黃柳柳

（廣東省石油化工職業(yè)技術(shù)學校，廣東 佛山 528225）

《黨政機關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定：函適用于不相隸屬機關(guān)之間商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項。如何辨析函的用途，使用函需要注意什么？作為《黨政機關(guān)公文處理工作條例》的解釋者和踐行者，國務(wù)院辦公廳的行文是值得研究與分析的。以下主要以國務(wù)院辦公廳制發(fā)的公文為研究對象，就函的用途及注意事項進行辨析：

一、注意制發(fā)機關(guān)與受文機關(guān)的隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍

在中華人民共和國中央人民政府官方網(wǎng)站上的文件中，國務(wù)院屬下各部委、國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)、國務(wù)院直屬機構(gòu)、國務(wù)院辦事機構(gòu)、國務(wù)院直屬事業(yè)單位及省、自治區(qū)、直轄市人民政府向國務(wù)院呈送“請示”，請求予以審批、答復，以國務(wù)院的名義答復審批，署名為“國務(wù)院”的，使用的公文文種是“批復”，如《國務(wù)院關(guān)于支持汕頭經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)有關(guān)政策的批復》；對于以上這些機關(guān)呈送的請示，經(jīng)國務(wù)院同意，由國務(wù)院辦公廳制發(fā)署名為“國務(wù)院辦公廳”的，使用的文種是“函”，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于同意中國—新加坡天津生態(tài)城建設(shè)國家綠色發(fā)展示范區(qū)實施方案的復函》。

《國務(wù)院關(guān)于支持汕頭經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)有關(guān)政策的批復》是對廣東省人民政府呈送給國務(wù)院的請示的審批與答復；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于同意中國—新加坡天津生態(tài)城建設(shè)國家綠色發(fā)展示范區(qū)實施方案的復函》是對天津市人民政府、發(fā)展改革委報送的實施方案（送審稿）的請示的答復，文中還注明“經(jīng)國務(wù)院同意后”。

國務(wù)院辦公廳的主要職責之一是協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導同志組織起草或?qū)徍艘試鴦?wù)院、國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布的公文，但對國務(wù)院的直接下級機關(guān)的同樣是請示的答復審批，同樣由國務(wù)院辦公廳起草，使用的文種卻迥乎不同。

根據(jù)中華人民共和國憲法的規(guī)定，廣東省人民政府是國務(wù)院下級機關(guān)，以國務(wù)院的名義答復審批其請示，署名為“國務(wù)院”，因此國務(wù)院辦公廳組織起草答復審批的公文時使用的文種是“批復”。

國務(wù)院辦公廳是國務(wù)院內(nèi)設(shè)的協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導同志處理國務(wù)院日常工作，辦理國務(wù)院領(lǐng)導交辦的事項的機構(gòu)，按照規(guī)定，“經(jīng)國務(wù)院同意后”有權(quán)答復國務(wù)院下級機關(guān)的請示，但國務(wù)院辦公廳與天津市人民政府、發(fā)展改革委無行政隸屬關(guān)系，或者說不存在上下級關(guān)系，因此根據(jù)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定，答復審批需署名為“國務(wù)院辦公廳”時，使用的文種是“函”。

作為 《黨政機關(guān)公文處理工作條例》的解釋者和踐行者，國務(wù)院辦公廳對函的使用十分謹慎，是值得我們學習與借鑒的。為什么國務(wù)院辦公廳在以上事例中使用“函”而不是“批復”？顯然，國務(wù)院辦公廳是嚴格按照條例規(guī)定行文的。

由此可見，函是一種非常講究隸屬關(guān)系的黨政機關(guān)公文，所以嚴格按照條例規(guī)定，在使用黨政公文時，應(yīng)充分考慮行政隸屬關(guān)系，根據(jù)隸屬關(guān)系判斷使用哪種文種非常必要。函可以在同一上級的平級機關(guān)之間使用，也可以無任何相隸屬的機關(guān)之間使用。平級機關(guān)或不相隸屬機關(guān)之間的公務(wù)聯(lián)系、往來應(yīng)首先考慮使用函。

