陳如鈞

【摘要】我國的人口與計劃生育政策一直備受關(guān)注，政策實施近一年的效果顯示，申請家庭數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，現(xiàn)行人口政策在中國未來發(fā)展中仍然存在隱患。公眾特別是“非獨”家庭強(qiáng)烈建議2015年實施“全面放開二孩”政策。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，國家衛(wèi)計委制定實施“全面放開二孩”政策符合法治的原則和精神，應(yīng)按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府立法、公民監(jiān)督的邏輯進(jìn)行。

【關(guān)鍵詞】二孩政策 計劃生育 法治

【中圖分類號】C923 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國的人口與計劃生育政策一直備受關(guān)注，歷經(jīng)“一對夫婦只生一個孩子”到“雙獨二孩”再到“單獨二孩”的過程。實施“單獨二孩”政策一度被提升到黨和國家全面深化改革，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的高度加以解讀。近期媒體關(guān)于“單獨二孩”政策遠(yuǎn)低于預(yù)期和《5000個非獨家庭聯(lián)名上書人大 呼吁全面放開二胎》（《第一財經(jīng)報》2014年11月13日，以下簡稱《呼吁書》）的報道再一次把社會輿論聚焦到我國的人口與計劃生育政策，實行“全面放開二孩”政策呼聲漸趨強(qiáng)烈。2015年伊始，在全國多個地方召開的“兩會”上，“放開二孩”仍然進(jìn)入議題，很多代表委員支持、建言“全面放開二孩”。顯然，這又是全國“兩會”不能回避的熱點問題。

當(dāng)前，全黨和全國上下都在學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），逐步樹立憲法和法律權(quán)威，堅持走中國特色社會主義法治道路。人口與計劃生育政策作為黨和國家推行的一項基本公共政策，關(guān)系到每一個公民的權(quán)利，關(guān)系到千家萬戶的福祉，關(guān)系到中華優(yōu)秀文化傳承和社會倫理道德關(guān)系的維系，關(guān)系到黨和國家乃至中華民族的興衰和未來，其改革和調(diào)整既要合乎憲法和法律，更要合乎民心、順乎民意，尤其需要納入法治的軌道，遵循公共政策的法治邏輯。

“單獨二孩”政策預(yù)期

“單獨二孩”政策遠(yuǎn)低于預(yù)期。國家衛(wèi)計委是制定執(zhí)行“單獨二孩”政策的政府主體。國家衛(wèi)計委和部分人口學(xué)家的政策根據(jù)是，一個育齡婦女應(yīng)生育2.1個孩子，人類能夠保持平穩(wěn)更替的水平；而中國應(yīng)對老齡化社會問題、維持經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和增長以及人口的可持續(xù)繁衍，每對夫妻至少需要生育2 .2個孩子。全國約有1100萬對夫妻符合“單獨二孩”政策，政策的實施預(yù)計使生育率從1.5上升至1.8，2014年會新增人口200萬；此后每年出生人口增加近300萬，在峰值年份這個數(shù)字逼近千萬，涌現(xiàn)生育潮。2014年11月5日，國家衛(wèi)計委又宣布，政策實施近一年來，全國提出申請的僅有70多萬例，獲批62萬例，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，此前高估了“單獨二胎”的生育意愿。這一數(shù)字甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中國社科院一項關(guān)于“符合生二胎的家庭中最終選擇生育”的調(diào)查結(jié)果—符合生二胎的家庭中，最終選擇生二胎的只有10%，約110萬例。

學(xué)者指出，世界發(fā)展進(jìn)程中現(xiàn)代化程度對生育數(shù)量的影響已大于計生政策。例如，韓國政府原來是提倡一對夫婦生育2個孩子，后取消控制，又鼓勵生育，而生育率卻進(jìn)入1.08的極度危險水平。再如新加坡，政府曾提倡“二孩”政策，后取消并鼓勵多生，而生育率卻依然下降到1.1左右。此外，美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家均鼓勵生育，但生育率仍然很低；美國現(xiàn)代化程度較高的白人群體一直縮減，目前占總?cè)丝诒壤蛔?0%。現(xiàn)階段中國的國情是，正邁入老齡化社會、生育率低、人口結(jié)構(gòu)老化，勞動力出現(xiàn)短缺，社會生產(chǎn)力下降，這些都是中國未來發(fā)展的重大隱患。中國的生育率早已處于世界最低之列，即便是生育意愿較高的農(nóng)村年輕夫婦，其理想子女個數(shù)也不到1.8；同時，未來10年處于23至28歲生育旺盛期女性數(shù)量將從7387萬降至4116萬。這意味著，至21世紀(jì)末中國人口將僅剩7.5億。因此，“單獨二胎”政策可能無法扭轉(zhuǎn)現(xiàn)代化進(jìn)程對人口數(shù)量的影響。

