付倩倩

2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，我們將目光聚焦到改革先鋒城市銅陵。勇于改革的基因和持續(xù)改革的氛圍是銅陵一直以來(lái)備受關(guān)注的重要原因。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最突出的關(guān)鍵點(diǎn)著手，當(dāng)下，銅陵市經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革正在進(jìn)行時(shí)。7月初，銅陵市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)、市經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革專項(xiàng)小組組長(zhǎng)江婭在小組會(huì)議上提出，針對(duì)銅陵市經(jīng)濟(jì)體制和行政體制7個(gè)重點(diǎn)改革項(xiàng)目、25個(gè)要點(diǎn)改革項(xiàng)目，建議各牽頭單位建立“三個(gè)一”推進(jìn)機(jī)制，即組建一套專班，制定一套改革實(shí)施方案，建立一套成效標(biāo)準(zhǔn)。

那么，在銅陵市的經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革中，已經(jīng)趟過的急流險(xiǎn)灘取得了怎樣的成果？相關(guān)領(lǐng)域的改革里急需攻堅(jiān)克難的硬骨頭有哪些？如何完善改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性？我刊將推出銅陵市經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革系列報(bào)道，展現(xiàn)其深化改革的全景圖和成績(jī)單，亦梳理出其下一步改革的時(shí)間表和路線圖。

“最近，我們正在開展一項(xiàng)跟蹤調(diào)查，針對(duì)的是銅陵市辦理過‘先照后證’的企業(yè)，準(zhǔn)備通過核查掌握這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀和后置許可證的辦理情況，然后梳理出一個(gè)定量的分析結(jié)果，從而對(duì)試點(diǎn)改革的成效做出評(píng)估和總結(jié)?！便~陵市工商局企業(yè)注冊(cè)局局長(zhǎng)許宗和告訴記者。

2014年9月，銅陵市被安徽省政府確定為“先照后證”改革試點(diǎn)市。隨著銅陵市政府《關(guān)于推進(jìn)“先照后證”登記制度改革試點(diǎn)工作的通知》出臺(tái)，銅陵市“先照后證”改革試點(diǎn)工作于2014年年底前在安徽省率先啟動(dòng)。數(shù)據(jù)顯示，改革實(shí)施以來(lái)，銅陵市工商局駐政務(wù)服務(wù)中心窗口已經(jīng)辦理“先照后證”企業(yè)514戶，占登記業(yè)務(wù)總量的30.78%，其中新設(shè)立的有154戶，變更360戶。

另一組數(shù)據(jù)或許更具說服力，銅陵市工商局副局長(zhǎng)胡文武告訴記者：“截至7月底，在全省新增市場(chǎng)主體數(shù)同比基本持平，有些地市還出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的情況下，銅陵市卻實(shí)現(xiàn)了21.7%的增長(zhǎng)，應(yīng)該說改革的效果還是明顯的?！?/p>

程序之變：便捷的“入場(chǎng)券”

今年2月初，銅陵惠眾汽車維修服務(wù)公司注冊(cè)成立，各項(xiàng)業(yè)務(wù)逐步進(jìn)入正軌。如果按照之前的程序，公司必須先到運(yùn)管部門辦理《汽車維修特種許可證》，將相關(guān)資質(zhì)都辦全了，才能到工商部門申請(qǐng)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

受益于銅陵市啟動(dòng)的“先照后證”改革試點(diǎn)，銅陵惠眾汽車維修服務(wù)公司總經(jīng)理婁凱安在接受媒體采訪時(shí)表示：“很多東西在我們辦廠之前是沒有的，改革后可以先把營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦下來(lái)，至于維修資質(zhì)在我們后續(xù)的成長(zhǎng)中不斷增加和完善，給企業(yè)帶來(lái)了很大的便利?！?/p>

