劉圣中　王晨

看起來很熱鬧的“休克式療法”，其實質(zhì)性效果是值得懷疑的，其結果極可能是陷入“休而不克”的尷尬。如何真正確保政策執(zhí)行長期持續(xù)、高效有力？

[城·事]

今年初，因大氣污染嚴重，環(huán)保部華東督查中心約談臨沂市代市長張術平。作為新環(huán)保法施行后第一個被約談的城市，臨沂的污染經(jīng)央視《焦點訪談》等媒體曝光，引發(fā)全國關注。

5天后，臨沂突擊對全市57家污染大戶緊急停產(chǎn)整頓，成為全國唯一在約談后采取停產(chǎn)整頓的城市。然而，這次突然的環(huán)保風暴也隨之陷入了嚴重的困境。污染企業(yè)關停后直接造成6萬多人失業(yè)，如果再加上失業(yè)者家屬，停產(chǎn)波及人群至少在15萬左右。

更嚴峻的是，這些緊急關停的企業(yè)因環(huán)評手續(xù)不能及時復產(chǎn)，造成資金鏈斷裂，無法償還到期債務，區(qū)域性金融秩序受到嚴重威脅。據(jù)當?shù)劂y監(jiān)部門統(tǒng)計，全市3000億貸款中，共有1000多億資金與停產(chǎn)企業(yè)互有關聯(lián)，一旦出現(xiàn)違約，整個城市數(shù)年內(nèi)很難獲得新增貸款。

為此，臨沂市政府在大氣污染防治攻堅領導小組之外，又成立了金融領導小組，以解決停產(chǎn)帶來的債務危機。昔日臨沂稅收貢獻最大的工業(yè)園區(qū)羅莊區(qū)，如今正面臨經(jīng)濟衰退的危險。這場被媒體喻為“休克式療法”的治污風暴看來遠沒有決策者當初預料的那么簡單，其陣痛遠遠超出預期。

[解讀]

權宜之計的“休克療法”

休克療法原指醫(yī)學上的一種臨床治療方法，是讓病人突然進入休克狀態(tài)，從而對原有的病癥進行一次性有效的療治，再幫助病人恢復，獲得新生。毫無疑問，這種療法是有一定風險性的。

20世紀80年代，這一醫(yī)學術語被美國經(jīng)濟學家杰弗里·薩克斯引入經(jīng)濟領域，用以“治療”一國經(jīng)濟生活中嚴重的內(nèi)部失衡問題。經(jīng)濟“休克療法”是指改革過程中的硬著陸，試圖一夜之間消除舊體制，建立新體制。但這種改革措施具有很強的沖擊性，社會經(jīng)濟會受到極大的震蕩。

此次臨沂市的環(huán)境治理也帶有休克療法的特征，臨沂市利用強力的行政手段，命令轄區(qū)內(nèi)57家大型污染企業(yè)一次性地關停整頓，這種激進的、劇烈的一次性終結方式就是類似于讓污染主體進入休克狀態(tài)，以此達到治理污染的目標。休克之后，再來進行復蘇式的治療。

臨沂市采取這種強制性行政手段，強迫關停污染企業(yè)，其力度是罕見的，也產(chǎn)生了明顯的效果。幾乎所有污染企業(yè)都在短時間內(nèi)關停整頓，長時期的空氣污染和水質(zhì)污染立即發(fā)生了較大的改變。

當然，臨沂市選擇這種方式也并非是出于主動，而是在中央的強大壓力之下的無奈選擇。臨沂市長受到了環(huán)保部華東督查中心的約談，受到了來自中央部門的強大壓力。所以，被約談僅僅5天后，就突擊污染企業(yè)，限令停產(chǎn)整頓，一次性關停了幾乎所有的大型污染源。

臨沂市之所以選擇這種方式，和其環(huán)境問題長期得不到有效治理的問題密切相關。盡管過去環(huán)保部門也曾經(jīng)對臨沂市發(fā)出過類似的整頓通知，也采取過一定的措施，但并沒有產(chǎn)生實際效果。

可以說，臨沂市環(huán)境污染問題長期積累，長期得不到有效治理，嚴重到影響地區(qū)乃至更大范圍的公共環(huán)境安全，治理迫在眉睫，再也不允許給出太長的“點剎”距離，已經(jīng)到了不得不下狠功夫、“出重拳”的地步了。

