王　瑋

(武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

共享稅模式下的政府間財(cái)力配置
——基于中、德的比較分析

王瑋

(武漢大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

從三個(gè)層面對中、德這兩個(gè)實(shí)行以共享稅為主體的國家的政府間財(cái)力配置狀況進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)：共享稅收入分配不僅僅是一個(gè)政府間劃分稅收收入的工具，它也具有一定的財(cái)政平衡功效；在共享稅的規(guī)模非常大的情形下，如果中國的共享稅收入分配沒有考慮橫向財(cái)政平衡，那么想通過其它手段來實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)政平衡幾乎是不可能的；并不是所有實(shí)行分級財(cái)政體制的國家都能夠建立橫向財(cái)政平衡體制的，中國應(yīng)慎言在對口支援體制基礎(chǔ)上建立橫向財(cái)政平衡制度，對口支援一個(gè)可能的改革方向是將其定位為臨時(shí)性的應(yīng)急措施；在共享稅模式下，為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政集權(quán)與分權(quán)之間的平衡，中國政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)應(yīng)以一般性撥款為主體。

政府間財(cái)力配置；共享稅；橫向財(cái)政平衡

隨著“營改增”改革向縱深推進(jìn)，中國增值稅收入占全部稅收收入的比重將極有可能再次回復(fù)到30%甚至以上的水平，整個(gè)共享稅的收入規(guī)模也會隨之越來越大。到目前為止，尚看不到中國有任何大幅縮減共享稅收入規(guī)模的跡象。在較長一段時(shí)期內(nèi)共享稅都將保持較大規(guī)模的情形下，如何處理好政府間財(cái)力配置過程中的一些問題，對中國構(gòu)建和諧、穩(wěn)定的政府間財(cái)政關(guān)系來說是非常重要的。

一、共享稅模式下中、德政府間財(cái)力配置的基本框架

各國的政府間財(cái)力配置都是通過政府間稅收收入的劃分和政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)的。①在當(dāng)今世界的主要國家中，中國與德國是少數(shù)幾個(gè)實(shí)行以共享稅為主體進(jìn)行政府間稅收收入劃分的國家，而且中、德兩國都存在某種形式的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；中國是一個(gè)單一制國家，而德國是一個(gè)聯(lián)邦制國家，但它在國家結(jié)構(gòu)形式上卻呈現(xiàn)出逐步增強(qiáng)的單一制趨勢(Voigt，1989)?；谶@樣或那樣一些共同點(diǎn)，對中、德兩國在共享稅模式下的政府間財(cái)力配置進(jìn)行比較分析，探尋德國統(tǒng)一前后政府間財(cái)力配置過程中的變化、緣由及其與中國的差異，對中國下一步的財(cái)政體制改革無疑是有所裨益的。

中國現(xiàn)行政府間財(cái)力配置的基本框架是由1994年分稅制財(cái)政體制改革確定下來的，德國以財(cái)政平衡為主要特征的政府間財(cái)力配置體制則是在1969年確立的。就具體內(nèi)容來看，中國和德國的政府間財(cái)力配置均由三個(gè)層次構(gòu)成。中、德第一層次的政府間財(cái)力配置都是以共享稅為主體的政府間稅收收入的劃分，兩國的共享稅不僅規(guī)模均較大*近年來，中、德兩國共享稅收入占全部稅收收入的比重均保持在3/4左右。在這一情形下，共享稅在各級政府稅收收入中所占的比重必然也比較高。2013年，共享稅收入(含名義上是地方稅而實(shí)質(zhì)是共享稅的城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅和營業(yè)稅等)在中國中央政府和地方政府稅收收入中所占的比重分別為70%和79.1%；而1992財(cái)政年度，共享稅收入在德國聯(lián)邦政府和州政府稅收收入中所占的比重也分別達(dá)到71.8%和86.7%。，主要的共享稅稅種也都是增值稅、個(gè)人所得稅和公司所得稅等，而且兩國大部分的共享稅收入大體上都是按既定的比例和屬地原則在中央政府和地方政府之間進(jìn)行劃分。中國第二層次的政府間財(cái)力配置是政府間縱向轉(zhuǎn)移支付，具體由稅收返還、一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成；從1979年開始實(shí)施的“對口支援”體制，具有較強(qiáng)的橫向政府間轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)，雖然在現(xiàn)行財(cái)政體制中沒有體現(xiàn)出來，但它事實(shí)上也構(gòu)成中國一個(gè)相對獨(dú)立層次的政府間財(cái)力配置。與中國第二、三層次的政府間財(cái)力配置順序不同的是，德國是先通過極具特色的州際橫向財(cái)力平衡機(jī)制進(jìn)行第二層次的政府間財(cái)力配置，然后再通過聯(lián)邦非對稱縱向補(bǔ)充撥款進(jìn)行第三層次的政府間財(cái)力配置(參見表1)。與德國有三個(gè)正式層次的政府間財(cái)力配置不同的是，中國的政府間財(cái)力配置只有共享稅收入的分配和政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)正式的層次，“對口支援”只是一種非制度化的政府間財(cái)力配置渠道。德國的基本法和財(cái)政平衡法等對三個(gè)層次的政府間財(cái)力配置作出了明確的規(guī)定，形成了較為健全的制度安排；而中國一直沒有出臺相關(guān)的法律來對政府間財(cái)力配置進(jìn)行必要的規(guī)范，到目前為止，中國只有共享稅和政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面的行政規(guī)章，與“對口支援”相關(guān)的制度規(guī)范仍付之闕如。

