是推進(jìn)我國(guó)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。

1社會(huì)組織參與社會(huì)治理是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要。[HT10，95XH]從國(guó)內(nèi)環(huán)境來(lái)看，社會(huì)轉(zhuǎn)型為社會(huì)組織發(fā)展拓展了經(jīng)濟(jì)空間、需求空間和制度空間。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展促進(jìn)了公民意識(shí)的覺(jué)醒和獨(dú)立意識(shí)的增強(qiáng)，個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、話語(yǔ)表達(dá)、自我組織、自我管理等空間被逐漸釋放出來(lái)。社會(huì)秩序的構(gòu)建邏輯也從自上而下、權(quán)力集中分配的機(jī)制向建立在個(gè)體獨(dú)立、自由基礎(chǔ)上的社會(huì)整合模式發(fā)展，用民間社會(huì)自己的力量來(lái)協(xié)調(diào)自己的行為成為轉(zhuǎn)型社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，建立在契約性關(guān)系之上的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在社會(huì)生活領(lǐng)域，隨著私人空間的拓展，民間社會(huì)的自治需求和組織化需求大大增強(qiáng)。[1]從國(guó)際環(huán)境來(lái)看，20世紀(jì)80年代以來(lái)，面對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家福利制度危機(jī)、發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展陷阱、全球化深入及環(huán)境惡化等方面的問(wèn)題，政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的局限性暴露無(wú)遺，全球范圍的“結(jié)社革命”應(yīng)運(yùn)而生。公共治理理論興起，強(qiáng)調(diào)政府、私人部門(mén)、個(gè)人、社會(huì)組織及國(guó)際組織等治理主體通過(guò)協(xié)商、談判和洽談等互動(dòng)的、民主的方式治理公共事務(wù)。大量非政府部門(mén)的出現(xiàn)彌補(bǔ)了政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的不足，在解決社會(huì)危機(jī)，緩和社會(huì)矛盾，提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用，這為中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重新定位及民間力量的發(fā)展提供了參照。

2社會(huì)組織參與社會(huì)治理是創(chuàng)新社會(huì)治理體制的必然要求。[HT10，95XH]哈耶克認(rèn)為，人類(lèi)社會(huì)秩序的產(chǎn)生有組織秩序和自發(fā)秩序兩種，其中，組織秩序是為某一目的而設(shè)計(jì)并從外部強(qiáng)加的秩序，自發(fā)秩序則是人們使自己的行為相互適應(yīng)并在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)自發(fā)形成的秩序。[2]現(xiàn)代社會(huì)治理既是政府依法對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)和規(guī)范的過(guò)程，也是社會(huì)進(jìn)行自我服務(wù)并依照法律和道德準(zhǔn)則進(jìn)行自我調(diào)節(jié)和規(guī)范的過(guò)程。社會(huì)組織參與社會(huì)治理是完成艱巨繁重的社會(huì)治理任務(wù)的必然要求，大量社會(huì)性、公益性和事務(wù)性的社會(huì)治理任務(wù)，由政府來(lái)包攬管理則既管不了也管不好，如果發(fā)揮包括社會(huì)組織在內(nèi)的各方面社會(huì)力量的協(xié)同作用，充分發(fā)揮社會(huì)組織的自治、自律、互律、他律作用會(huì)收到更好的社會(huì)治理效果。絕大多數(shù)社會(huì)問(wèn)題的解決，都需要通過(guò)調(diào)動(dòng)社會(huì)自身的活力、挖掘社會(huì)中所蘊(yùn)含的潛力去爭(zhēng)取理想的效果。充分發(fā)揮社會(huì)組織的協(xié)同作用有助于黨委政府從一些直接的、面對(duì)面的、缺乏回旋余地的調(diào)節(jié)具體、細(xì)微的社會(huì)矛盾和糾紛中解脫出來(lái)，致力于間接協(xié)調(diào)不同利益階層、群體之間的關(guān)系，從而進(jìn)一步增強(qiáng)黨委政府在社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)配功能。[3]

