劉永剛

分久必合，合久必分。

2003年實(shí)行的金融分業(yè)監(jiān)管走過13個(gè)年頭之際，統(tǒng)一的大金融監(jiān)管變革似已擺在案上。

11月3日，習(xí)近平總書記在中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃建議的說明中指出，近年來，我國金融業(yè)發(fā)展明顯加快，特別是綜合經(jīng)營趨勢(shì)明顯。這對(duì)現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制帶來重大挑戰(zhàn)。

未來，大金融監(jiān)管應(yīng)該如何構(gòu)建？“超級(jí)金融監(jiān)管者”是否適合當(dāng)下中國金融的生態(tài)環(huán)境？“因隨著我國金融改革和創(chuàng)新力度的不斷加大，分業(yè)監(jiān)管體制面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！比珖舜蟪Ｎ?、財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)建議，金融監(jiān)管體制應(yīng)從分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向統(tǒng)一監(jiān)管。從全國層面來說，當(dāng)務(wù)之急是要充分發(fā)揮由人民銀行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)參加的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部級(jí)聯(lián)席會(huì)議的作用。

“現(xiàn)行監(jiān)管容易出現(xiàn)相互爭(zhēng)權(quán)或推諉扯皮的現(xiàn)象”

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：您曾在2012年提出過完善金融監(jiān)管體制的建議，為何此時(shí)再次呼吁？

尹中卿：這幾年我很少談金融問題，但我一直關(guān)注金融問題，積極參與全國人大常委會(huì)修改證券法、證券投資基金法、商業(yè)銀行法有關(guān)工作，擔(dān)任全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)期貨法起草組組長，多次組織金融專題調(diào)研。記得2012年我在提出“完善金融監(jiān)管體制：從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變”，“建議設(shè)立統(tǒng)一的金融監(jiān)督管理委員會(huì)，或者設(shè)立隸屬于國務(wù)院的金融監(jiān)督管理總局”之后，當(dāng)時(shí)還有人詢問有沒有官方背景。當(dāng)然沒有，因?yàn)辄h的十八大報(bào)告明確提出“完善金融監(jiān)管”，十八屆三中全會(huì)也提出“完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制”。

遺憾的是，除了2013年8月建立由央行牽頭的“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議”之外，近3年來我國金融監(jiān)管體制改革幾乎沒有任何動(dòng)靜。黨的十八屆五中全會(huì)提出“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架”，表明改革并完善金融監(jiān)管框架已經(jīng)成為“十三五”時(shí)期的重要任務(wù)，所以時(shí)至今日，我還要再次呼吁創(chuàng)新中國金融監(jiān)管框架的問題。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：在外界看來，您這次呼吁的時(shí)點(diǎn)非常及時(shí)，因?yàn)榘l(fā)生在今年的A股暴跌事件已經(jīng)引起了中央對(duì)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的高度重視。

尹中卿：近來頻繁顯露的局部風(fēng)險(xiǎn)特別是股市劇烈波動(dòng)說明，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)我國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾，也再次提醒我們必須通過改革有效應(yīng)對(duì)金融跨界融合趨勢(shì)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保障金融安全。

事實(shí)上，近年來，隨著金融改革和創(chuàng)新力度不斷加大，我國金融體系發(fā)生深刻變化，金融機(jī)構(gòu)“跨行業(yè)”越來越多，金融產(chǎn)品“跨領(lǐng)域”越來越多，金融業(yè)務(wù)“跨市場(chǎng)”越來越多，互聯(lián)網(wǎng)金融“跨平臺(tái)”越來越多，地方金融“跨區(qū)域”越來越多，金融市場(chǎng)“跨國界”越來越多。這對(duì)現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制帶來重大挑戰(zhàn)。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 肖翊 攝

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：能否詳細(xì)解釋所謂的“跨界現(xiàn)象”？

尹中卿：隨著金融業(yè)務(wù)相互滲透，金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營日益多元化。1979年成立的中國國際信托投資公司、1983年創(chuàng)辦的中國光大集團(tuán)逐步成為大型綜合經(jīng)營金融機(jī)構(gòu)。1987年重新組建的交通銀行成為全能銀行，經(jīng)營本外幣銀行業(yè)務(wù)以及保險(xiǎn)、證券、信托、投資、房地產(chǎn)等各種非銀行金融業(yè)務(wù)。

1998年，中國銀行國際控股有限公司從倫敦遷至香港，其屬下多家公司分別經(jīng)營證券、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目融資和銀團(tuán)貸款等業(yè)務(wù)。2008年以來，民生銀行和招商銀行金融租賃相繼成立。在金融機(jī)構(gòu)相互持股或交叉持股的過程中，許多商業(yè)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)、工商企業(yè)甚至互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)紛紛以直接投資設(shè)立子公司、并購、業(yè)務(wù)重組等方式涉足證券、保險(xiǎn)、信托、基金、資產(chǎn)管理、金融租賃等綜合金融業(yè)務(wù)，形成金融控股公司綜合經(jīng)營模式。金融控股公司下屬機(jī)構(gòu)相互持股導(dǎo)致法人結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，集團(tuán)規(guī)模導(dǎo)致內(nèi)部管理部門層次復(fù)雜化，集團(tuán)業(yè)務(wù)涉及多種金融業(yè)務(wù)又使經(jīng)營復(fù)雜化。即使是相對(duì)獨(dú)立型金融控股公司，業(yè)務(wù)也表現(xiàn)出復(fù)雜化、橫向化、抽象化等特點(diǎn)，控股公司資本安全、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易等風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管難度大大增加。金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營削弱了分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管框架提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：您認(rèn)為現(xiàn)行金融監(jiān)管體制有哪些弊端？

