文/馬媛媛 王泰山 曹煜

待遇調(diào)整對工傷保險(xiǎn)基金運(yùn)行的影響

文/馬媛媛 王泰山 曹煜

工傷保險(xiǎn)基金是支付工傷保險(xiǎn)待遇、推進(jìn)工傷預(yù)防和實(shí)施工傷康復(fù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。工傷保險(xiǎn)待遇的調(diào)整不僅直接關(guān)系到工傷職工及其家庭、供養(yǎng)親屬的生活水平，亦對工傷保險(xiǎn)基金的健康運(yùn)行產(chǎn)生長期的持續(xù)性影響，并從根本上影響工傷保險(xiǎn)待遇的供給，影響工傷保險(xiǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，對工傷保險(xiǎn)制度的發(fā)展亦具有重要影響。

待遇新標(biāo)準(zhǔn)對基金影響巨大

自2011年《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施和《工傷保險(xiǎn)條例》修訂以來，工傷保險(xiǎn)基金承擔(dān)了主要的補(bǔ)償項(xiàng)目，支付項(xiàng)目增加，支付標(biāo)準(zhǔn)提高，導(dǎo)致基金收支壓力增大，給工傷保險(xiǎn)基金的正常運(yùn)行帶來了很大風(fēng)險(xiǎn)。

從圖1可見，江蘇省南通市2011年隨著《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施和《工傷保險(xiǎn)條例》修訂，工傷保險(xiǎn)待遇水平大幅度提高。該市2008年至2010年基金支出年均增長13.43%，收入年均增長為19.4%；而2011年至2013年，支出年均增長達(dá)到54.04%。而2008—2013年該市參保人數(shù)年均增長率為3.5%，參保人數(shù)的增長幅度有限，難以跟上基金支出增長。2012年該市工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余跌至谷底，當(dāng)期結(jié)余僅264萬元幾乎可以忽略，基金備付率（當(dāng)年累計(jì)結(jié)余與當(dāng)年支出的比值）僅為6.82個月，其中如東、海門兩縣市幾乎沒有結(jié)余。

為保障基金安全，南通市對工傷保險(xiǎn)基準(zhǔn)費(fèi)率和工傷保險(xiǎn)費(fèi)率浮動辦法進(jìn)行了兩次調(diào)整和完善，通過費(fèi)率手段緩解基金支付壓力。2013年基金收入、當(dāng)期結(jié)余、累計(jì)結(jié)余顯著上升，基金出險(xiǎn)狀況得到一定緩解。

圖1　江蘇省南通市工傷保險(xiǎn)基金歷年收支狀況（單位：萬元）

工亡待遇的調(diào)整及其影響

由于新《工傷保險(xiǎn)條例》提高了一次性工亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)，由上年度社會平均工資48至60個月改為上年度全國城鎮(zhèn)居民可支配收入的20倍，由此帶來的不僅是一次性工亡補(bǔ)助金個體待遇的提高，也由于高待遇吸引了更多死亡家屬申報(bào)工傷，導(dǎo)致工亡人數(shù)和待遇支出激增。

2008—2010年，該市工亡待遇支出平均年增長率為22.59%；2011年后，年均增長率為56.64%。到2014年，一次性工亡補(bǔ)助金支出占基金總支出比例為19.8%。此外，該市2011年至2014年的供養(yǎng)親屬撫恤金和喪葬費(fèi)支出增長率分別為12.5%和10%。

2008—2014年該市工亡人數(shù)年均增長率為10%，遠(yuǎn)高于工傷參保人數(shù)年均增長率的3.5%。此外，以2011年政策調(diào)整為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，2008—2010年，年均工亡人數(shù)為176人；2011—2014年，年均工亡人數(shù)為237人，年均增長34.66%，剔除參保人員增加因素，年凈增長9%。另外，市本級工亡人數(shù)增長并不明顯，而各縣對總增長率的貢獻(xiàn)較大。從生產(chǎn)環(huán)境看，近年該市工傷保險(xiǎn)積極擴(kuò)面，從城市拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、從大中型企業(yè)拓展到小型及微小企業(yè)，加之產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的企業(yè)分布格局變化，越來越多的縣區(qū)原中小企業(yè)開始規(guī)范參保。由于縣區(qū)處于初級發(fā)展階段的企業(yè)多，生產(chǎn)條件不夠好，事故偏多；新參保單位多，工傷申報(bào)業(yè)務(wù)流程不熟悉，申報(bào)一般比較晚；從工傷認(rèn)定環(huán)節(jié)看，事后調(diào)查取證難度大，員工之間多為鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，互相幫助意識強(qiáng)，存在疑義的案例較多。這都使得縣區(qū)工傷、工亡人數(shù)增幅較市區(qū)更快。

從工亡類型分布看，突發(fā)疾病工傷人數(shù)從2008年的占工亡人數(shù)5.8%，增長為2013年的11.7%，呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長趨勢。主要原因在于，由于工亡待遇高，對申報(bào)工傷的誘導(dǎo)性顯著增加。諸如在家中發(fā)病送往醫(yī)院，后通過單位同事證明在工作期間就感到不適而認(rèn)定為工傷的較多。在此類案例中，因工傷認(rèn)定中調(diào)查手段的限制，工傷認(rèn)定人員少，收集證據(jù)的能力弱等原因，真正的事實(shí)很難得到證據(jù)的充分確認(rèn)。加之司法部門采取疑案從寬原則，使得更多此類病亡職工擠上了工傷的“班車”，并產(chǎn)生示范效應(yīng)。