商事改革可以看做是簡(jiǎn)政放權(quán)的先手棋。實(shí)際上，早在2014年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《注冊(cè)資本登記制度改革方案》中，改注冊(cè)資本實(shí)繳登記制為認(rèn)繳登記制等種種舉措，就已經(jīng)在放松對(duì)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的管制。但“先照后證”的改革試點(diǎn)被視為是撬動(dòng)了一個(gè)至關(guān)重要的疑難點(diǎn)。

胡文武告訴記者：“從我們實(shí)際的注冊(cè)登記工作來(lái)看，前置許可是制約市場(chǎng)主體方便、快捷地獲取市場(chǎng)‘入場(chǎng)券’的最大癥結(jié)所在。”

前置審批的復(fù)雜體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是數(shù)量過多，二是程序過繁。經(jīng)梳理統(tǒng)計(jì)，安徽省共有400多項(xiàng)前置許可，這其中既有國(guó)家法律法規(guī)明文規(guī)定的部分，又有各部委以部委令形式增加的內(nèi)容，還有省級(jí)層面的加碼。與此同時(shí)，部分許可的辦理程序復(fù)雜，有的還需要做環(huán)評(píng)，許多重大項(xiàng)目的相關(guān)資質(zhì)要跑省甚至進(jìn)京辦理。例如，辦理海運(yùn)業(yè)務(wù)的相關(guān)資質(zhì)必須去交通部，而長(zhǎng)江航運(yùn)則需要到武漢辦理許可。除此之外，有些許可證的辦理還要收取一定的費(fèi)用，而不辦證就不能拿照，讓這筆收費(fèi)成了繞不過的坎兒。

率先開展試點(diǎn)的銅陵，遇到的第一道關(guān)就是制定審批目錄。毫無(wú)疑問，“先照后證”改革將直指利益關(guān)系的重新調(diào)配。胡文武表示：“不光是銅陵，其他開展先期試點(diǎn)的省市也遇到相同的難題，大家都不愿意從前置審批改成后置審批。”

最終，銅陵市編制了《銅陵市工商登記前置審批事項(xiàng)目錄（16項(xiàng)）》和《銅陵市工商登記前置改后置審批事項(xiàng)目錄（111項(xiàng)）》。在“先照后證”改革中，銅陵市對(duì)無(wú)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定作為設(shè)定依據(jù)的，一律不作為工商登記前置審批事項(xiàng)。除直接涉及國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境安全和人身安全的16項(xiàng)注冊(cè)登記事項(xiàng)需要相關(guān)部門審批外，其余一律不再要求申請(qǐng)人提交相關(guān)審批部門的許可證件。

與今年3月國(guó)務(wù)院相關(guān)決定中保留34項(xiàng)工商登記前置審批事項(xiàng)相比，銅陵的試點(diǎn)改革顯得超前而力度巨大。當(dāng)然，為了更好地與國(guó)家層面的改革接軌，銅陵市工商局也表示，如有部門提出申請(qǐng)，也會(huì)按照國(guó)務(wù)院的決定作出調(diào)整。

從“先證后照”到“先照后證”，看起來(lái)只是物理位移的變化，對(duì)市場(chǎng)主體而言卻能帶來(lái)一系列的化學(xué)反應(yīng)。許宗和表示：“銅陵市的‘先照后證’試點(diǎn)給兩類市場(chǎng)主體帶來(lái)極大便利?！?/p>

一類是經(jīng)營(yíng)范圍較廣的市場(chǎng)主體。比如有的企業(yè)既從事一般性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，又從事需要許可審批的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，按照改革前的程序，它必須將需要的許可審批全部辦完，才能申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。而改革后，企業(yè)可以直接向工商部門申請(qǐng)登記，取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照之后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，然后，再持相關(guān)材料向涉及到的主管部門申請(qǐng)辦理其他許可類項(xiàng)目的資質(zhì)。

