浙江省湖州市和嘉興市

案例

湖州市和嘉興市從土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)、健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系、建立抵押資產(chǎn)再融資機(jī)制和強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)保障等方面完善配套制度，實(shí)現(xiàn)了以土地經(jīng)營權(quán)及地上附著資產(chǎn)抵押，盤活了依附于土地之上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性資產(chǎn)，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供了有力的資金保障。

基于土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)資產(chǎn)抵押的操作辦法

第一，瞄準(zhǔn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。一是在農(nóng)地畝均價(jià)值不高的條件下，只有規(guī)?；耐恋亟?jīng)營權(quán)才具有充分的抵押價(jià)值，能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的貸款增信作用；二是只有規(guī)模經(jīng)營主體才有更大的擴(kuò)大再生產(chǎn)投資需求，支持其向高效率、高價(jià)值的現(xiàn)代化經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型，才能夠以農(nóng)業(yè)的高收益確保土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的商業(yè)可持續(xù)，實(shí)現(xiàn)信貸資金的有效配置。

湖州市長興縣和嘉興市嘉善縣大力支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，積極引導(dǎo)土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，為土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實(shí)施創(chuàng)造了良好條件。長興縣對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體和促進(jìn)土地長期、連片規(guī)模化流轉(zhuǎn)（即流轉(zhuǎn)面積50畝以上、流轉(zhuǎn)期限5年以上）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織均給予獎(jiǎng)勵(lì)支持。截至2014年末，長興縣農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營大戶（50畝以上）3480戶，規(guī)模經(jīng)營總面積31萬畝。截至2014年10月，嘉善縣經(jīng)營規(guī)模10畝以上、期限5年以上的流轉(zhuǎn)面積25394畝，涉及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體325個(gè)。

第二，以土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)為農(nóng)業(yè)資產(chǎn)抵押奠定基礎(chǔ)。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、保障土地經(jīng)營權(quán)，是開展農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基礎(chǔ)。2009年浙江省出臺(tái)了《關(guān)于積極引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的意見》，在全省推進(jìn)縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。目前，浙江全省80個(gè)縣（市、區(qū)）、1198個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、17928個(gè)村成立了農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。以土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)為基礎(chǔ)，長興縣和嘉善縣在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落實(shí)專人負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)合同的鑒證、登記和備案，以制度化的操作流程規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為和保障雙方合法權(quán)利。

湖州市和嘉興市通過對流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證，實(shí)現(xiàn)了土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，為土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能完善和權(quán)利保障提供了制度基礎(chǔ)。嘉興市2011年制定《嘉興農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)登記管理辦法》，2012年正式啟動(dòng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的登記發(fā)證工作，對50畝以上、流轉(zhuǎn)期限5年以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體登記發(fā)證。由此，以土地經(jīng)營權(quán)證替代土地流轉(zhuǎn)合同，作為辦理土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的合法依據(jù)。截至2014年8月底，嘉興市已核發(fā)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證187份，涉及流轉(zhuǎn)面積3.15萬畝，累計(jì)發(fā)放土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款超過3億元。2014年，湖州市農(nóng)業(yè)局出臺(tái)《湖州市土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)證指導(dǎo)意見》，明確了抵押的經(jīng)營權(quán)是經(jīng)營者依法取得并經(jīng)湖州市轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)服務(wù)中心審查備案后取得的土地經(jīng)營權(quán)，并對“經(jīng)營土地10畝以上或基礎(chǔ)設(shè)施投入10萬元以上、經(jīng)營期限5年以上”的經(jīng)營者頒發(fā)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證。

操作辦法

第一，瞄準(zhǔn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。

第二，以土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)為農(nóng)業(yè)資產(chǎn)抵押奠定基礎(chǔ)。