表1　南通市工亡待遇支出情況表（單位：萬元）

表2　南通市傷殘待遇基金支出表（單位：萬元）

表3　南通市工傷預(yù)防和工傷康復(fù)支出情況表（單位：萬元）

一次性醫(yī)療補(bǔ)助金的調(diào)整及其影響

2012年南通市一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金全年支付9940萬元，占醫(yī)療待遇支出的52.34%，占工傷保險(xiǎn)總待遇支出的25.90%。2013年一次性醫(yī)療補(bǔ)助金支出16877萬元，占基金支出總額的32%。2014年，一次性醫(yī)療補(bǔ)助金支出25024萬元，占總支出比例增至36%。由數(shù)據(jù)可見，自2011年確定一次性醫(yī)療補(bǔ)助金由工傷基金支出后，該項(xiàng)待遇支出快速增長，并成為基金出險(xiǎn)的主因之一。

2011年開始，由基金支出一次性醫(yī)療補(bǔ)助金后，過去企業(yè)勸留職工或通過訴訟支付待遇的情形，很快轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)不再挽留工傷職工，甚至配合工傷職工采用假辭職方法套取一次性醫(yī)療補(bǔ)助金，尤其有工傷職工為了申請?jiān)擁?xiàng)待遇，在退休前幾天解除勞動合同。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南通市市本級2008—2010年工傷職工解除勞動關(guān)系人數(shù)年均為280人，而2013年竟達(dá)到4270人，是2010年的22.7倍。更多工傷職工為獲取該項(xiàng)待遇而主動與單位解除勞動合同。

傷殘待遇等支出及其影響

2011年以后，一次性傷殘補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)提高，傷殘津貼的標(biāo)準(zhǔn)也逐年提高。從2011—2014年，1—6級傷殘津貼、護(hù)理費(fèi)、供養(yǎng)親屬撫恤金年均增長率超過10%。在2011年之后，一次性傷殘補(bǔ)助金的增幅在南通市工傷保險(xiǎn)基金支出中占比也相對較大。

從基金支出的構(gòu)成情況來看，截至2013年，一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金支出占工傷基金總支出的32.14%，工亡補(bǔ)助金占比20.39%，一次性傷殘補(bǔ)助金占比19.61%，此三項(xiàng)單項(xiàng)占比最高，是基金支出的主要項(xiàng)目，對基金的可持續(xù)性影響較大。

縱觀該市2011年前后6年的工傷保險(xiǎn)待遇支出情況，現(xiàn)行的工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)，提高了工傷職工的待遇，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也導(dǎo)致待遇支出的快速增長，更由此帶來了顯著的政策誘導(dǎo)性，引發(fā)諸如不擇手段鉆政策漏洞、擠上工傷“班車”、解除勞動合同領(lǐng)取一次性醫(yī)療補(bǔ)助金現(xiàn)象的大量產(chǎn)生，對工傷基金的平穩(wěn)運(yùn)行帶來了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步動搖了本就脆弱的勞動關(guān)系，也加大了社會道德誠信風(fēng)險(xiǎn)。

南通市正著力構(gòu)建工傷補(bǔ)償、工傷預(yù)防、工傷康復(fù)“三位一體”的工傷保險(xiǎn)體系，而新體系旨在以工傷預(yù)防為核心，從源頭把控事故發(fā)生率。根據(jù)表3的數(shù)據(jù)顯示，2011年以來，工傷預(yù)防費(fèi)的支出正逐年攀升，2014年占支出總額的0.67%，比2011年占比上升近7倍，而對于構(gòu)建工傷保險(xiǎn)新體系的要求而言，預(yù)防和康復(fù)支出占比仍是九牛一毛，進(jìn)一步提升預(yù)防和康復(fù)的支出比重勢在必行，而工傷保險(xiǎn)待遇直接支出占比過大將可能成為工傷保險(xiǎn)事業(yè)快速發(fā)展的阻礙。

問題和建議

工傷保險(xiǎn)實(shí)行“以支定收”，而行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率卻實(shí)行全國“一盤棋”，費(fèi)率浮動又有“限高”要求，統(tǒng)籌地區(qū)對基金運(yùn)行的調(diào)控手段十分有限。

2012年至2014年，南通市三次費(fèi)率浮動中，每次浮動都超過基準(zhǔn)費(fèi)率的有248家，占上浮單位數(shù)的27.44%，兩次浮動超過基準(zhǔn)費(fèi)率的有590家，占上浮單位數(shù)的66.89%；當(dāng)前最高的基準(zhǔn)加浮動，費(fèi)率達(dá)到4.1%，達(dá)到最高費(fèi)率的企業(yè)有736家?？梢姼淤M(fèi)率未能從根本上起到調(diào)控基金運(yùn)行的作用，費(fèi)率企高不下的企業(yè)往往“破罐破摔”，不重視工傷預(yù)防；而基準(zhǔn)費(fèi)率的普遍調(diào)整又傷害了工傷預(yù)防執(zhí)行較好的企業(yè)，最終既不能實(shí)現(xiàn)基金總量的有效增長，也使部分企業(yè)對工傷保險(xiǎn)政策產(chǎn)生懷疑。而與此對應(yīng)的是，國家正要求普遍下調(diào)工傷保險(xiǎn)費(fèi)率，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。而從南通市的實(shí)踐來看，不僅缺乏費(fèi)率的下調(diào)空間，目前的最高費(fèi)率也超過了國家的一般要求。如果按照目前的趨勢，支出狀況進(jìn)一步惡化，將不得不再提高費(fèi)率。因此迫切需要改革費(fèi)率體系和標(biāo)準(zhǔn)，在工傷職工的直接經(jīng)濟(jì)利益和長遠(yuǎn)健康利益之間尋求平衡。

作者單位：江蘇省南通市工傷保險(xiǎn)服務(wù)中心