二、與指令性公文區(qū)分開來

在中華人民共和國中央人民政府官方網(wǎng)站上，國務(wù)院辦公廳對國務(wù)院屬下各部委、國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)、國務(wù)院直屬機構(gòu)、國務(wù)院辦事機構(gòu)、國務(wù)院直屬事業(yè)單位及省、自治區(qū)、直轄市人民政府行文，主要使用了三種文種:意見、通知和函。

例一

國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展第一次全國政府網(wǎng)站普查的通知國辦發(fā)〔2015〕15號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

為推進全國政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)有關(guān)工作，提高政府網(wǎng)站信息發(fā)布、互動交流、便民服務(wù)水平，全面提升各級政府網(wǎng)站的權(quán)威性和影響力，維護政府公信力，經(jīng)國務(wù)院同意，定于2015年開展第一次全國政府網(wǎng)站普查?，F(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：

三、目的和范圍

（一）普查目的。摸清全國政府網(wǎng)站基本情況，有效解決一些政府網(wǎng)站存在的群眾反映強烈的“不及時、不準確、不回應(yīng)、不實用”等問題。對普查中發(fā)現(xiàn)存在問題的網(wǎng)站，督促其整改，問題嚴重的堅決予以關(guān)停，切實消除政府網(wǎng)站“僵尸”、“睡眠”等現(xiàn)象。

……

四、組織和實施

……

各地區(qū)、各部門要采取逐級核查等方式，加強對填報數(shù)據(jù)信息的審核工作，確保數(shù)據(jù)信息真實、準確、完整。如發(fā)現(xiàn)有關(guān)數(shù)據(jù)信息存在嚴重缺失或嚴重錯誤等問題，國務(wù)院辦公廳將責成有關(guān)地區(qū)和部門及時更正并在適當范圍內(nèi)予以通報。

國務(wù)院辦公廳

2015年3月11日

例二

國務(wù)院辦公廳關(guān)于同意中國—新加坡天津生態(tài)城建設(shè)國家綠色發(fā)展示范區(qū)實施方案的復函國辦函〔2014〕81號

天津市人民政府、發(fā)展改革委：

你們關(guān)于報送中國—新加坡天津生態(tài)城建設(shè)國家綠色發(fā)展示范區(qū)實施方案（送審稿）的請示收悉。經(jīng)國務(wù)院批準，現(xiàn)函復如下：

一、國務(wù)院原則同意《中國—新加坡天津生態(tài)城建設(shè)國家綠色發(fā)展示范區(qū)實施方案》（以下簡稱《方案》），請認真組織實施。

二、略

三、略

四、國務(wù)院有關(guān)部門要按照職責分工，落實相關(guān)工作任務(wù)，加強協(xié)調(diào)指導，在政策實施、項目建設(shè)、資金投入、體制創(chuàng)新等方面給予支持，切實幫助解決《方案》實施中遇到的困難和問題。

五、發(fā)展改革委要加強對《方案》實施情況的跟蹤了解和督促檢查，適時組織開展《方案》實施情況評估，重大問題及時向國務(wù)院報告。

國務(wù)院辦公廳

2014年10月3日

以上兩例受文機關(guān)與制發(fā)機關(guān)的關(guān)系是相似的，前者的受文單位盡管是“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)”，后者的受文單位是“天津市人民政府、發(fā)展改革委”，但都是國務(wù)院的下級機構(gòu)，與國務(wù)院辦公廳無直接行政隸屬關(guān)系，但例一使用了“通知”，例二卻使用了“函”。

例二使用“函”是嚴格按照“函”的制發(fā)者與受文者的關(guān)系（不相隸屬的機關(guān)之間）及適用的具體事項（答復問題、答復審批事項）的規(guī)定行文的。