更有學(xué)者認(rèn)為，“全面放開二孩”政策每推遲一年，全國預(yù)計會增加7.6萬個失獨家庭，即每一天會多產(chǎn)生200多個失獨家庭。未來中國人口生育率應(yīng)保持在1.8左右，努力控制每位育齡婦女生育兩胎的水平，使人口與經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)報道中國社會科學(xué)院的《經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書：2015年中國經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測》認(rèn)為，目前中國的總和生育率1.4與國際上公認(rèn)的“低生育陷阱”1.3僅相差0.1，解決辦法是盡快從“單獨二孩”向“全面放開二孩”政策過渡。

“全面放開二孩”政策的期盼?！半p獨二孩”和“單獨二孩”政策的實施，讓“非獨”夫妻感受到生育權(quán)的不平等。非獨群體中有相當(dāng)比例是70后，其生育意愿相對較高，但卻面臨著育齡即將結(jié)束卻不能合法生育二孩的苦惱。在醫(yī)學(xué)上，育齡婦女28歲即為高齡產(chǎn)婦，35歲以后懷孕的可能性就逐年下降10%；45歲后基本為0。70后非獨家庭中，1979年生為35歲，1970年生為44歲，正處于高齡生育期且生育可能性逐年下降10%直至0的階段?！皢为毝ⅰ闭吆翢o疑問實際上恰恰控制的是70后“非獨”家庭群體。2013年已有“非獨”代表致信國家領(lǐng)導(dǎo)人，希望能夠考慮到生育權(quán)公平的問題。騰訊網(wǎng)關(guān)于“你贊同現(xiàn)在全面放開二胎嗎？”的新聞?wù){(diào)查顯示，95%贊同，5%反對。百度貼吧的“二胎吧”等網(wǎng)絡(luò)社區(qū)也呼應(yīng)著“特別期待，2015年放開二胎”。《呼吁書》建議“應(yīng)迅速全面放開二胎”，被譽(yù)為“發(fā)出的正是非獨群體渴望公平生育權(quán)的呼聲”。

有學(xué)者指出，中國傳統(tǒng)親族文化在獨生子女一代逐漸消失?！皢为殹被径际?0后，還有時間適應(yīng)國家政策，70后正處于“上有老、下有小”的艱難境地，對家庭關(guān)系的維系和生育二胎具有更為強(qiáng)烈的愿望，而在時間上等不起。人生而平等，法律面前更是人人平等，只允許“單獨”生育二孩對70后“非獨”家庭來說極不公平。農(nóng)村地區(qū)絕大部分家庭都生育二胎或者更多；流動人口和“體制外”階層，也大多選擇了二孩或者三孩；而“雙獨二孩”和“單獨二孩”政策只控制了“體制內(nèi)”的公職和事業(yè)單位人員，計劃生育政策只管住了那些規(guī)矩、聽話、老實的人，卻管不住那些精明、有錢、有權(quán)的人。因此，無論“雙獨二孩”還是“單獨二孩”政策，都與公民生育權(quán)平等有抵觸，不符合《憲法》“法律面前人人平等”等條款。生育涉及到公民人生大事，僅僅由政府部門“單邊”主導(dǎo)出臺各種“政策”是不夠的，不符合國家治理關(guān)于“共治”、“善治”和“法治”的精神。

2015年“全面放開二孩”政策未提上日程。2015年全國兩會政府工作報告的提法從2014年“堅持計劃生育基本國策不動搖，落實一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子政策”改為“推進(jìn)計劃生育服務(wù)管理改革”。這被認(rèn)為是本屆中央政府人口政策的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，預(yù)示著限制生育的計劃生育政策將退出歷史舞臺。而3月10日，在十二屆全國人大三次會議新聞發(fā)布會上，關(guān)于這一政策最權(quán)威的回應(yīng)是：現(xiàn)在沒有把“全面放開二孩”提上日程。全國人大調(diào)整完善生育政策，還有很多工作需要做，才能決定是否制定實施“全面放開二孩”政策。一是把“單獨二孩”政策完全落實到位；二是對“單獨二孩”政策“還要觀察一段時間”，以確保政策制定方面穩(wěn)定、連續(xù)；三是進(jìn)一步研究評估人口結(jié)構(gòu)、分布情況、生存狀態(tài)和人口質(zhì)量?！叭娣砰_二孩”在立法和政策制定方面遭遇到時間和空間、理想和現(xiàn)實、理論和實踐、思維和存在之間的矛盾：即民間急切，國家謹(jǐn)慎；地方“熱”，中央“穩(wěn)”。