3社會(huì)組織參與社會(huì)治理是基于其自身特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)的考量。[HT10，95XH]各級(jí)政府的大力引導(dǎo)和支持為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造了制度空間，政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織參與社會(huì)治理提供了活動(dòng)空間，社會(huì)各界也對(duì)社會(huì)組織地位和作用的認(rèn)識(shí)日益加深。社會(huì)組織在參與社會(huì)治理中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：許多社會(huì)組織活躍在基層，能直接與廣大民眾接觸，因而能敏感地捕捉到公眾的需求并將其及時(shí)傳遞給政府；很多社會(huì)組織代表社會(huì)邊緣群體和弱勢(shì)群體的利益，這些群體政府往往無(wú)暇顧及，成為社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)，社會(huì)組織可以更好地關(guān)注這類(lèi)群體的需要，提供某些更具技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性的公共服務(wù)，從而增進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平；作為非政府組織的社會(huì)組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置及工作方式上富有彈性，官僚化程度低，具有靈活性和高效性等特征，很大程度避免了政府機(jī)關(guān)人員臃腫、效率低下等問(wèn)題；社會(huì)組織數(shù)量眾多，部分社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)化水平高，因而在某些專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，社會(huì)組織更加熟悉情況，能夠提供更加專(zhuān)業(yè)和精準(zhǔn)的服務(wù)；社會(huì)組織具有非政府性、非營(yíng)利性和公益性等特點(diǎn)，可以提供政府和市場(chǎng)不能提供或不愿提供的公共服務(wù)或相關(guān)領(lǐng)域社會(huì)治理；社會(huì)組織在制度建設(shè)方面具有倡導(dǎo)功能，社會(huì)組織雖然不是法律、政策和制度的最終制定者，但仍可以通過(guò)自身影響力來(lái)影響相關(guān)法律、政策、制度的制定和執(zhí)行。[4]這些都決定了社會(huì)組織參與社會(huì)治理的必然性。

二、社會(huì)組織在社會(huì)治理體制中的定位及職能分析[HT10，95XH]

社會(huì)組織的作用被形象地比喻為社會(huì)交融的“黏合劑”，社會(huì)矛盾的“稀釋劑”，社會(huì)沖突的“緩沖劑”，政府的“減肥劑”，市場(chǎng)的“增效劑”。大力支持社會(huì)組織參與社會(huì)治理和公共服務(wù)，發(fā)揮其聯(lián)接政府與社會(huì)的橋梁和紐帶作用，合理搭建社會(huì)組織發(fā)揮作用的平臺(tái)，有效對(duì)接社會(huì)治理需求與社會(huì)組織供給，更好地發(fā)揮社會(huì)組織反映利益訴求、提供公共服務(wù)、規(guī)范自身行為、擴(kuò)大公眾參與的作用，是當(dāng)前推進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的重要任務(wù)。

1社會(huì)組織在社會(huì)治理體制中的定位。[HT10，95XH]從政府與社會(huì)的關(guān)系角度來(lái)看，社會(huì)組織是國(guó)家與社會(huì)溝通的橋梁和紐帶，政府職能轉(zhuǎn)移的承接著和促進(jìn)者，承擔(dān)者相應(yīng)的社會(huì)治理職能，政府簡(jiǎn)政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)換后留下的權(quán)力真空需要社會(huì)組織來(lái)填補(bǔ)?？椎略凇秾?shí)證哲學(xué)教程》第五卷中提出了重建“中間社會(huì)”對(duì)于社會(huì)治理及社會(huì)和諧的重要性。他提出“中間社會(huì)”可以調(diào)節(jié)人的感情，幫助人們承認(rèn)國(guó)家治理者的權(quán)威，節(jié)制權(quán)貴的專(zhuān)橫和利己行為，教育人們熱愛(ài)他人，對(duì)社會(huì)、對(duì)集體履行自己的責(zé)任與義務(wù)，克服原子化個(gè)體的利己思想，保證維持社會(huì)的共存與有序發(fā)展。[5]社會(huì)組織發(fā)揮的正是這樣一種作用，它是政府與社會(huì)之間的中介機(jī)制，在通過(guò)政府強(qiáng)制力來(lái)整合社會(huì)失效甚至破壞社會(huì)運(yùn)行結(jié)構(gòu)的情況下，通過(guò)社會(huì)組織的溝通和協(xié)調(diào)能夠優(yōu)化并重塑政府、社會(huì)、個(gè)體三者之間的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，所以社會(huì)組織常被認(rèn)為是政府與社會(huì)關(guān)系的“黏合劑”。社會(huì)組織也常被視為政府管理的“減肥劑”，與政府在社會(huì)治理中需要強(qiáng)制性調(diào)動(dòng)和使用社會(huì)資源的方式不同，社會(huì)組織可以通過(guò)發(fā)起社會(huì)捐贈(zèng)、組織志愿服務(wù)及吸納政府資金等非強(qiáng)制方式動(dòng)員社會(huì)資源進(jìn)行社會(huì)治理。社會(huì)組織在參與社會(huì)治理的過(guò)程中促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，政府在向社會(huì)放權(quán)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了管理體制和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化了社會(huì)權(quán)力和自治權(quán)力，在重塑?chē)?guó)家與社會(huì)權(quán)力關(guān)系中走向善治。

