胡斌

立案登記制是靶標“立案難”的司法困境，契合中央政治決策和司法改革大背景的制度性變革。該制度既具有保護公民訴權、弱化立案權力性等現(xiàn)實意義，同時其運行也面臨著問題和挑戰(zhàn)。質言之，任何制度的生命力都根植于實踐的需求，且要經受住實踐的檢驗，因而，需要對立案登記制進行實證考察。

2015年5月1日起，立案登記制在全國范圍內有序展開，透過對該制度運行實踐的考察，可知該制度起到了立竿見影的效果，同時也暴露出一些問題和不足，需要對癥下藥進行優(yōu)化和治理。

立案登記制改革的背景

立案登記制取代立案審查制有其深刻的現(xiàn)實需求和時代背景。首先，立案登記制改革直接靶標“立案難”。相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，我國民事、行政和刑事自訴案件不同程度上存在立案難的問題，其中行政訴訟的尤甚。

在民事訴訟方面，雖然立案數(shù)直線上升，但是，有些涉及面廣、人數(shù)較多的案件、法律本身規(guī)定還不完善的案件以及敏感的案件法院往往不愿受理，而這些案件往往是社會矛盾和糾紛的重災區(qū)。

在行政訴訟方面，立案難則更加凸顯。通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計可知，《行政訴訟法》實施20余年間，除了剛實施的幾年受案數(shù)（率）不斷攀升外，后來一直處于徘徊狀態(tài)，與直線上升的民事案件立案數(shù)（率）形成巨大的反差。有學者指出，“行政訴訟法實施以來法院有三不：不敢受理，不讓受理，不愿受理，起訴人也有三不：不敢告，不會告，不愿告。兩方面合起來共同‘成就’了行政訴訟‘不景氣’的局面；受理難成了‘攔路虎’，把很多案件攔到法院大門之外，造成法院受理的行政案件數(shù)量很少，有的基層法院甚至幾年沒有受理過一起行政案件，著實‘不景氣’”。據(jù)估算，原告起訴的案件大約只有1/3被法院受理，大量案件被拒之門外。已經受理的，相當比例的案件又被駁回起訴。

除了立案數(shù)量上存在的問題，“立案難”還表現(xiàn)在：第一，立案法官不接受起訴書和材料。實踐中，對于一些當事人的起訴，立案庭的法官采取置之不理的態(tài)度，不接受當事人的起訴材料。第二，接收起訴材料但不出具收據(jù)、也不答復。第三，選擇性立案。傾向于受理社會影響小、較為簡單的案件，對于社會影響較大和復雜的案件則傾向于不予受理。第四，立案考量因素的政治化。法院在審查起訴過程中會更多的考慮社會穩(wěn)定、政治影響等政治性因素，從而使得立案按照政治學的邏輯運行。

立案是訴訟的前提條件，立案難使得公民“告狀無門”，公平救濟更是無從談起。改革立案制度，實行立案登記制就成了破解“立案難”的重要制度性嘗試。

其次，除了現(xiàn)實困境之外，立案登記制的推行也是為了契合中央政治決策和司法改革的要求。黨的十八屆四中全會要求：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權，”從而使得立案登記制度具有很強的政治合法性和權威性。另外，實行立案登記制改革，是人民法院圍繞“四個全面”戰(zhàn)略布局、積極推進司法體制改革的一項重要舉措。

在現(xiàn)實困境和時代背景的雙重合力之下，立案登記制度改革提上了日程。2014年11月1日修改的《行政訴訟法》第51條明確規(guī)定了“立案登記制”，該法2015于5月1日起實施。2015年4月1日，中央全面深化改革領導小組通過了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》并由最高人民法院發(fā)布，標志著立案登記制度全面啟動。

實證考察：成效與問題

從5月1日開始，立案登記制已在全國范圍內“試運行”，雖然只有一個多月的時間，但是，根據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計以及各地法院的反映，該制度成效顯著。具體體現(xiàn)在以下幾點：

第一，立案登記制實施以來，民事、行政和刑事自訴案件的受案數(shù)都有了很大的提升，對于破解立案難題起到了立竿見影的效果。全國法院5月份登記立案1132714件，同比增長29%，環(huán)比增長4.93%。行政案件同比增幅最大，共登記立案29924件，同比增長221%，環(huán)比增長84.5%，其中，天津法院同比增長752.40%，山西法院同比增長480.85%，上海法院同比增長475.86%，浙江法院同比增長296.80%。

第二，立案的效率明顯提升。據(jù)統(tǒng)計，全國法院即時處理群眾訴求，當場平均登記立案率為90%，上海最為突出，達到97%。

第三，立案服務性增強。據(jù)報道，為應對改革后的立案壓力，各地主要領導駐點立案大廳，采取增設立案窗口、增派立案人員等方式，確保提供全面、周到、便利的訴訟服務?？傮w而言，本次立案登記制度改革取得了開門紅，在一定程度上對立案難的破解起到了積極的作用。

但制度真正的生命力，還需要接受更長時間的檢驗。在肯定立案登記制成果的同時，我們也要認識到，該制度仍然存在一些問題，并且對法院產生或者將產生一些不利影響：

首先，立案工作中的兩個誤區(qū)。立案審查制向立案登記制的轉變，是立案理念和方法的根本轉變。作為一個新興制度，司法部門可能陷入兩個誤區(qū)。一是，只登記不審查。司法部門有可能認為，立案登記制后，就不需要對案件進行審查了，有案就立，盲目追求超高立案率。二是，立案與審查相分離。為了追求高立案率，同時又減少實際進入審理環(huán)節(jié)的案件，很多法院可能將立案和審查相分離，即對于起訴案件先收案，然后，立案庭進行實質審查。這種做法實際上是立案審查制度的變體和延續(xù)。