表1　中、德共享稅模式下政府間財(cái)力配置的基本框架

正式建立之后，德國政府間財(cái)力配置的基本框架也經(jīng)過多次調(diào)整，其中調(diào)整幅度最大的是兩德統(tǒng)一后“統(tǒng)一法案Ⅰ”(Solidarity PactⅠ)所確定的1995年將原東德各州納入財(cái)政平衡機(jī)制和“統(tǒng)一法案Ⅱ”(Solidarity PactⅡ)所確定的2005年的改革。盡管如此，德國每一個(gè)層次的政府間財(cái)力配置的制度框架卻始終保持穩(wěn)定，共享稅的范疇、基本分配辦法以及橫向財(cái)政平衡的基本運(yùn)行步驟等都沒有發(fā)生過大的變化，這可以說是德國政府間財(cái)政關(guān)系處理較好的一個(gè)重要原因。而中國在1994年分稅制改革后的20年間，政府間財(cái)力配置調(diào)整一直是財(cái)政體制改革的重心，先后進(jìn)行了多次大大小小的調(diào)整：第一，共享稅的外延不斷擴(kuò)大，不僅在2001年進(jìn)行了個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅分享改革，而且又在2012年啟動了“營改增”，使得現(xiàn)行政府間稅收收入劃分的基本格局不得不進(jìn)行重大調(diào)整；第二，稅收返還的外延不斷擴(kuò)大，除增值稅、消費(fèi)稅“兩稅”返還之外，又新增了所得稅基數(shù)返還和成品油稅費(fèi)改革稅收返還；第三，“過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付”、“一般性轉(zhuǎn)移支付”、“均衡性轉(zhuǎn)移支付”、“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”等多個(gè)概念的先后登場，也從某個(gè)側(cè)面反映了中國政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的頻繁變動；第四，對口支援實(shí)施的范圍、規(guī)模和力度都有了很大的擴(kuò)展。相應(yīng)制度安排的頻繁調(diào)整，使得中國政府間財(cái)力配置格局始終處于變動之中，既影響了地方政府職能的正常行使，也導(dǎo)致地方政府因難以形成一個(gè)穩(wěn)定的利益預(yù)期而無法消除短期行為。