另一類受益頗深的則是有一定籌備期的市場(chǎng)主體。先拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照，企業(yè)就可以開展銀行開戶、建設(shè)廠房、洽談簽約、招聘員工等前期籌建工作。更加便捷地獲取市場(chǎng)的“入場(chǎng)券”，創(chuàng)業(yè)者們可以充分利用等待許可的空白，這不僅節(jié)約了市場(chǎng)主體的時(shí)間成本，而且一步活步步活，由此引發(fā)的化學(xué)反應(yīng)將極大提高市場(chǎng)主體的創(chuàng)業(yè)熱情。

監(jiān)管之變：構(gòu)建新體系

“‘先照后證’并不是不需要許可證，這是一個(gè)認(rèn)知的誤區(qū)，改革雖然大大降低了準(zhǔn)入門檻，但是辦理后置審批仍是從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)前必須完成的規(guī)定動(dòng)作?！便~陵市工商局企業(yè)監(jiān)督管理科科長(zhǎng)趙紅兵告訴記者。

建立“先照后證”改革的協(xié)調(diào)機(jī)制是銅陵改革試點(diǎn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。銅陵市政務(wù)服務(wù)中心加強(qiáng)行政審批平臺(tái)的建設(shè)和管理，組織、督促各窗口做好后置審批事項(xiàng)的推送、認(rèn)領(lǐng)和審批工作。

一方面，銅陵市工商部門對(duì)提交材料齊全、符合法定形式的市場(chǎng)主體，直接核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并在營(yíng)業(yè)執(zhí)照“許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”后，標(biāo)注“取得相關(guān)部門許可后方可經(jīng)營(yíng)”的提示語(yǔ)。與此同時(shí)，在營(yíng)業(yè)執(zhí)照核發(fā)后5個(gè)工作日內(nèi)，通過銅陵市政務(wù)服務(wù)中心審批平臺(tái)發(fā)布市場(chǎng)主體的登記信息，供相關(guān)審批部門查閱、認(rèn)領(lǐng)。

另一方面，各審批部門對(duì)改為后置的審批事項(xiàng)，科學(xué)、合理界定審批條件，制定審批操作規(guī)范，及時(shí)登錄銅陵市政務(wù)服務(wù)中心行政審批平臺(tái)，在工商部門推送市場(chǎng)主體登記信息5個(gè)工作日內(nèi)，認(rèn)領(lǐng)、指導(dǎo)、督促市場(chǎng)主體在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后辦理相關(guān)后置審批事項(xiàng)，從源頭上減少未經(jīng)審批從事經(jīng)營(yíng)的活動(dòng)。

對(duì)于相關(guān)的審批部門而言，這一改革實(shí)際上也是在倒逼其改變“坐等上門”的思想觀念。以往必須拿到許可證才能去辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照的固有格局被打破，審批部門需要根據(jù)工商部門的推送單，變被動(dòng)為主動(dòng)，更加嚴(yán)格的履行相關(guān)職責(zé)。許宗和打了個(gè)形象的比喻：“以前工商部門扮演著守門員的角色，審批部門是后衛(wèi)，現(xiàn)在工商部門不守最后一道關(guān)了，那么后衛(wèi)的壓力就要大起來(lái)?！?/p>

與此同時(shí)，構(gòu)建新型、立體的監(jiān)管體系是銅陵試點(diǎn)需要趟出的一條新路。趙紅兵表示：“對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，要從過去的重審批輕監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷挏?zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管，處理好“管”和“扶”的關(guān)系，這是‘先照后證’改革的深層次要求?！?/p>

作為探路者，銅陵在實(shí)施“先照后證”的改革中，也沒有忽視維護(hù)市場(chǎng)交易安全，試圖設(shè)計(jì)出權(quán)責(zé)更明確的后續(xù)監(jiān)管體系，按照“誰(shuí)審批，誰(shuí)監(jiān)管”、“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，厘清部門職責(zé)，建立健全行政審批、行業(yè)主管與后續(xù)監(jiān)管相一致的市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任機(jī)制。