擁有了絕對強力的政府習慣性地選擇了強力手段，一刀切式地關停整頓了事。這也因此被稱作是“休克式療法”，不能不說這就是一種沒有其他更好辦法時的權宜之計。

[深度]

當環(huán)保遭遇趨避沖突

對于臨沂市政府環(huán)境治理的“休克式療法”，各方力量有著不同的反應，人們對這種激進的方式自然產(chǎn)生了不同的利弊權衡和利益博弈，這種情況也恰恰反映了“休克式療法”所遭遇到的一種新情況，即心理學上所謂的“趨避沖突”。而這一趨避沖突也極大地影響了這次治污的實際效果。

趨避沖突理論是美國心理學家多拉德和米勒用動物實驗研究出來的。所謂趨避沖突，又稱為正負沖突，本來是指心理沖突的一種，指同一目標讓個體同時產(chǎn)生趨近和逃避的心態(tài)。這一目標既可以滿足人的某些需求，又同時會構成某些威脅；既有吸引力，又有排斥力，使人陷入進退兩難的心理困境。

用通俗的話來說就是，做了某件事可能會產(chǎn)生不利的后果，但不做，也會產(chǎn)生不利的后果，兩種動機或行為各有利弊，顧此失彼，不知如何抉擇。

首先，從趨近利益的角度來看，支持這一做法的主要是高層政府和老百姓。國家環(huán)境保護部門的職責，就是監(jiān)督和保護各個地方的環(huán)境狀況，這是他們的法律職責所在，所以盡職完成他們該做的事情是理所應當?shù)摹＿@也是環(huán)保部下大力氣巡視重要污染區(qū)，并約談地方主要領導，給出強大政治壓力的主要原因。只有克服了環(huán)境污染，讓天空變藍，讓空氣清新起來，他們才能更好地向公眾交待。

而最支持這種做法的恐怕是民眾。絕大多數(shù)民眾都無法忍受對環(huán)境的嚴重污染，他們恨不得立刻關閉所有污染環(huán)境的企業(yè)。治污的“休克式療法”正好可以滿足他們這一要求。尤其是看到重力治污后發(fā)生的巨大變化，出現(xiàn)的所謂“臨沂藍”，他們更加支持，贊嘆有加。

事實上，根據(jù)環(huán)境數(shù)據(jù)顯示：臨沂市今年3-6月，PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮4項污染物濃度指標，與去年同期相比分別下降了27.8%、23.5%、41.4%、25.4%，優(yōu)良天數(shù)增加31天，增幅達到25.4%，改善幅度居山東省前列。環(huán)境的改變，讓臨沂百姓生活得更舒服和快樂，支持的人自然越來越多。

然而，從另一個相反的角度，即規(guī)避利益的角度來看，也有一些人對于臨沂“休克式療法”是不滿意的。這些人主要是地方政府和企業(yè)自身。對地方政府來說，他們并非完全是自覺主動地采取這樣的措施，之所以這樣做更多的原因是迫于高層的重大壓力而不得已采取的辦法。當然，也不排除他們主動壯士斷腕，以陣痛方式轉變經(jīng)濟結構，換取更大的發(fā)展空間的考慮。

從歷史上看，臨沂的環(huán)境污染問題之所以長期存在，且愈演愈烈，與地方政府是脫不了干系的。由于政績考核的需要，為了提高地方經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)據(jù)，完成中央層層下達的財政任務，他們就不惜規(guī)避中央政策，縱容甚至支持這些帶有污染性的企業(yè)長期存在和繼續(xù)發(fā)展。這正是環(huán)境問題得不到有效治理的關鍵原因。如今被迫采取這一做法，至少較大程度地減少了他們實現(xiàn)上述目標的便利，給未來帶來了很多的壓力。

而對企業(yè)主來說，這是在斷送他們的財路。投資數(shù)千萬甚至更多的工廠就這樣被強力關停，他們的直接經(jīng)濟損失巨大，這是讓他們無比心痛的結果。同樣，企業(yè)內(nèi)的大部分員工也不滿意，企業(yè)關停意味著他們也失業(yè)了，他們得重新?lián)駱I(yè)。這些力量或明或暗地反對著正在實施的休克式手段。

“休而不克”的尷尬

“休克式療法”以一種強力而迅捷的方式，讓趨避沖突中的利益趨近方取得了博弈的階段性勝利。從目前來看，貌似多數(shù)利益得到了較好的保護，這種污染式的發(fā)展會得到一定的遏制。然而，事情遠沒有結束?！靶菘耸蒋煼ā彼鶐淼暮筮z癥意味著這一沖突會持續(xù)存在下去。