由是觀之，在長期堅持計劃生育基本國策不動搖的前提下調(diào)整人口與計劃生育政策，已經(jīng)關(guān)系到黨和政府、社會和公民個人的根本利益，涉及到憲法和法律實施以及黨和國家政策的制定貫徹與執(zhí)行。是否有計劃、按年齡段或分地域逐步實施“全面放開二孩”政策，需要放在全面推進(jìn)依法治國的大背景下進(jìn)行分析。

“全面放開二孩”政策的法治依據(jù)

黨的十八屆四中全會《決定》提出，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。計劃生育政策作為黨和政府推行的一項公共政策，實施“全面放開二孩”的調(diào)整，既是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神的體現(xiàn)，也符合法治的原則和精神。

“全面放開二孩”政策符合憲法和法律精神?！稕Q定》指出，“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)?！蔽覈度丝谂c計劃生育法》規(guī)定，提倡一對夫妻生育一個子女，符合法律法規(guī)規(guī)定條件生育第二個子女的具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常委會規(guī)定。這是實施“雙獨二孩”和“單獨二孩”政策的法律依據(jù)。但對于“非獨”家庭特別是70后“非獨”家庭，卻難以體現(xiàn)出“法律面前人人平等”的原則。當(dāng)前，政策的效果低于預(yù)期，70后“非獨”家庭有強(qiáng)烈的呼聲、有生育期結(jié)束的壓力，民意有高漲的回應(yīng)，“全面放開二孩”政策有法律和現(xiàn)實依據(jù)，符合憲法精神，理應(yīng)提上政策的制定執(zhí)行和立法日程。

“全面放開二孩”政策符合公平正義原則?！稕Q定》指出，“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰?！币嫱七M(jìn)依法治國，樹立憲法和法律權(quán)威，需要使法治成為全社會的信仰，還社會以公平正義。公平正義是法治的基本價值取向，尊重和保障人權(quán)是法治的基本原則?！肮健钡淖罨竞x和要求是“合理”，在社會生活的各個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共認(rèn)可的平等即可視為“合理”。約翰·羅爾斯的《正義論》認(rèn)為，“正義”是“否認(rèn)為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)模怀姓J(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余地補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲?！闭x遵循平等自由原則和差別與機(jī)會平等原則。特別是人為主觀地造成的機(jī)會不平等、不公平和非正義，極易產(chǎn)生不公正感，導(dǎo)致生活滿意度下降，進(jìn)而懷疑執(zhí)政黨和政府的價值準(zhǔn)則和制度體系，成為社會不穩(wěn)定和矛盾沖突的隱患?！叭娣砰_二孩”政策有利于彌合60后、70后和80后“非獨”家庭人為造成的不平等，還70后“二孩”生育機(jī)會，實現(xiàn)生育權(quán)平等，這符合社會主義核心價值觀倡導(dǎo)的公平正義原則。

“全面放開二孩”政策符合法治的原則。實現(xiàn)依法治國總目標(biāo)，必須堅持法治“五大原則”，即堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主體地位、法律面前人人平等、依法治國和以德治國相結(jié)合以及堅持從中國實際出發(fā)。無論是“雙獨二孩”、“單獨二孩”抑或“全面放開二孩”政策，均是在黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下，是憲法和法律范圍內(nèi)的制度設(shè)計；以人為本、不斷滿足人的根本需要是人民主體地位在制度設(shè)計中的體現(xiàn)；生育權(quán)平等不但是人的根本需要，也是基本人權(quán)，是法律面前人人平等最直接的表現(xiàn)；而一個社會現(xiàn)實的健全的家庭倫理關(guān)系，維系適宜于道德生成的家庭倫理關(guān)系的政策，是培育家庭美德、個人品德、社會公德、職業(yè)道德，弘揚中華傳統(tǒng)美德的制度基礎(chǔ)，也是法治與德治之始與根本；從源頭上根除和化解社會矛盾和沖突的土壤，維持國家經(jīng)濟(jì)社會和中華民族人口的可持續(xù)發(fā)展就是現(xiàn)階段中國的基本國情和最大實際。因此，“全面放開二孩”政策符合法治“五大原則”。

