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        杜絕國企利益輸送關鍵一招

        2015-09-10 07:22:44高明華
        人民論壇 2015年7期
        關鍵詞:總經理董事董事會

        官商勾結治理之策

        習近平總書記曾指出,“‘官’‘商’交往要有道,相敬如賓,而不要勾肩搭背、不分彼此,要劃出公私分明的界限”。然而,正如前述文章所談到的,官商勾結仍舊是官員腐敗的重要源頭。中央巡視組曾直言不諱地指出,不少被巡視地區(qū)和單位存在官商利益鏈。四川被指“形成官官勾結、官商勾結,權權交易、權錢交易,政治利益與經濟利益連環(huán)輸送的利益鏈”,江蘇被指“一些領導干部與老板之間保持相對穩(wěn)定的關系圈子,進行封閉式權錢交易”, 等等。2015年中央巡視組第一輪專項巡視已拉開序幕,26家央企進入首輪巡視名單,巡視利劍直指國企腐敗、官商勾結。

        那么,究竟如何才能讓“官商交往有道、不勾肩搭背”呢?有論者強調,必須完善企業(yè)的現代治理結構,打破國企經營的官僚化;也有論者強調,應繼續(xù)加大反腐力度,強化高壓線,讓官員心中有敬畏,不敢與商人勾肩搭背;還有論者強調,關鍵在于干部自警自律,能夠心懷百姓,利用手中的權力為人民造福,而不是謀求個人私利;另有論者強調,必須把權力關進法治的籠子里,才能防止權力濫用、“暗箱操作”……應該說,面對官商勾結這一官場痼疾,還應使出“組合拳”,上述治理措施都是題中應有之義。

        【摘要】不僅國有企業(yè)的高管有政府背景,民營企業(yè)同樣希望有更多的具有政府背景的人員擔任公司高管,這反映了中國企業(yè)與政府難以割舍的關系。公司治理行政化是官商勾結的根本原因之一,而杜絕官商勾結必須強化公司治理。

        【關鍵詞】公司治理 ? 官商勾結 ? 高管腐敗 ? ? ?【中圖分類號】F276.6 ? ? ?【文獻標識碼】A

        近兩年的反腐透露出一個信號,即官商勾結觸目驚心。為什么存在如此嚴重的官商勾結,一個明顯的且公認的原因是政府權力過大,且不受法律約束,造成公權可以隨意介入和侵害私權,導致創(chuàng)租和尋租盛行,進而導致腐敗。顯然,杜絕官商勾結和腐敗,必須從依法治企、壓縮公權入手,而依法治企的實質是強化公司治理。

        政府介入公司治理的方式經常錯位

        公司治理是通過建立一套制度安排或制衡機制,以解決若干在公司中有重大利益關系的主體之間的關系,其實質是各利益相關者之間的權利安排和利益分配問題。換言之,公司治理是制度范疇,尤其是法律范疇,從這個角度,政府行政權力是不能介入公司治理的。但是,政府作為制度尤其是法律的制定者,以及作為國有財產所有者,又是可以介入公司治理的。前者適用于所有企業(yè),政府作為財產保護者而存在,即政府要為企業(yè)發(fā)展提供規(guī)范、秩序和公平,其相應的收益是稅收;后者只適用于國有企業(yè),政府作為投資者(國有股東)而存在,它要通過監(jiān)督(法律監(jiān)督和經濟監(jiān)督)獲取最大化投資收益。顯然,不管是前者還是后者,政府的行為都限定在公司治理制度的框架內,而不是以自己掌握的行政權力介入。

        然而,政府介入公司治理的方式卻經常錯位?,F實中經常發(fā)生這樣的情況,如果政府不是股東,則政府通過設租,讓公司治理服從于自己的意志;如果政府是股東,尤其是大股東的情況下,則政府不僅派出代理人,而且必須讓自己的代理人擔任董事長,還可以越過董事會直接派人擔任公司的總經理、副總經理、總經濟師等高管人員。當然,對于派出的高管人員,可能通過了董事會,但其實通過僅僅是走形式,董事會實質上是被架空的。

        在政府直接任命或聘用的情況下,高管出現問題的概率不僅高,而且無人對此負責。像中石化的陳同海、中石油的蔣潔敏等,由于聘任他們的主體實際上是國資委或上級組織部門,而不是僅僅走形式的董事會。因此,董事會是不可能對此負責的,而任命他們的國資委或上級組織部門由于是一個個集體組織,也無人對此負責,集體負責等于無人負責。

        在中國的上市公司中,不僅國有企業(yè)的高管有政府背景,民營企業(yè)同樣希望有更多的具有政府背景的人員擔任公司高管,這反映了中國企業(yè)與政府難以割舍的關系。擔任人大代表、政協(xié)委員,或聘請有政府背景的人進入企業(yè),是很多民營企業(yè)的追求。

        公司治理演化為行政治理

        公司治理行政化,是對法律的背離。公司治理的核心問題是股東大會、董事會和經理班子(執(zhí)行層)的關系。三者是什么關系?對此各國公司法都有明確的規(guī)定,且所有國家的公司法在這方面幾乎沒有什么差別。公司法的規(guī)定是:股東大會選舉產生董事會,董事會選聘總經理(CEO)。很顯然,股東(大會)、董事會和經理班子相互之間不是一個縱向的等級關系(只有在經理班子領導的生產和經營系統(tǒng),才是一個縱向的行政管理系統(tǒng)),而是一組授權關系。每一方的權力和責任都受到法規(guī)的保護和約束,也就是說各方都有相對獨立的權力運用空間和對應的責任,任何一方都不能越過邊界,違反程序,濫用權力。如果股東大會和董事會被“架空”或“虛置”,則會出現股東對董事會,以及董事會對總經理的監(jiān)督上的“真空”。