首先，作為反對方的企業(yè)并不會輕易罷手，他們極可能會繼續(xù)采取類似“游擊戰(zhàn)”方式，與政府玩貓捉老鼠的游戲?！澳銇砦谊P，你走我開”。一旦陷入這種狀態(tài)中，這種激進的環(huán)境整治方式就很難保證其可持續(xù)性。一時的立竿見影的成效，并不能確保這一問題的長治久安。

其次，企業(yè)關停后造成了幾萬工人的失業(yè)，大大影響到當?shù)氐纳鐣€(wěn)定和社會治安。這也以另一種方式給政府和社會帶來了較大壓力。另外，被關停的企業(yè)大多涉及銀行直接擔保和貸款違約問題，一次性關停極可能導致區(qū)域性的金融混亂甚至危機。

因此，這種趨避沖突是長期存在的，并不因為一次性的“休克式療法”而告終結?！靶菘耸蒋煼ā币惨驗檫@種沖突的持續(xù)存在而使其療效大打折扣，陷入所謂“休而不克”的尷尬處境中。

[路徑]

政府決策應改變思維定勢

“休克式療法”忽視了一部分人的利益訴求，也忽略了隨之帶來的相關經(jīng)濟社會問題。而且，對政府公信力也是一種損害，對過去的絕對否定，讓社會公眾對政府政策的穩(wěn)定性產(chǎn)生懷疑，從而降低了對政府的信任度。

這樣看來，這種所謂的“休克式療法”并不能真正長效地解決問題，反而會產(chǎn)生不良的后遺癥。所以，對于追求更加理性化目標的政府來說，慎重選擇甚至盡量不用這種政策行為才是正確的。

具體來說，政府在決策中不宜過多追求短期效果，而要注重長時期的持續(xù)性和可行性。短期效果盡管看起來很美，但是并不具備持久性，且并不能真正解決關鍵問題。所以，要從長計議，一步步著手，在合理的時段內(nèi)逐步達到最終的目標。

決策要從結構性因素入手，才能抓住問題的根本。不能僅僅關注表面效果，而忽視結構性原因。例如，對于環(huán)境問題的治理就要注意相關的產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、環(huán)境保護政策以及法律法規(guī)等方面的規(guī)范要求，注意關注環(huán)境、尤其是不同主體的利益訴求和意見建議，依法治理，從更大的框架上不給污染行為預留空間，從而從根本上杜絕污染現(xiàn)象。

同時，決策要有持續(xù)性關聯(lián)，不能隨意改變。針對環(huán)境污染行為的治理，需要得到地方立法機關的重視和支持，以法律的形式來規(guī)定環(huán)境保護的責任，明確不同機構和部門的職責，從而保證政府治理污染行為的法律持續(xù)性?？朔蛉硕?、因人定策的不良現(xiàn)象。

在決策執(zhí)行中要常態(tài)化，注重每一天的執(zhí)行效果，逐漸積累。治理污染的政策執(zhí)行要注重日常行為和效果，只有執(zhí)法機關每一天都能認真執(zhí)法，并發(fā)揮良好的效果，日積月累就能夠將看起來無比巨大的污染問題控制和解決在日常工作當中。當務之急是要克服執(zhí)法機關的“懶政”和“不作為”問題，督促他們真正負責任地履行職責，把各種污染問題控制在苗頭之初。

另外，決策執(zhí)行要注重時間性和輕重緩急的策略。針對嚴重的環(huán)保問題，目前比較現(xiàn)實的做法是，按照時間性特點、分清楚輕重緩急，采取“老賬逐步還，新賬不再欠”的策略，來確保污染問題在不再增加的情況下，逐步緩解和克服。當然，老賬逐步還也不等于無限期，而是有時間界限的；新賬不再欠要真正落實是有難度的，但它肯定是當前工作的重心所在。

看起來很熱鬧的“休克式療法”，其實質(zhì)性效果是值得懷疑的，其結果極可能是陷入“休而不克”的尷尬。所以，地方政府應該轉變工作模式，拋開“大呼隆”、“一刀切”的思維定勢，更加注重平時的規(guī)范執(zhí)法，親政勤政，落實每一天、每一步的工作職責。這樣才能真正確保政策執(zhí)行長期持續(xù)、高效有力，真正為老百姓創(chuàng)造更多的利益。

（作者單位：南昌大學公共管理學院）