二、中、德兩國共享稅收入分配的比較分析

雖然中、德兩國大部分共享稅稅種采用的收入分配方法和原則大體相同，但在最為重要的共享稅稅種——增值稅的收入分配上卻存在較大的差別。在中國，增值稅按照75%∶25%的比例在中央與地方政府之間進(jìn)行分配，地方政府根據(jù)屬地原則獲得歸本級政府所有的增值稅收入。相比較而言，德國增值稅收入分配的方法和原則較為獨(dú)特，對歸州政府所有的增值稅收入如何在不同州之間進(jìn)行分配作出了精巧的安排。德國將屬州級財(cái)政所有的增值稅收入中的75%按人均增值稅額與各州的居民人數(shù)來進(jìn)行分配；而另外的25%部分則用于州際財(cái)政平衡，分配給那些財(cái)政收入能力較弱的州，凡是人均稅收能力低于既定標(biāo)準(zhǔn)的州都有資格從中獲得補(bǔ)助，這部分收入的分配被稱為“增值稅預(yù)平衡”。由于增值稅是由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)的與消費(fèi)支出直接相關(guān)的稅收，正常情況下人口越多，相應(yīng)的消費(fèi)就越多，繳納的增值稅也就越多(朱秋霞，2005)，因而德國將歸州所有的大部分增值稅收入按人口進(jìn)行分配較好地體現(xiàn)了受益原則，符合公平分配的要求。與德國屬州級財(cái)政所有的75%的增值稅收入按照目的地原則進(jìn)行分配不同的是，中國是按照生產(chǎn)地原則在不同地區(qū)之間分配歸地方所有的增值稅收入的。增值稅是可以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)嫁的，所以按照生產(chǎn)地原則在不同地區(qū)間進(jìn)行增值稅收入的分配很容易因?yàn)榈貐^(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同而發(fā)生地區(qū)間稅收收入的轉(zhuǎn)移，這種稅負(fù)輸出極不利于地區(qū)間財(cái)力均衡配置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

德國的財(cái)政平衡法還規(guī)定，如果聯(lián)邦與各州的財(cái)政收支出現(xiàn)足以影響各自平衡關(guān)系的變化時(shí)，可以通過聯(lián)邦和州政府之間的磋商來對增值稅的分享比例進(jìn)行調(diào)整，分配比例的調(diào)整具體取決于聯(lián)邦和州財(cái)政收支的變動。雖然是可以調(diào)整的，但在統(tǒng)一之前增值稅分配比例的調(diào)整幅度并不大。在德國的財(cái)政平衡體制正式確立后的1970年，增值稅在聯(lián)邦和州政府間的分享比例為70%∶30%。直到兩德統(tǒng)一前，增值稅在聯(lián)邦和州政府間分享比例的調(diào)整幅度均不大(參見表2)，20年間僅漸進(jìn)調(diào)整了5個(gè)百分點(diǎn)，這在一定程度上反映出統(tǒng)一前德國的政府間財(cái)力分配具有穩(wěn)定性。統(tǒng)一之后，德國卻不斷調(diào)整增值稅的分享比例。在制訂“統(tǒng)一法案Ⅰ”的1993年，增值稅的分享比例就由1990年的65%∶35%調(diào)整為63%∶37%；而在東部各州正式被納入財(cái)政平衡機(jī)制的1995年，又對增值稅的分配比例進(jìn)行了一次幅度較大的調(diào)整，州分享的比例一下子上調(diào)了7個(gè)百分點(diǎn)，一年后再次上調(diào)5.5個(gè)百分點(diǎn)。此后，州增值稅的分享比例繼續(xù)提升，到2004年達(dá)到50.4%(參見表2)。州分享增值稅比例的大幅提升，主要是因?yàn)樵瓥|德各州被納入財(cái)政平衡機(jī)制加重了原西德各州的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高州的增值稅分享比例實(shí)際上是對西部各州的一種補(bǔ)償(Gunlicks，2005)。在相當(dāng)長一段時(shí)間里，德國都限定人均稅收收入低于全國平均水平92%的州才有資格參加屬于州所有的增值稅收入25%部分的分配。在統(tǒng)一之前，西部財(cái)力狀況相對較弱的下薩克森、萊茵蘭-普法爾茨和石勒蘇益格-荷爾斯泰因等州都可以從增值稅預(yù)平衡中獲得一定的補(bǔ)助，而統(tǒng)一后由于東部各州的加入，拉低了德國的人均稅收收入水平，使得原先可以參加增值稅收入25%部分分配的一些西部州失去了分配的資格，這引起部分西部州的不滿。正是在這種背景下，德國“統(tǒng)一法案Ⅱ”確定從2005年開始所有人均稅收收入低于全國平均水平的州都可以參與州所有的增值稅收入25%部分的分配，而且分配給各州的具體數(shù)額也不再是州人均稅收收入與全國平均水平92%之間的差額，改為按線性累退方法來確定。

表2　德國增值稅在各級政府間的分享比例　(單位：%)