2社會(huì)組織在社會(huì)治理中的社會(huì)職能。[HT10，95XH]社會(huì)組織在社會(huì)治理中承擔(dān)了重要的社會(huì)職能。一是社會(huì)組織可以反映居民意愿，促進(jìn)社會(huì)融合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。在反映和代表居民意愿方面，社會(huì)組織因其貼近基層、了解民情的特點(diǎn)能將其成員共同的利益訴求和權(quán)利意識(shí)表達(dá)為集體意愿。在相互理解、相互信任、相互尊重和相互平等的基礎(chǔ)上采用溝通、協(xié)商和疏導(dǎo)等方式來(lái)整合公共利益、集合公共意愿，為政府決策提供參考。在促進(jìn)社會(huì)融合方面社會(huì)組織也發(fā)揮了重要作用。城市化進(jìn)程改變了傳統(tǒng)的城市空間結(jié)構(gòu)，曾經(jīng)的“熟人社會(huì)”被“陌生人社會(huì)”所取代。社會(huì)組織在促進(jìn)社會(huì)融合方面起到了重要的紐帶作用，例如，擁有相同愛(ài)好的居民通過(guò)加入文體類(lèi)社會(huì)組織在文體活動(dòng)中從陌生人變成熟人和朋友。具有相同特征和需求的社區(qū)居民通過(guò)加入互益性社會(huì)組織在交流經(jīng)驗(yàn)和互相幫助中積累相應(yīng)的社會(huì)資本。各種志愿類(lèi)社會(huì)組織通過(guò)志愿機(jī)制與社區(qū)外的居民發(fā)生聯(lián)系而形成相應(yīng)的社會(huì)資本。各種服務(wù)類(lèi)、維權(quán)類(lèi)、慈善救助類(lèi)社會(huì)組織通過(guò)開(kāi)展鄰里互助活動(dòng)、改善鄰里關(guān)系而積累社會(huì)資本。[6]二是社會(huì)組織是社會(huì)問(wèn)題的“減震器”與“安全閥”，可以調(diào)處社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)組織通過(guò)提供維權(quán)和社會(huì)服務(wù)滿足社會(huì)成員的多樣性社會(huì)需要和利益要求，實(shí)現(xiàn)排解社會(huì)怨氣和釋放社會(huì)壓力的目的。社會(huì)組織中滲透的公益、互助、寬容和利他精神有助于增進(jìn)社會(huì)容忍度和彈性，避免公權(quán)力機(jī)關(guān)處理社會(huì)矛盾的剛性化和粗糙性，從而形成居民間解決糾紛的平等協(xié)商機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)不同群體、階層之間的共存和相容。通過(guò)社會(huì)組織的協(xié)調(diào)行動(dòng)可以抵制惡性競(jìng)爭(zhēng)、非理性的大眾行為和過(guò)激行為，而且能夠通過(guò)與企業(yè)部門(mén)和政府部門(mén)進(jìn)行溝通、協(xié)商和談判謀求共同利益，進(jìn)而有效緩和因政府和企業(yè)的利益擴(kuò)張引發(fā)的社會(huì)矛盾。[7]

3社會(huì)組織參與社會(huì)治理的政治職能。[HT10，95XH]社會(huì)組織在社會(huì)治理中還起到了促進(jìn)社會(huì)自治和弘揚(yáng)民主政治的重要政治職能。首先，社會(huì)組織發(fā)展能起到權(quán)力制約和民主參與的作用，可以弘揚(yáng)民主法治精神，促進(jìn)民主政治發(fā)展。社會(huì)組織作為社會(huì)群體意志的載體可以通過(guò)參政議政、護(hù)法維權(quán)和民主監(jiān)督等活動(dòng)形成對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約和監(jiān)督，防止國(guó)家權(quán)力濫用。社會(huì)組織為民主和法治提供了重要的價(jià)值源泉，并且為自由、理性、守法和負(fù)責(zé)的公民品格的塑造提供了條件。社會(huì)組織在民主管理中可以培養(yǎng)組織成員的民主意識(shí)及公共參與的習(xí)慣和理念。社會(huì)組織的章程、規(guī)則和道德規(guī)范既體現(xiàn)著民主自治的原則，也貫徹著組織規(guī)范權(quán)威，對(duì)其成員具有約束作用。其次，社會(huì)組織可以提高社會(huì)自我管理能力，促進(jìn)社會(huì)自律，增強(qiáng)社會(huì)自治。一方面，作為不同群體的利益代表，能夠在縱向溝通和橫向協(xié)調(diào)中實(shí)現(xiàn)互諒互讓、自我協(xié)調(diào)和矛盾化解，在自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中能夠以理性精神來(lái)規(guī)范自己的行動(dòng)。另一方面，社會(huì)組織能夠加強(qiáng)其成員對(duì)權(quán)力及法律規(guī)則的普遍有效認(rèn)同，進(jìn)而提升公共權(quán)力的效能和法治對(duì)復(fù)雜社會(huì)的控制權(quán)威，促進(jìn)自覺(jué)、穩(wěn)定的社會(huì)秩序的形成。[8]

三、我國(guó)社會(huì)組織協(xié)同參與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)制約因素分析[HT10，95XH]