第三，土地經(jīng)營權(quán)與地上資產(chǎn)聯(lián)合抵押擴(kuò)大貸款規(guī)模。

第三，土地經(jīng)營權(quán)與地上資產(chǎn)聯(lián)合抵押擴(kuò)大貸款規(guī)模。經(jīng)營土地的規(guī)模化和土地經(jīng)營權(quán)的長期化，不僅大大提高了土地經(jīng)營權(quán)自身的抵押價(jià)值，而且有助于經(jīng)營者在穩(wěn)定預(yù)期下進(jìn)行整體布局和長期投資。因而，很多農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體在土地之上投資建設(shè)了大量農(nóng)業(yè)設(shè)施，形成了一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)。長興縣和嘉善縣的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，是將土地經(jīng)營權(quán)及地上附著物（包括農(nóng)業(yè)設(shè)施、多年生植物等）整體估值抵押。評估的一般原則為：土地經(jīng)營權(quán)評估價(jià)值兩年租地平均凈收益×剩余經(jīng)營期限＋地上（含地下）附著物價(jià)值。比如，長興縣土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格是按每畝500—600斤晚稻谷折價(jià)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)鋼管大棚設(shè)施按每畝1.5萬元估價(jià)，對于經(jīng)營效應(yīng)比較好的蘆薈、湖羊等農(nóng)產(chǎn)品也可以聯(lián)合估值抵押。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實(shí)際更看重得是經(jīng)營者長期投資形成的生產(chǎn)性資產(chǎn)。在我們的調(diào)查中，地上附著物評估價(jià)值占整體土地經(jīng)營權(quán)抵押資產(chǎn)評估價(jià)值的比重平均為45.14%，44.78%的貸款者地上附著物評估價(jià)值占比超過了50%。

多層次保障政策構(gòu)筑起經(jīng)營權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”

土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模大、集中度高，存在信貸風(fēng)險(xiǎn)如何分散的問題。湖州市和嘉興市對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營給予了全方位的政策支持，保障了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，并以嚴(yán)格的貸前審查、貸后跟蹤以及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，確保了貸款的風(fēng)險(xiǎn)可控。到目前為止，湖州市和嘉興市均未出現(xiàn)過土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款違約的現(xiàn)象。

一是政策扶持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，降低經(jīng)營失敗的風(fēng)險(xiǎn)。長興縣和嘉興縣大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定增長確保土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的可持續(xù)。長興縣財(cái)政每年安排6000萬元的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持資金，其中一半用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育。嘉興縣每年對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持資金超過2000萬元。對規(guī)模經(jīng)營主體，優(yōu)先安排落實(shí)新（擴(kuò)）建農(nóng)業(yè)企業(yè)建設(shè)用地和生產(chǎn)配套設(shè)施用地指標(biāo)，在給予大棚等農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼的同時(shí)，及時(shí)配套跟進(jìn)農(nóng)業(yè)道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二是加強(qiáng)信用體系建設(shè)，嚴(yán)防信用風(fēng)險(xiǎn)。在土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實(shí)施過程中，土地資產(chǎn)的抵押只是作為擴(kuò)大對規(guī)模經(jīng)營主體貸款支持力度的增信手段，貸款發(fā)放更主要是基于經(jīng)營者的人品和項(xiàng)目前景。依托兩支團(tuán)隊(duì)進(jìn)行貸前審查：一是由村民代表大會(huì)表決成立的村級信用小組，支持農(nóng)戶信用信息的收集和信用評級；二是農(nóng)業(yè)局組織專家或認(rèn)定評估機(jī)構(gòu)，組成土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款評估小組，對抵押的土地經(jīng)營權(quán)及地上附著資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評估。貸款額度原則上不超過借款人農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目所需資金投入的50%，不超過土地經(jīng)營權(quán)抵押評估價(jià)值的70%，以保障抵押資產(chǎn)對貸款風(fēng)險(xiǎn)的有效覆蓋。

三是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，防范自然與市場風(fēng)險(xiǎn)。長興縣要求符合農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)條件的貸款人都應(yīng)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2014年1月，長興縣開始試點(diǎn)大棚蘆筍價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)，每畝保險(xiǎn)金額春季為3500元／畝、夏季為4500元／畝、秋季為2240元／畝，保險(xiǎn)費(fèi)率為7%，按照省財(cái)政、縣財(cái)政、農(nóng)戶2：4：4的比例承擔(dān)保費(fèi)。此項(xiàng)保險(xiǎn)的推出，緩解了市場價(jià)格波動(dòng)對種植大戶收益的影響，即使市場情況不好，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的償還也有保險(xiǎn)賠償作保障。

四是建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化政策的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)功能。對銀行發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的，由縣財(cái)政按實(shí)際損失部分的30%對其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。對于額度較大的貸款，要求政策性擔(dān)保公司以土地經(jīng)營權(quán)抵押為基礎(chǔ)提供反擔(dān)保。長興興農(nóng)擔(dān)保公司對農(nóng)業(yè)擔(dān)保給予0.15%的優(yōu)惠擔(dān)保費(fèi)率，縣財(cái)政按日均擔(dān)保額的6%對其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。