        僅就董事會和總經理的關系來說,他們代表的是不同的主體。董事會(包括董事長)作為股東的代理人,代表的是股東利益(現在已演變?yōu)橐怨蓶|為核心的眾多利益相關者的代表,獨立董事作為“中立者”,就是代表這些不同的利益相關者的利益的);而總經理作為從市場上選聘來的職業(yè)經理人,代表的是個人利益,他通過與董事會的契約關系獲得授權。董事會是會議體制,董事會成員代表不同的利益主體,在董事會中,每個成員是平等的,沒有身份高低之分,他們通過契約聯(lián)系在一起,董事會的決策通過討價還價而形成,包括董事長在內的任何人都沒有凌駕于其他人的權力,所不同的只是投票權多少的不同(其實在美英習慣法系發(fā)達國家里,由于公司董事會的構成發(fā)生了很大變化,絕大部分都是獨立董事,這種投票權的差異正在大大縮?。?,而董事長則不過是董事會的召集人,并沒有高于他人的權力。基于董事會和總經理的這種差異,為了保證公司決策的科學性和高效性,并形成相互制衡的機制,董事長與總經理兩個職務應該是分開的。那么,公司治理是如何演化為行政治理的?這與對公司治理的錯誤認識有關,也許還存在著故意認知錯誤。行政治理實際上是沿用政府權力機構的“一把手”觀念來治理公司,“一把手”被視作公司治理的核心,而董事長經常被作為“一把手”的不二人選,總經理則是董事長屬下的“二把手”,甚至干脆由董事長直接兼任總經理,即使不兼任,總經理的目標也是“升任”董事長。這種“一把手”觀念使得規(guī)范的公司治理變得扭曲,甚至成為董事長和總經理之間矛盾的根源。

        本來,獨立董事是可以在一定程度上化解這種矛盾的。然而,獨立董事由于缺乏資本市場的支撐,在客觀上和主觀上都難以做到獨立。加之獨立董事人數太少,公司設立獨立董事只滿足于證監(jiān)會1/3的要求(2013年,全部上市公司獨立董事比例平均只有36.89%),這更進一步加劇了獨立董事的非獨立性。加之,董事長這個“一把手”又是政府任命的,因此,公司治理的行政化也就在所難免。

        近些年接連發(fā)生的公司腐?。ㄈ绺C案)和官商勾結,在很大程度上其實就是董事會(董事長)和經理層(總經理)兩個角色混同,以及企業(yè)負責人任免掌握在政府手中的結果,本來的監(jiān)督和授權關系變成了利益共同體關系。在這些丑聞中,我們不難發(fā)現,或者總經理和董事長合二為一,權力過大;或者在董事會中,經理層占據多數席位,而董事長也自認為是職業(yè)經理人。在這種情況下,董事長顯然就不再是股東的代理人,而是演變?yōu)榈湫偷淖非笞陨砝娴慕浝砣?。對政府,他們尋求租?對投資者,他們制造信息不對稱,侵害股東利益。盡管國企高管被政府作為“干部”來管理和監(jiān)督,但由于信息不對稱,內部人控制和企業(yè)資產流失仍普遍存在。

        杜絕官商勾結必須強化公司治理

        如何減少官商勾結以及由此產生的高管腐?。扛吖芨瘮∑毓夂?,人們往往歸因于高管的貪婪和無恥。無疑,高管的貪婪是官商勾結和腐敗的推動力。但事實上,個體的貪婪不是官商勾結和腐敗的根本原因,真正引起官商勾結和腐敗的原因是公司治理制度的缺陷,更進一步說,就是公司治理的官僚化或行政化。個體的貪婪只是經濟人的本性,在面對豐厚利益時,貪婪永遠是理性經濟人的最優(yōu)選擇。真正使這些經濟人偏離正軌,鋌而走險的,是人們對預期非法利益與懲戒風險的權衡,而這種權衡最終取決于公司治理制度的完善與否。因此,要從根本上杜絕官商勾結和腐敗,最關鍵的是要完善公司治理制度,首先需要分清何者是治理主體,何者是治理客體。股東大會和董事會毫無疑問是治理主體,經理層則是治理客體,二者絕不能混同。其次要提高官商勾結和腐敗行為被發(fā)現的概率,加大對官商勾結和腐敗的懲罰力度,而這一點又是以治理主體和治理客體的區(qū)分作為前提的。

        競爭性國企是市場化企業(yè),其發(fā)展方向是混合所有制,因此,對企業(yè)負責人的基本監(jiān)督體制是法律監(jiān)督和市場監(jiān)督。法律監(jiān)督的核心是強化公司治理,實現依法治企;市場監(jiān)督的核心是健全市場體系,促進自我約束,而市場監(jiān)督也是建立在法律基礎上的。

        國企負責人可以分為政府董事(外部非獨立董事)、獨立董事、高管董事和非董事的高管。他們的來源不同,監(jiān)督機制應有所不同。由于政府董事、獨立董事、高管董事都是董事會成員,因此均應接受股東的監(jiān)督和市場約束;對于高管董事和非董事的高管,則必須接受董事會的監(jiān)督和市場約束。

        (作者為北京師范大學經濟與工商管理學院教授、博導,北京師范大學公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任)

        【參考文獻】

        ①高明華:《公司治理:理論演進與實證分析——兼論中國公司治理改革》,經濟科學出版社,2001年。

        責編/周素麗 ? 高驪 ? ?美編/李祥峰

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