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織一直保持著較快發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，社會(huì)組織自身建設(shè)不斷加強(qiáng)，服務(wù)社會(huì)的能力有了進(jìn)一步提高，整體影響力日益增強(qiáng)，但目前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展仍面臨許多問(wèn)題和困難。從發(fā)展環(huán)境來(lái)看，社會(huì)組織自我發(fā)展空間仍然較小，相對(duì)于國(guó)家和市場(chǎng)處于弱勢(shì)地位，社會(huì)自治和自我管理能力不足，難以有效承接社會(huì)治理職能。從社會(huì)組織自身來(lái)看，社會(huì)組織發(fā)育時(shí)間短，受到資源、環(huán)境和體制的約束較多，社會(huì)組織的生態(tài)系統(tǒng)和自律機(jī)制不健全，其能力建設(shè)普遍不足，應(yīng)有的各項(xiàng)功能都不發(fā)達(dá)，社會(huì)組織壓力大、任務(wù)重但能力不足。[9]社會(huì)組織發(fā)展滯后使其在承擔(dān)國(guó)家轉(zhuǎn)移職能方面受到很大限制，難以與國(guó)家力量展開(kāi)有效互動(dòng)。

1社會(huì)組織與政府之間的關(guān)系尚未理順。[HT10，95XH]我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，也是黨委政府簡(jiǎn)政放權(quán)的產(chǎn)物，盡管近年來(lái)黨政分開(kāi)和政社分開(kāi)有所發(fā)展，但我國(guó)仍有一部分社會(huì)組織官辦色彩濃厚，行政依附性強(qiáng)，自主性和獨(dú)立性較低。從社會(huì)組織與政府的關(guān)系來(lái)看，部分社會(huì)組織與政府有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，靠依賴政府才能生存。這類(lèi)社會(huì)組織成員來(lái)源多為政府或事業(yè)單位的分流人員或兼職人員，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源、辦公場(chǎng)地、日常運(yùn)轉(zhuǎn)等基本條件均由政府來(lái)提供和保障，這種情況使其很難保持獨(dú)立性。從社會(huì)組織與政府的職責(zé)劃分來(lái)看，社會(huì)治理體制創(chuàng)新是政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能并提供發(fā)展空間的過(guò)程，但由于分權(quán)步伐較慢、政府權(quán)限和邊界的模糊性及社會(huì)本身的復(fù)雜性等原因，使社會(huì)組織與政府之間的職責(zé)劃分不明確，很多社會(huì)組織無(wú)法獨(dú)立完成其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)治理職能。

2社會(huì)共治理念的缺失。[HT10，95XH]部分地方黨委政府、社會(huì)組織自身和公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知還存在偏差和誤區(qū)。從黨委政府角度來(lái)看，一些地方黨委政府對(duì)新形勢(shì)下社會(huì)組織的地位、作用及發(fā)展趨勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，部分黨政干部把社會(huì)組織視為配合黨委政府治理國(guó)家的“附庸”，認(rèn)為社會(huì)組織尤其是民間自發(fā)的社會(huì)組織會(huì)分割政府權(quán)力，與政府是對(duì)立的，不信任社會(huì)組織，認(rèn)為社會(huì)組織不可靠，防范心理嚴(yán)重，甚至認(rèn)為社會(huì)組織發(fā)展會(huì)影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。這種保守思維的影響，在實(shí)際工作中表現(xiàn)為兩個(gè)極端，要么把社會(huì)組織牢牢抓在手里不放，無(wú)論大事小事都由政府說(shuō)了算，甚至對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行直接行政干預(yù)；要么對(duì)社會(huì)組織放手不管，不履行自己業(yè)務(wù)主管部門(mén)的職責(zé)，不與登記管理機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，對(duì)所屬社會(huì)組織不聞不問(wèn)，不能真正把社會(huì)組織作為社會(huì)治理的主體來(lái)對(duì)待、培育和監(jiān)管。從社會(huì)組織自身角度來(lái)看，部分社會(huì)組織定位不清楚，發(fā)展方向不明確，缺乏協(xié)同政府進(jìn)行社會(huì)治理和公共服務(wù)的理念，對(duì)社會(huì)需求缺乏積極的回應(yīng)，過(guò)于看重權(quán)利和自由，忽視了自身的責(zé)任和義務(wù)。從公眾角度來(lái)看，相當(dāng)一部分公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)還比較陌生或者比較膚淺，對(duì)社會(huì)組織的關(guān)注度和認(rèn)同度不高，在遇到問(wèn)題時(shí)習(xí)慣于向政府尋求幫助，極少會(huì)考慮向社會(huì)組織求助，甚至認(rèn)為社會(huì)組織可有可無(wú)。[3]社會(huì)共治理念的缺失極大地制約了社會(huì)組織參與社會(huì)治理體制創(chuàng)新的進(jìn)程。