在其制定的方案中，對(duì)于涉及審批的經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，由審批部門履行監(jiān)管職責(zé)，并依法查處未取得許可證或批準(zhǔn)文件擅自從事審批事項(xiàng)經(jīng)營(yíng)的行為。同一經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)涉及兩個(gè)以上審批部門的，由各審批部門在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)管職責(zé)；而對(duì)于不涉及審批的一般經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，則由行業(yè)主管部門和相關(guān)職能部門按照各自職責(zé)依法進(jìn)行監(jiān)管。各職能部門在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)屬于其他部門監(jiān)管職責(zé)的違法行為，及時(shí)告知相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管。

與此同時(shí)，銅陵也提出加快轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，通過編制監(jiān)管清單、制定監(jiān)管實(shí)施辦法、建立信用約束機(jī)制、完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制、引導(dǎo)主體自律、建立社會(huì)監(jiān)督等措施，建立健全審批監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、屬地監(jiān)管、綜合監(jiān)管相協(xié)調(diào)的市場(chǎng)監(jiān)管體制，推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管向“寬進(jìn)嚴(yán)管”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)形成誠(chéng)信、公平、有序的市場(chǎng)秩序。

趙紅兵介紹了銅陵目前按照國(guó)務(wù)院的部署全面開展的企業(yè)年報(bào)公示制。截至2015年6月底，銅陵市2014年度共有9556戶各類內(nèi)資企業(yè)向企業(yè)信息公示系統(tǒng)報(bào)送了年度報(bào)告，占各類內(nèi)資企業(yè)總數(shù)的86.15%，外資企業(yè)為96戶，占外資企業(yè)總數(shù)的91.43%。

首先，企業(yè)年檢制度改為企業(yè)年報(bào)制度，意味著企業(yè)不需要像以前那樣每年帶著營(yíng)業(yè)執(zhí)照到工商部門年檢，而是在網(wǎng)上主動(dòng)申請(qǐng)年報(bào)，信息的真實(shí)性由企業(yè)自己負(fù)責(zé)，工商部門不對(duì)年報(bào)進(jìn)行審核，采用抽查的方式進(jìn)行監(jiān)管。趙紅兵表示：“也就是說，如果你是一個(gè)守法經(jīng)營(yíng)者，完全可以視政府為不存在?！边@實(shí)際上是在引導(dǎo)市場(chǎng)主體自律，構(gòu)建誠(chéng)信體系。

此外，銅陵市還按照國(guó)務(wù)院改革方案的要求，實(shí)行了企業(yè)信息通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對(duì)社會(huì)公示。同時(shí)，積極建立健全經(jīng)營(yíng)異常名錄制度，推進(jìn)“黑名單”管理應(yīng)用，加強(qiáng)誠(chéng)信體系的建設(shè)，夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)。當(dāng)市場(chǎng)主體開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的時(shí)候，可以查詢合作伙伴的相關(guān)信息，從而有利于保障自身的經(jīng)營(yíng)安全。而這正是社會(huì)監(jiān)督的一個(gè)窗口，可以實(shí)現(xiàn)從少數(shù)人監(jiān)管到多數(shù)人監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

改革之道：統(tǒng)籌推進(jìn)

作為安徽省“先照后證”改革的試點(diǎn)市，銅陵的探路之行最早觸及到改革中的難點(diǎn)，也積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，下一步將繼續(xù)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，積極作為，將改革任務(wù)落實(shí)好。

首先，將進(jìn)一步推動(dòng)部門之間的協(xié)調(diào)配合。正如國(guó)家工商總局局長(zhǎng)張茅在深化改革和加強(qiáng)基層建設(shè)工作座談會(huì)上所說：“改革工作已經(jīng)從工商系統(tǒng)的自身改革，發(fā)展到相關(guān)部門的綜合配套改革。”只有多個(gè)部門相互協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，才能不斷推進(jìn)改革的深化。