例一使用“通知”，一是因為《黨政機關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定“通知”適用于發(fā)布、傳達要求下級機關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項，“通知”的受文機關(guān)可以是下級機關(guān)，也可以是有關(guān)單位，這個“有關(guān)單位”可以是不相隸屬機關(guān)。二是因為《黨政機關(guān)公文處理工作條例》賦予辦公廳特殊權(quán)限。

根據(jù)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第四章第十六條第二款的規(guī)定：黨委、政府的辦公廳（室）根據(jù)本級黨委、政府授權(quán)，可以向下級黨委、政府行文，其他部門和單位不得向下級黨委、政府發(fā)布指令性公文或者在公文中向下級黨委、政府提出指令性要求。需經(jīng)政府審批的具體事項，經(jīng)政府同意后可由政府職能部門行文，文中須注明已經(jīng)政府同意。黨委、政府部門只能在各自職權(quán)范圍內(nèi)向下級黨委、政府相關(guān)部門行文。

因此，國務(wù)院辦公廳作為國務(wù)院內(nèi)設(shè)協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導同志處理國務(wù)院日常工作，辦理國務(wù)院領(lǐng)導交辦的事項的機構(gòu)，“經(jīng)國務(wù)院同意”后可以向下級發(fā)布指令性公文。

從內(nèi)容和性質(zhì)上看，例一屬于指令性文件，提出工作任務(wù)、工作原則和要求，“督促其整改”、“堅決予以關(guān)?！?、“確保”等詞句顯示指令性公文的指揮性和強制性，語氣果斷、堅決，“如發(fā)現(xiàn)有關(guān)數(shù)據(jù)信息存在嚴重缺失或嚴重錯誤等問題，國務(wù)院辦公廳將責成有關(guān)地區(qū)和部門及時更正并在適當范圍內(nèi)予以通報”，“責成”二字語氣莊重嚴厲。

例二雖然有提出工作要求，“要按照職責分工”，“切實幫助解決……遇到的困難和問題”，更多的是表達對工作的期望，語氣和措辭相對例一這類指令性公文要平和一些。

國務(wù)院辦公廳在使用“函”這種文種時用語尚且如此謹慎，除了辦公廳（室）外，其他部門和單位與不相隸屬的機關(guān)有公務(wù)上聯(lián)系、往來，更要注意很多時候需要使用商洽性語氣，即使是業(yè)務(wù)歸口管理部門審批、答復無上下級隸屬關(guān)系的機關(guān)的請示、請求，也注意語氣平和友好，避免使用下行文的命令式、指揮式、強制性、權(quán)威性用語。

例三：

廣東省物價局關(guān)于停車場收費管理有關(guān)問題的復函粵價函〔2011〕1133號

汕頭市物價局：

《關(guān)于停車場收費管理有關(guān)問題的請示》（汕價〔2011〕163號）收悉。函復如下：

一、根據(jù)《廣東省物價局關(guān)于機動車停放保管服務(wù)收費管理辦法》（粵價〔2009〕236號）第四、十六條，“停車場經(jīng)營者應(yīng)當依法取得經(jīng)營資質(zhì)”指“停車場經(jīng)營者應(yīng)當依法經(jīng)工商行政主管部門核準登記并取得企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照或營業(yè)執(zhí)照，經(jīng)營范圍應(yīng)包括‘機動車停放保管服務(wù)’項目”。

二、你局應(yīng)按照《廣東省實施〈中華人民共和國價格法〉辦法》、《廣東省經(jīng)營服務(wù)性收費管理規(guī)定》等規(guī)定，對依法取得經(jīng)營資質(zhì)的停車場經(jīng)營者發(fā)放收費許可證或收費證明。

以上，業(yè)經(jīng)過省法制辦審查通過。專此函復。

廣東省物價局

二○一一年十一月七日

例三盡管提出工作要求與指導意見，但用“應(yīng)”字，對比指令性公文常用的“要”、“必須”等詞語，可以看到“函”的用語的平和與誠懇。

［1］黨政機關(guān)公文處理工作條例.

［2］中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站.

［3］任鷹主編.實用文體寫作教程.中央廣播電視大學出版社.

［4］百度百科、百度文庫.