3社會(huì)組織協(xié)同社會(huì)治理的能力有待提高。[HT10，95XH]社會(huì)組織協(xié)同社會(huì)治理能力不足和自身建設(shè)水平不高制約了社會(huì)組織參與社會(huì)治理的進(jìn)程。一是專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力還有待提高，社會(huì)組織在參與社會(huì)治理和公共服務(wù)方面總體還處于簡(jiǎn)單、粗放和松散的起步狀態(tài)。二是社會(huì)疏導(dǎo)能力還有待提高，社會(huì)組織特有的社會(huì)性、公益性、服務(wù)性、志愿性的優(yōu)勢(shì)尚未發(fā)揮出來(lái)，下一步要在提高公民素質(zhì)、維系公共秩序、增強(qiáng)社會(huì)信任、倡導(dǎo)合作精神等方面發(fā)揮更大作用，起到疏導(dǎo)社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。三是創(chuàng)新發(fā)展能力有待提高，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理為社會(huì)組織發(fā)展帶來(lái)了新的契機(jī)，下一步要在優(yōu)化社會(huì)環(huán)境、提高社會(huì)認(rèn)知、改革監(jiān)管體制、完善法律法規(guī)、健全評(píng)估制度、增強(qiáng)公信力方面進(jìn)行調(diào)整和改革，提高社會(huì)組織的創(chuàng)新發(fā)展能力。四是自我約束能力和公信力有待提高。一方面，民間自發(fā)的社會(huì)組織由于缺乏相關(guān)支持而發(fā)展緩慢、活動(dòng)影響力小、社會(huì)認(rèn)可度低，導(dǎo)致社會(huì)信任度較低；另一方面，官辦社會(huì)組織行使部分社會(huì)權(quán)力，但在相關(guān)制度不健全又缺乏社會(huì)監(jiān)督的情況下，存在工作拖沓、效率低下、透明度不高、成本居高不下等突出問(wèn)題。更為嚴(yán)重的是近年來(lái)部分社會(huì)組織負(fù)面事件頻發(fā)，暴露出不少深層次的矛盾和問(wèn)題，造成了較大的社會(huì)負(fù)面影響，使人們對(duì)社會(huì)組織的信任程度急劇下降，影響了社會(huì)組織的發(fā)展進(jìn)程。

4社會(huì)組織發(fā)展缺少國(guó)家政策和法律支持。[HT10，95XH]我國(guó)的社會(huì)組織立法主要有國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，民政部出臺(tái)的《取締非法民間組織暫行辦法》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等，這幾部法規(guī)的存在為社會(huì)組織成立和運(yùn)行提供了法律依據(jù)和支持，但仍存在四個(gè)方面的突出問(wèn)題：一是立法層次低，指導(dǎo)思想不明朗，缺少全國(guó)人大制定的基本法律支撐；二是數(shù)量較少，法律規(guī)范不明確，內(nèi)容也不完善；三是政策不配套，可操作性不強(qiáng)；四是沒(méi)有把所有類(lèi)型的社會(huì)組織涵蓋在內(nèi)，一些社會(huì)組織面臨無(wú)法可依的困境。另外，目前社會(huì)組織的法規(guī)和規(guī)章主要是以程序性規(guī)范為主，而實(shí)體性規(guī)范則明顯不足，在財(cái)政資助、稅收優(yōu)惠、社會(huì)保險(xiǎn)、人事管理等各個(gè)方面缺乏相應(yīng)的政策規(guī)定。有關(guān)社會(huì)組織管理的內(nèi)容多為原則性寬泛規(guī)定，不夠具體和細(xì)致，有的內(nèi)容已經(jīng)不適合時(shí)代發(fā)展要求，甚至與現(xiàn)實(shí)相悖，亟需修正和完善。法律制度不健全使社會(huì)組織運(yùn)作與活動(dòng)缺乏規(guī)范性，既不利于政府對(duì)社會(huì)組織的管理，也不利于社會(huì)對(duì)社會(huì)組織的信任、支持和監(jiān)督機(jī)制的建立。

5資金不足、人才缺乏等問(wèn)題的存在也嚴(yán)重制約了社會(huì)組織發(fā)展。[HT10，95XH]相當(dāng)一部分社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)知度不是很高，從社會(huì)渠道進(jìn)行外部資金募集不易，自我創(chuàng)收能力有限。資金問(wèn)題使很多社會(huì)組織難以正常開(kāi)展活動(dòng)，有的甚至處于休眠狀態(tài)。相當(dāng)一部分社會(huì)組織專(zhuān)職工作人員較少，工作人員年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)不夠合理，專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)方法不足，難以提供個(gè)性化、多樣化、系統(tǒng)化專(zhuān)業(yè)服務(wù)，不能較好地適應(yīng)情況日益復(fù)雜的社會(huì)治理形勢(shì)。

四、以社會(huì)組織建設(shè)推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新的路徑選擇[HT10，95XH]