尹中卿：我國長期以來實(shí)行分業(yè)監(jiān)管體制，“一行三會(huì)”及其派出機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一規(guī)范，相互之間的信息交流、資源共享、協(xié)調(diào)合作存在很多問題，既容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，也容易產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管，更容易出現(xiàn)相互爭(zhēng)權(quán)，或是推諉扯皮的現(xiàn)象，監(jiān)管成本高但效率不高，并且為監(jiān)管套利留下空間。

“適當(dāng)時(shí)候由國務(wù)院總理擔(dān)任部際聯(lián)席會(huì)議主席”

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：目前最迫切的工作是什么？

尹中卿：為了應(yīng)對(duì)金融跨界融合趨勢(shì)，迫切需要改革并完善現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架，從分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向統(tǒng)一監(jiān)管。當(dāng)然，從分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變并不是一蹴而就的事情。從全國來說，當(dāng)務(wù)之急還是要充分發(fā)揮由人民銀行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)參加的“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議”的作用，在適當(dāng)時(shí)候由國務(wù)院總理或主管金融的副總理擔(dān)任“部際聯(lián)席會(huì)議”主席，將成員單位擴(kuò)大到發(fā)改委和財(cái)政部，進(jìn)一步提高協(xié)調(diào)層次，明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，強(qiáng)化統(tǒng)籌監(jiān)管。待條件成熟之后，可以考慮把人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)合并為統(tǒng)一的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，設(shè)立“中國金融監(jiān)督管理委員會(huì)”，或者隸屬于國務(wù)院的“金融監(jiān)督管理總局”，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)的統(tǒng)一綜合監(jiān)管。

同時(shí)，還要?jiǎng)澐种醒肱c地方金融監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)，健全和完善地方金融監(jiān)管框架。

按照現(xiàn)行體制，保監(jiān)會(huì)設(shè)到省級(jí)，證監(jiān)會(huì)設(shè)到省級(jí)或地市級(jí)，銀監(jiān)會(huì)設(shè)到地市級(jí)（部分在縣設(shè)監(jiān)管組），人民銀行設(shè)到縣級(jí)，許多涉及地方金融的監(jiān)管職責(zé)都交給地方政府承擔(dān)。目前，全國31個(gè)省級(jí)政府、200多個(gè)地級(jí)以上城市政府、多數(shù)縣級(jí)政府都成立了金融協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，形成了以省級(jí)政府為領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)政府金融工作（服務(wù)）辦公室為主、有關(guān)部門參與的地方金融監(jiān)管體系，有助于填補(bǔ)中央垂直金融監(jiān)管體系的不足，化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)地方金融穩(wěn)定。為了發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，要加強(qiáng)中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)地方金融監(jiān)管的指導(dǎo)，同時(shí)提高地方政府監(jiān)管能力，在源頭和終端確?？绲貐^(qū)無縫監(jiān)管。

“要轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管重心，從合規(guī)監(jiān)管轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管”

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：目前我國金融監(jiān)管的核心仍然是合規(guī)監(jiān)管，您如何看待這一現(xiàn)象？

尹中卿：我國傳統(tǒng)上一直比較重視對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行政審批、現(xiàn)場(chǎng)稽查、合規(guī)性監(jiān)管，重審批、輕管理，重傳統(tǒng)存貸業(yè)務(wù)、輕表外業(yè)務(wù)及其他創(chuàng)新業(yè)務(wù)，對(duì)日常的風(fēng)險(xiǎn)性金融監(jiān)管尚未全面展開，對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出監(jiān)管嚴(yán)重缺乏。隨著金融市場(chǎng)迅速發(fā)展和金融創(chuàng)新產(chǎn)品日益增加，金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大，需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，改進(jìn)監(jiān)管手段，采取現(xiàn)場(chǎng)稽查與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管并重的現(xiàn)代監(jiān)管方式，由合規(guī)性監(jiān)管轉(zhuǎn)向過程控制和風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管。金融監(jiān)管重心需要圍繞風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管展開，逐步完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制。

在實(shí)際監(jiān)管中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要以非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管為重點(diǎn)，完善非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，改善非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的方法和手段，全面準(zhǔn)確了解各金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況。要加快金融監(jiān)管電子化建設(shè)，建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管信息庫和信息網(wǎng)絡(luò)，通過全覆蓋收集、核對(duì)、整理數(shù)據(jù)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和判斷，適度披露金融信息。要選定和完善風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，對(duì)金融非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行深層次的多維分析，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)能力和水平。要明確界定金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營者、債權(quán)人、監(jiān)管部門等各利益相關(guān)主體權(quán)責(zé)義務(wù)以及市場(chǎng)退出的具體標(biāo)準(zhǔn)、程序、債權(quán)債務(wù)清償原則，強(qiáng)化監(jiān)管職能的評(píng)價(jià)制度和績(jī)效考核，嚴(yán)厲追究違法金融機(jī)構(gòu)及其高級(jí)管理人員的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，打擊金融犯罪，防范系統(tǒng)性地區(qū)性金融風(fēng)險(xiǎn)。