“全面放開二孩”政策完善

黨的十八屆四中全會《決定》從全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)出發(fā)，對科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法工作進(jìn)行了具體部署，以法保障國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！叭娣砰_二孩”政策的制定執(zhí)行，要求治理主體即黨委、政府、市場（企業(yè)）、社會組織和公民按照“共治”、“善治”的模式和黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府立法、公民守法的邏輯進(jìn)行。

加強(qiáng)黨對政府“全面放開二孩”政策立法的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的政治保障。堅持黨對政府立法的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，彰顯以民為本、立法為民理念，從政治上保障了人民的根本權(quán)益，保證人民依法享有平等的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會公平正義。黨對“全面放開二孩”政策立法的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在：一是政治保證。黨不僅僅代表著最廣大人民的根本利益，也代表著廣大黨員群眾的根本利益。黨對政府“全面放開二孩”政策立法的領(lǐng)導(dǎo)，就是要把人民群眾生育“二孩”的愿望匯聚成黨的主張，并通過法定程序使之成為國家意志，由國家政權(quán)機(jī)關(guān)實施，實現(xiàn)這一政策主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。二是立法監(jiān)督。包括“全面放開二孩”在內(nèi)的人口政策的制定調(diào)整，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下開展。國家衛(wèi)計委制定的“雙獨二孩”、“單獨二孩”和“全面放開二孩”政策是否符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)，是否貫徹了公正、公平、公開原則等等，都要向同級黨組織報告，進(jìn)入人大程序以后由全國人大常委會黨組向黨中央報告，接受黨的監(jiān)督。

完善政府“全面放開二孩”政策立法的社會參與機(jī)制。良法是善治的前提，是社會參與的結(jié)果。生育權(quán)屬于公民的基本權(quán)利，保障公民權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平的法律是國家重點立法領(lǐng)域。國家衛(wèi)計委享有制定中國的人口政策的權(quán)力，必須承擔(dān)起“全面放開二孩”政策立法的責(zé)任，完善決策法定程序，健全社會參與機(jī)制，不能久拖不決。應(yīng)開展政策的合法性審查；引入第三方評估機(jī)制，全面評估“單獨二孩”政策的實施效果和“全面放開二孩”政策的制定執(zhí)行；開展由國家衛(wèi)計委、人大代表、政協(xié)委員、群眾團(tuán)體、社會組織、專家學(xué)者、社區(qū)代表等重大利益相關(guān)方參加的“全面放開二孩”政策立法協(xié)商，展開咨詢論證；拓寬國家衛(wèi)計委與社會公眾溝通渠道，采用多種社會研究方法收集民眾意愿，健全互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，凝聚社會共識。按照政府信息公開要求和程序全面推進(jìn)“全面放開二孩”政策的立法過程公開，公開國家衛(wèi)計委及其各級工作部門的權(quán)力清單，“全面放開二孩”政策的法律依據(jù)、決策程序流程、進(jìn)展情況、監(jiān)督方式等信息都要向社會公開。加強(qiáng)對“全面放開二孩”政策立法的司法監(jiān)督，由檢察機(jī)關(guān)督促立法過程中的違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)等行為。

全民監(jiān)督“全面放開二孩”政策的立法實施。對憲法和法律權(quán)威的信仰來源于實施和全民遵守。要使憲法和法律成為保障自身權(quán)利的有力武器，就必須學(xué)法尊法守法用法。要使用憲法和法律來監(jiān)督“全面放開二孩”政策的立法實施，保障生育的平等權(quán)。

當(dāng)前，全社會后掀起學(xué)法尊法守法用法的熱潮。學(xué)法才能懂法，才能界定“全面放開二孩”政策的立法實施是否符合憲法和法律，抑或違法憲法和法律，借助憲法實施和監(jiān)督制度來依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)定，糾正違憲違法行為；懂法才能監(jiān)督“全面放開二孩”政策的立法實施，運用重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對人口與計劃生育政策的嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策調(diào)整但久拖不決造成嚴(yán)重后果的主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行責(zé)任倒查，追究法律責(zé)任。尊法守法用法就是當(dāng)自身合法權(quán)益得不到保障或是受到侵犯，可以依法向人民法院提起訴訟，在司法活動中感受公平正義。

（作者為中共防城港市委黨校教研室副主任、副教授）

責(zé)編/張曉