十八大報(bào)告提出要加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。“政社分開(kāi)”“權(quán)責(zé)明確”“依法自治”分別從“改革”“轉(zhuǎn)型”和“重建”三個(gè)方面強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)代社會(huì)組織體制的基本原則。總體來(lái)看，社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新是一項(xiàng)全局性、系統(tǒng)性、綜合性的創(chuàng)新工程，下一步要打開(kāi)新思路、拓寬新視野、推出新舉措，引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織通過(guò)加強(qiáng)自身建設(shè)增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)能力，堅(jiān)持培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重，將其納入黨委政府主導(dǎo)的社會(huì)組織體系，通過(guò)促進(jìn)其健康有序發(fā)展發(fā)揮其在社會(huì)治理中的重要作用。當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)在以下五個(gè)方面進(jìn)行探索和改革。

1加強(qiáng)和改進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，改善政府與社會(huì)組織的關(guān)系，建立現(xiàn)代社會(huì)組織的合作機(jī)制。[HT10，95XH]思想的高度決定行動(dòng)的力度，各級(jí)黨委政府首先要解放思想、突破陳舊觀念的束縛，樹(shù)立多方參與、合作共治的理念。除了極少數(shù)政治色彩濃重的社團(tuán)組織，對(duì)于大多數(shù)社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)給予更多的信任、尊重、接納和幫助，以此作為社會(huì)組織管理制度設(shè)計(jì)的核心理念和出發(fā)點(diǎn)，提升社會(huì)組織的政治地位，為社會(huì)組織協(xié)同社會(huì)治理提供良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。各級(jí)黨委政府要重視社會(huì)組織的發(fā)展、規(guī)劃與管理工作，將其納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和政府績(jī)效考核體系，幫助其解決發(fā)展中遇到的困難和問(wèn)題。要處理好黨組織、政府部門(mén)和社會(huì)組織自治管理的多重關(guān)系。社會(huì)組織中的黨組織要準(zhǔn)確把握社會(huì)組織的定位和特性，在自身職責(zé)范圍內(nèi)開(kāi)展工作，不能隨意干預(yù)社會(huì)組織的日常管理工作。黨組織要把握社會(huì)組織的正確發(fā)展方向，為社會(huì)組織的民主自治管理提供支持和保障，不斷增強(qiáng)社會(huì)組織的服務(wù)能力和公信力。在與政府關(guān)系處理方面，要進(jìn)一步推進(jìn)政社分開(kāi)，劃清政府部門(mén)的服務(wù)管理與社會(huì)組織自治管理的范圍、權(quán)責(zé)和職能，改革以往偏重行政管制和“政社合一”的管理方式，促進(jìn)社會(huì)組織依法自治功能的發(fā)揮、獨(dú)立自主能力的提升及民間組織秩序的形成。

2改革登記管理制度，健全配套法律制度體系，建立現(xiàn)代社會(huì)組織的支持體系。[HT10，95XH]在登記管理制度改革方面，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)社會(huì)組織大多采用備案制而非審批制，現(xiàn)行的“前置審批過(guò)嚴(yán)”的雙重管理體制已經(jīng)成為社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸，下一步改革中要嘗試建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制，逐步改革原來(lái)的單一登記制度，對(duì)不同性質(zhì)和組織形式的社會(huì)組織設(shè)定不同的登記條件，采取不同的登記形式和登記程序。十八屆三中全會(huì)提出要激發(fā)社會(huì)組織活力，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)四類(lèi)社會(huì)組織依法直接向民政部門(mén)申請(qǐng)登記已經(jīng)在全國(guó)范圍逐步實(shí)施，不需要再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理。另外，繼續(xù)探索社區(qū)公益類(lèi)社會(huì)組織的備案制度，對(duì)不具備法人條件的安老扶助、助殘養(yǎng)孤的慈善類(lèi)社會(huì)組織仍需在登記管理機(jī)關(guān)備案，把一部分未注冊(cè)的社會(huì)組織納入政府管理范疇。通過(guò)逐步改革雙重登記管理制度從制度上剝離社會(huì)組織對(duì)政府的行政依附關(guān)系，使其逐步回歸公共性、民間性和非營(yíng)利性，促使管理體制逐步由重入口登記向準(zhǔn)入和日常管理并重轉(zhuǎn)變。在法律法規(guī)體系健全完善方面，盡快出臺(tái)全面修訂后的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)及民辦非企業(yè)單位三個(gè)條例，制定國(guó)家層面的社會(huì)組織基本法，形成社會(huì)組織領(lǐng)域統(tǒng)一的法律規(guī)范。針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、涉外組織等特殊類(lèi)別的社會(huì)組織制定更有針對(duì)性的法律法規(guī)。在國(guó)家層面的制度規(guī)范形成后，各地可根據(jù)實(shí)際情況制定相關(guān)政策法規(guī)，明確社會(huì)組織參與社會(huì)治理的指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，明確社會(huì)組織在社會(huì)治理中所擔(dān)負(fù)的職責(zé)、履行的義務(wù)和享受的優(yōu)惠政策。在配套政策措施完善方面，完善國(guó)家關(guān)于社會(huì)組織培育發(fā)展、扶持推動(dòng)、優(yōu)惠補(bǔ)貼等各種支持性政策和制度，把社會(huì)組織的培育發(fā)展制度、優(yōu)先參與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)扶持推動(dòng)制度、優(yōu)惠稅收制度等落到實(shí)處。

