文/周弘

西方福利國家的“政策產(chǎn)生政治”現(xiàn)象

文/周弘

周弘

中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、國際學(xué)部副主任、中國歐洲學(xué)會會長、中國國際關(guān)系研究會副會長、中國經(jīng)社理事會理事、中國人力資源和社會保障部咨詢專家。

談?wù)撋鐣＠咄匀坏芈?lián)系經(jīng)濟(jì)，但社會福利政策的出臺通常都是政治運(yùn)作或斗爭的結(jié)果。所謂福利國家（或社會國家）就是通過國家的行政和立法干預(yù)，緩解自由市場經(jīng)濟(jì)給社會造成的危害，國家干預(yù)本身就是一種政治行為。各派政治勢力會就國家干預(yù)的利弊得失、方式方法、機(jī)構(gòu)機(jī)制，以及損失補(bǔ)償?shù)葐栴}協(xié)商和博弈，最終作出政治決斷。與社會福利相關(guān)的政治決斷往往會影響到國家的政治和社會穩(wěn)定，甚至國家領(lǐng)導(dǎo)人的去留。阿根廷實行養(yǎng)老金個人賬戶的改革，不僅使養(yǎng)老金在資本市場動蕩中失去穩(wěn)定性，而且導(dǎo)致貧富懸殊，迫使政府重新建立公共基礎(chǔ)養(yǎng)老金，退回現(xiàn)收現(xiàn)付制度，但反復(fù)改制的成本巨大，幾乎動搖了國本。

能夠影響社會福利政策的政治勢力一般是各個政治黨派，他們分別代表不同社會階層。勞動者分為工薪階層和靈活就業(yè)人群，企業(yè)主也有大小企業(yè)主之分，他們在社會政策方面的利益不同，態(tài)度也會有所差別。代表國家執(zhí)行社會福利政策的政府機(jī)構(gòu)自然期待社會福利事業(yè)的增長，他們所處的文官體系不涉足政治斗爭，但是在程序化政治中，他們主導(dǎo)或引導(dǎo)程序的作用無可替代。

社會福利政策是各黨派取悅選民的重要工具。在美國政治生活中，民主和共和兩黨的實力不相上下，大選年競選經(jīng)費(fèi)的使用十分集中，就是用于爭取中間群眾中最有實力的退休老人和領(lǐng)取救濟(jì)的殘疾人。社會福利成為政黨活動的中心議題之一，還影響了政黨的活動方式和社會地位。在福利國家達(dá)到全盛時期的20世紀(jì)70年代，奧地利社會黨、西德社會民主黨都獲得了整整10年的執(zhí)政機(jī)會，比利時社會黨、荷蘭工黨都參與了政府，并且對社會福利政策產(chǎn)生了關(guān)鍵性影響。英國工黨在1974年回到執(zhí)政地位，通過調(diào)整收入政策，成功地緩解了通貨膨脹和就業(yè)危機(jī)。在當(dāng)今福利國家改革的大潮中，西歐主要國家的選民接連將執(zhí)政的地位交給了右翼的保守政黨。

負(fù)責(zé)執(zhí)行社會福利政策的機(jī)構(gòu)則成為一種 “重新劃分和構(gòu)造階級的力量”，因為這種機(jī)制“將階級沖突轉(zhuǎn)化為地位競爭”，把政治權(quán)力的斗爭變成了各派政治力量在公共教育、健康保險、住房補(bǔ)貼、老年福利等具體政策問題上的爭論。結(jié)果資本主義國家通過社會福利政策和社會機(jī)制建立起了一套新的政治斗爭的游戲規(guī)則。遵循這套游戲規(guī)則，任何政黨都難以對前任政府的政策作出顛覆性的改革，結(jié)果在不同的執(zhí)政黨之間建立了一種社會制度的連續(xù)性，形成了制度慣性。執(zhí)政者的行動力和決策力受到前任的限制，因為前任通過塑造利益群體而形成的政治壓力必然作用于后任的執(zhí)政者。這種現(xiàn)象被保羅·皮爾森稱為“政策產(chǎn)生政治”。

此外，在福利國家時代，國家獲得了空前的社會權(quán)力，但也必然為這種權(quán)力所累，必然要面對整個社會的利益紛爭。由于國家的干預(yù)，所有的社會危機(jī)都將成為國家的危機(jī)，而人們通常講的“社會權(quán)利”其實并不是一種普遍性的價值，而是一種政治力量，在社會關(guān)系結(jié)構(gòu)不同的社會里，“社會權(quán)利”的內(nèi)涵有明顯的差異。在盎格魯-撒克遜（指英美）國家中，國家通過稅收直接進(jìn)行社會福利支付，享受支付的依據(jù)是通過納稅或因為各種貧困而獲得的“資格”，對于社團(tuán)主義傳統(tǒng)的歐洲大陸國家來說，繳費(fèi)群體成為一個享有權(quán)利的俱樂部，外來人很難“融入”，只有在北歐國家，社會權(quán)利才具有社會意義。

福利國家復(fù)雜的政治學(xué)告訴我們，社會福利政策不僅是現(xiàn)代國家治理的主要領(lǐng)域，而且是國之重器，不是單靠經(jīng)濟(jì)的精算就可以決斷的。在決策的時候需要全面地考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和政治平衡。