針對(duì)部門協(xié)作面臨的新挑戰(zhàn)和新問題，一系列解題措施也在跟進(jìn)。例如，在現(xiàn)有的法律框架還未改變的情況下，有些部門的人員配置和辦公經(jīng)費(fèi)等仍然是按照改革前的情況配備的。按照“誰(shuí)審批，誰(shuí)監(jiān)管”的原則，相關(guān)審批部門需要承擔(dān)的工作量加大，原有的各項(xiàng)配備就顯得捉襟見肘。許宗和告訴記者：“這也是商事改革推進(jìn)中，編制部門參與進(jìn)來(lái)的原因，其可以根據(jù)對(duì)相關(guān)部門職責(zé)的重新核定，設(shè)計(jì)出一套新改革背景下的資源配備體系?！?/p>

此外，商事改革將繼續(xù)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)。銅陵在試點(diǎn)之初就成立了以市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的先照后證改革領(lǐng)導(dǎo)小組，建立督查和通報(bào)制度，落實(shí)改革問責(zé)制，加強(qiáng)對(duì)改革工作的指導(dǎo)，做好總結(jié)評(píng)估，推進(jìn)相關(guān)工作。胡文武表示：“商事改革觸及權(quán)力和利益的重新分配，而沒有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)很難分配下去?！敝挥蓄I(lǐng)導(dǎo)層以“整體思維”統(tǒng)覽全局，才能推動(dòng)改革的“逆水行舟”。

與此同時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)在改革中先行遭遇的一些問題和制約也具有典型意義，為加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)提供了基層論據(jù)。實(shí)踐先于制度要求國(guó)家層面做出統(tǒng)一部署，加快修改和調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)的步伐，增強(qiáng)改革的合法性。

6月17日，銅陵市工商行政管理局、市政務(wù)服務(wù)中心、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市地方稅務(wù)局和市國(guó)家稅務(wù)局五家聯(lián)合發(fā)文出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)銅陵市“三證合一”登記管理實(shí)施辦法的通知》，正式啟動(dòng)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入“三證合一”登記工作。目前已有企業(yè)領(lǐng)取“三證合一”的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

因?yàn)槿狈ψ陨隙碌慕y(tǒng)一體系設(shè)計(jì)，“三證合一”也讓市場(chǎng)主體感覺到一定的風(fēng)險(xiǎn)。工商注冊(cè)登記、稅務(wù)登記和發(fā)放組織機(jī)構(gòu)代碼，分屬工商、稅務(wù)和質(zhì)監(jiān)等不同的部門，這些部門又是從上到下的條線管理，各有各的法律體系。市場(chǎng)主體在領(lǐng)取“三證合一”的營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，有可能會(huì)因?yàn)椤笆掷m(xù)不全”影響經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。比如企業(yè)在辦理銀行貸款業(yè)務(wù)時(shí)，仍然需要提供組織機(jī)構(gòu)代碼證，需要回過頭再去辦理單獨(dú)的證件。

但是，隨著國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)“三證合一”登記制度改革的意見》印發(fā)，10月1日起，全國(guó)范圍內(nèi)的“三證合一、一照一碼”登記工作將開始實(shí)施。胡文武告訴記者：“由國(guó)家層面推開‘一照一碼’，將破解試點(diǎn)中遇到的尷尬，企業(yè)和社會(huì)組織社會(huì)信用代碼成為和公民身份證號(hào)一樣具有唯一性的通行證?！?/p>

總之，“統(tǒng)籌推進(jìn)”已成為改革的當(dāng)務(wù)之急。銅陵的試點(diǎn)改革所積累的經(jīng)驗(yàn)顯得彌足珍貴，而給予先行先試地區(qū)更大的支持，進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)也是持續(xù)推進(jìn)改革的內(nèi)在需求。