3加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提高內(nèi)部治理水平，完善現(xiàn)代社會(huì)組織的運(yùn)行機(jī)制。[HT10，95XH]提高社會(huì)組織協(xié)同社會(huì)治理的能力需要做好四方面工作。一是健全“權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡”的法人治理結(jié)構(gòu)。明確會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層的職責(zé)，完善議事、選舉、機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)、人事等各項(xiàng)制度。推動(dòng)有條件的社會(huì)組織與黨政機(jī)關(guān)在人財(cái)物等方面逐步脫鉤，減少社會(huì)組織行政化傾向，保障其獨(dú)立性和自主性。二是完善社會(huì)組織信息公開(kāi)制度。以不損害捐贈(zèng)人、受益人及合作機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)方的隱私和商業(yè)秘密為限度，將組織信息、財(cái)務(wù)信息、活動(dòng)信息及與公益相關(guān)的其他信息，依法、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)、便捷地予以公開(kāi)，體現(xiàn)最大透明度這一原則。三是不斷提高社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)化水平。要加強(qiáng)社會(huì)組織為實(shí)現(xiàn)其愿景和宗旨而應(yīng)當(dāng)擁有的籌措和管理社會(huì)資源所需要的專(zhuān)業(yè)的基本能力建設(shè)，包括治理能力、創(chuàng)新能力、協(xié)調(diào)能力和持續(xù)發(fā)展能力。[10]隨著大量社會(huì)公益資源向社會(huì)組織集中和社會(huì)治理事務(wù)的復(fù)雜化，對(duì)社會(huì)組織人才專(zhuān)業(yè)化、項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)化和服務(wù)專(zhuān)業(yè)化的要求也日益加大，政府和公眾對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量、工作效率及專(zhuān)業(yè)化程度要求越來(lái)越高。社會(huì)組織要走專(zhuān)業(yè)化的道路就需要建立獨(dú)立的職業(yè)化管理隊(duì)伍，并取得相關(guān)資質(zhì)，提倡工作人員持證上崗，加大工作人員培訓(xùn)力度，按相關(guān)法律規(guī)章來(lái)運(yùn)作并主動(dòng)接受有關(guān)部門(mén)的評(píng)估。評(píng)估資質(zhì)較高的社會(huì)組織具有優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和享受稅收優(yōu)惠政策的權(quán)利，以及開(kāi)展評(píng)比、達(dá)標(biāo)、表彰活動(dòng)的資格。四是提高社會(huì)組織利用市場(chǎng)機(jī)制的能力。社會(huì)組織在運(yùn)行方面可以借鑒市場(chǎng)機(jī)制高效、規(guī)范及可持續(xù)性的優(yōu)勢(shì)，在公益款項(xiàng)的籌資運(yùn)作、保值增值及項(xiàng)目管理等方面引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)一定的市場(chǎng)化和企業(yè)化運(yùn)作模式改革社會(huì)組織參與及服務(wù)提供的方式。大力培育利用市場(chǎng)機(jī)制解決社會(huì)問(wèn)題的“社會(huì)企業(yè)”，豐富社會(huì)部門(mén)與市場(chǎng)部門(mén)的合作形式，完善現(xiàn)代社會(huì)組織運(yùn)作體制。