其次，立案登記制給法院帶來三重困境。首先，司法資源的有限性與訴訟案件激增的矛盾。其次，惡意訴訟、濫訴對于法院的困擾；比如，前不久上海某基層法院收到一個令法官哭笑不得的起訴。起訴人稱：趙薇在電視里瞪他，于是請求法院判決趙薇賠償精神損失費，這種訴訟無疑會侵蝕司法資源。最后，駁回的案件增多、涉訴信訪壓力加大。立案登記后，訴前過濾功能減弱，進入訴訟程序的案件增多，會有大量案件在登記立案后因不符合收案條件被裁定駁回起訴或不予受理，這些裁定還會形成上訴、申請再審和申訴，直至申訴信訪。尤其是行政訴訟案件，一個行為可能會產生多個訴訟，同樣會產生多個涉訴信訪案件。

第三，立案登記制本身功能局限。立案登記制雖然降低了門檻，但對于一些立案過程中的痼疾，仍沒有有效的應對措施，比如，對于法官不收取案卷材料、駁回起訴率偏高等難題，立案登記制度仍難以破解。

最后，缺乏有效的規(guī)范支撐。目前，專門規(guī)范立案登記制度的規(guī)范性文件是《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》，該文件盡管出身高貴，但是，卻存在過于原則、缺乏可操作性、欠缺有效制度支撐等缺陷，無法為立案登記制度提供科學有效的制度和規(guī)范支撐。

立案登記制度的優(yōu)化

一項制度的生命力之延續(xù)依賴于制度自身不斷進化以及外部環(huán)境優(yōu)化的結合。立案登記制度雖然實現(xiàn)了軟著陸，但是還有很長的路要走，需要結合現(xiàn)實推進該制度自身以及外部環(huán)境的優(yōu)化。

首先，制定專門的立案登記辦法。為了確保立案登記有效的運行，有必要結合《意見》制定更為具體而且具有可操作性、相對完善的《立案登記辦法》，從而為立案登記制度提供充足的規(guī)則資源，而且應當確立“法官不得拒絕審判”的原則。

其次，摒棄兩種誤區(qū)。第一，立案登記制下立案法官仍然要對起訴進行審查，但只進行形式審查，即審查當事人起訴是否符合法定的起訴條件，只要具備形式意義上的起訴條件即應立案。第二，并非所有的起訴案件都需要立案。法院的司法權范圍并非無限的，其只需要受理屬于法院管轄的案件。基于此，《立案登記制改革的意見》也明確規(guī)定了不予立案的情形。

再次，強化服務理念，優(yōu)化立案軟硬件。立案登記制下，更加強調立案的服務性而非權力性，因而在理念上應當堅持服務理念，為群眾提供優(yōu)質、便捷的立案服務。為此，建議加強人民法院訴訟服務中心和信息化建設，實現(xiàn)公開、便捷立案。推行網上立案、預約立案、巡回立案，為當事人行使訴權提供便利。

第四，完善負面清單。限于司法的性質以及司法資源的有效性，有些案件不適宜法院審理，因而有必要建立負面清單制度。立案登記制下的基本邏輯應該是，除了法定不予立案的情況，其他應當一概立案。這樣做邏輯上周延，又防止濫訴或者不屬于法院審理范圍的案件進入到法院?！读傅怯浉母镆庖姟妨辛艘恍┴撁媲鍐危^于抽象，還需要進一步的細化和完善。

第五，確立案件分流機制。為了緩解立案數(shù)激增對于審判法官的壓力以及重復或者簡單訴訟對于訴訟資源的過分占用，有必要建立和完善案件分流機制。具體而言，建立審前篩查和聽證程序。對于已經立案的案件進行篩查，對于小額或者簡單訴訟通過簡易程序或者調解結案，對于不具有審理可能性和必要的予以駁回。當然，當事人不同意的可以申請聽證；對于爭議較大、具有審理價值的案件才通過審理結案。

同時，強化法官的釋名和說理的義務。立案登記機關應當承擔對自己的決定說明理由，這一方面提高當事人對于決定的可接受性，另一方面對立案法官是一個內在的約束機制。

第六，完善立案登記的監(jiān)督和救濟機制。立案的有序運行還需要監(jiān)督和救濟機制的保障。除了加強傳統(tǒng)的立案監(jiān)督制度外，還應當加強法官立案責任的規(guī)定以及賦予起訴人配套權利。對于法院裁定不予受理案件的情形，除了可以上訴之外，還應當賦予行政相對人復議和復核權。另外，為了防止濫訴，可以規(guī)定對于惡意訴訟的懲罰和賠償機制。

最后，外部環(huán)境的優(yōu)化和配套機制。立案制度的有效運行有賴于外部環(huán)境的優(yōu)化。首先是政治環(huán)境的保障，黨政機關應當對立案工作給予最大的支持和理解。其次是社會公眾對于法律和法院的尊重和理解。最后，法律本身的科學性和理性。

在完善配套機制上，包括建立多元化糾紛解決機制，減少對于訴訟的依賴；訴前調解機制，減少進入實質審理的程序的；完善立案公開機制，以督促立案部門依法行使職權。

立案登記制度作為破解立案難題的制度性創(chuàng)新，小試牛刀效果立現(xiàn)。但是，欲使其保持持久的生命力，需要結合實踐經驗，推進制度本身的進化以及外部環(huán)境的優(yōu)化。

（作者單位：北京大學法學院）