4拓寬資金來(lái)源渠道，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，建立現(xiàn)代社會(huì)組織的保障體系。[HT10，95XH]為了提高社會(huì)組織協(xié)同社會(huì)治理的能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展，需要著力完善資金支持、人才隊(duì)伍等現(xiàn)代社會(huì)組織的保障體系。在資金來(lái)源方面要拓寬三種渠道：一要拓寬政府資金來(lái)源渠道。政府可以直接撥款支持社會(huì)組織，也可以通過(guò)稅收優(yōu)惠或減免稅等方式支持社會(huì)組織發(fā)展，還可以出資向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。二要拓寬社會(huì)捐贈(zèng)渠道。做好公益慈善事業(yè)宣傳，公益慈善事業(yè)不僅是富人參與的事，而且可以從每一個(gè)人做起，從日常生活做起。應(yīng)通過(guò)設(shè)立類(lèi)似于銀行電子網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)平臺(tái)等新的載體，使小額、定期、常態(tài)的民間捐贈(zèng)成為可能。三要拓寬服務(wù)收費(fèi)和國(guó)外援助渠道。當(dāng)然，對(duì)于部分市場(chǎng)性中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)和民辦非企業(yè)單位的服務(wù)性收費(fèi)要予以規(guī)范并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。對(duì)國(guó)外援助資金要謹(jǐn)慎對(duì)待和使用，對(duì)于致力于疾病防治和環(huán)境保護(hù)等活動(dòng)的境外援助可以積極爭(zhēng)取，但對(duì)政治資助要堅(jiān)決禁止和抵制。在人才隊(duì)伍建設(shè)方面要做好三方面工作：一是建立包括專(zhuān)業(yè)管理人員、專(zhuān)職職工和志愿者在內(nèi)的多層次人才隊(duì)伍。通過(guò)教育培訓(xùn)等方式提高社會(huì)組織工作人員素質(zhì)，提高其參與社會(huì)治理的能力，逐步建立社會(huì)組織專(zhuān)職工作人員隊(duì)伍，建立并壯大志愿者隊(duì)伍，將其納入社會(huì)組織工作體系。二是加大社會(huì)組織人才工作力度。把社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)列入地方發(fā)展規(guī)劃，明確社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)及主要措施，增加在黨代會(huì)、人代會(huì)及政協(xié)會(huì)中社會(huì)組織界別的代表委員比例，不斷提高社會(huì)組織的政治地位。三是完善社會(huì)組織人才隊(duì)伍的保障機(jī)制。制定針對(duì)社會(huì)組織的人事管理制度、檔案管理制度、職稱評(píng)定制度、收入分配制度及考核獎(jiǎng)懲制度。推進(jìn)社會(huì)組織工作人員的職業(yè)化進(jìn)程，提高社會(huì)組織工作人員尤其是專(zhuān)家型人才的工作待遇，完善社會(huì)組織專(zhuān)職工作人員的工資、保險(xiǎn)及各項(xiàng)福利政策，消除他們的后顧之憂。

5明確權(quán)利義務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，建立現(xiàn)代社會(huì)組織的監(jiān)管體系。[HT10，95XH]當(dāng)下社會(huì)組織公信力缺乏的一個(gè)重要原因是權(quán)利義務(wù)規(guī)范不明確，因此有必要通過(guò)明確其權(quán)利義務(wù)來(lái)增強(qiáng)社會(huì)組織公信力。首先要在法律上明確社會(huì)組織的權(quán)利性規(guī)范，主要包括民主決策權(quán)、活動(dòng)自主權(quán)、財(cái)產(chǎn)獨(dú)立權(quán)、自律規(guī)范權(quán)、政治參與權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)和訴訟救濟(jì)權(quán)等方面。其次要明確社會(huì)組織的義務(wù)性規(guī)范，保證社會(huì)組織在法治軌道上運(yùn)行，具體有三方面內(nèi)容：一是結(jié)社主體限制，依法對(duì)軍人、警察、公務(wù)員及不具備民事行為能力和受過(guò)刑事處罰的人員進(jìn)行結(jié)社限制。二是結(jié)社目的限制，禁止成立不利于民族團(tuán)結(jié)、不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定或與我國(guó)法律法規(guī)相悖的社會(huì)組織。三是對(duì)社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)的使用管理、盈利分配及解體時(shí)的財(cái)產(chǎn)處理作出明確規(guī)范。[JP2]在明確社會(huì)組織權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上完善現(xiàn)代社會(huì)組織監(jiān)管體制。社會(huì)組織監(jiān)管體制是指國(guó)家關(guān)于社會(huì)組織管理的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等方面的體系和制度的總稱，包括社會(huì)組織的登記、備案、分類(lèi)監(jiān)管和行為管理等制度。

社會(huì)組織監(jiān)管要按照“十二五”規(guī)劃所提出的“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的要求，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)組織管理體制創(chuàng)新，建立一種以組織發(fā)展為目標(biāo)、以規(guī)范監(jiān)管為手段、以風(fēng)險(xiǎn)控制為限度的現(xiàn)代社會(huì)組織監(jiān)管體制。[11]從外部監(jiān)管來(lái)看，要建立登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位及有關(guān)部門(mén)相互配合、協(xié)調(diào)運(yùn)作、行動(dòng)一致的整合機(jī)制，完善業(yè)務(wù)監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督體系，形成多方配合、齊抓共管、靈活有效的管理機(jī)制，健全社會(huì)組織監(jiān)管法律法規(guī)體系，推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展步入規(guī)范化、法制化軌道。加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織、涉外社會(huì)組織、草根社會(huì)組織的監(jiān)督、規(guī)范和引導(dǎo)。從社會(huì)組織自律機(jī)制來(lái)看，要進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)組織公信力建設(shè)，推動(dòng)行業(yè)規(guī)范和自律。健全以社會(huì)組織章程為核心的法人治理機(jī)構(gòu)，完善組織內(nèi)部自律制衡和約束機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督和財(cái)務(wù)審計(jì)，開(kāi)展社會(huì)組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)、違規(guī)收費(fèi)等專(zhuān)項(xiàng)清理工作。

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