作為共享稅體系中的主體稅種，德國增值稅收入的分配有效承擔(dān)了財(cái)政平衡的功能，它不僅被用來調(diào)整聯(lián)邦與各州之間的財(cái)力平衡關(guān)系，而且也構(gòu)成德國橫向財(cái)政平衡體制的一個(gè)重要組成部分。然而，中國增值稅收入的分配僅具有在各級政府間劃分稅收收入的功能，對屬于地方所有的增值稅收入的分配不具備類似于德國的橫向平衡功效。*分稅制改革以來，我國地區(qū)間人均財(cái)政收入的差異雖然呈現(xiàn)出一定的收斂態(tài)勢，但仍然非常顯著，而且遠(yuǎn)大于地區(qū)間人均GDP的差異(馬驍 等，2012)。地區(qū)間人均財(cái)政收入的差異遠(yuǎn)大于地區(qū)間人均GDP的差異，表明除地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，以共享稅為主體的政府間稅收收入劃分在地區(qū)間人均財(cái)政收入差異的形成過程中起到了較大作用。這種差異的出現(xiàn)主要是因?yàn)閮蓢鲋刀愂杖敕窒淼闹贫劝才挪煌斐傻?，而增值稅采用的分配方法和原則恰恰是影響政府間橫向財(cái)力分配的重要因素。當(dāng)然，也應(yīng)注意到統(tǒng)一后德國對增值稅預(yù)平衡制度所進(jìn)行的一些調(diào)整，在一定程度上降低了再分配的力度，同時(shí)也弱化了增值稅作為最重要共享稅稅種的財(cái)政平衡功能，但卻緩解了政府間的財(cái)政利益矛盾。

三、中、德兩國政府間橫向財(cái)力配置的比較

在聯(lián)邦政府與州政府分配共享稅的基礎(chǔ)上，德國還通過制度化的州際橫向財(cái)政平衡體制由財(cái)政狀況相對較好的州根據(jù)財(cái)政平衡法的規(guī)定拿出部分稅收收入分配給財(cái)政狀況較差的州。德國的橫向財(cái)政平衡機(jī)制對如何測算各州的稅收能力和財(cái)力需求、哪些州應(yīng)成為州際橫向財(cái)政平衡的貢獻(xiàn)者及其貢獻(xiàn)數(shù)額的確定、哪些州可以成為州際橫向財(cái)政平衡的補(bǔ)助者及其補(bǔ)助數(shù)額的確定等都作出了明確的規(guī)定，為其取得較好的平衡效果提供了制度保障。盡管德國的橫向財(cái)政平衡機(jī)制在統(tǒng)一前取得了不錯(cuò)的效果，但統(tǒng)一后由于社會經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生了變化，也不得不進(jìn)行一些調(diào)整，這主要體現(xiàn)在橫向財(cái)政平衡相對規(guī)模的縮小、對具體的分配辦法進(jìn)行調(diào)整和引入激勵(lì)機(jī)制等三個(gè)方面。

統(tǒng)一之前，橫向財(cái)政平衡在德國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中占據(jù)著重要的位置，其絕對和相對規(guī)模都遠(yuǎn)超過聯(lián)邦政府對州的撥款。1985年，原聯(lián)邦德國州際橫向財(cái)政平衡的規(guī)模為13.17億歐元，占全部政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重為61.2%，而聯(lián)邦政府的縱向撥款僅為8.35億歐元，占全部政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重為38.8%。直到德國統(tǒng)一前的1989年，原聯(lián)邦德國州際橫向財(cái)政平衡占全部政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重仍高達(dá)56.9%。在統(tǒng)一當(dāng)年，德國橫向財(cái)政平衡的相對規(guī)模就開始下降；僅僅兩年之后，聯(lián)邦政府撥款的絕對規(guī)模就已經(jīng)超過了橫向財(cái)政平衡，橫向財(cái)政平衡的相對規(guī)模也縮減至45.9%。東部各州正式加入橫向財(cái)政平衡機(jī)制的前一年，橫向財(cái)政平衡的相對規(guī)模進(jìn)一步降低為28.6%，雖然此后十多年間德國橫向財(cái)政平衡的相對規(guī)模有所回升，但基本維持33%左右的規(guī)模(參見圖1)，無法再與統(tǒng)一前超過60%的水平同日而語。

圖1　德國橫向財(cái)政平衡機(jī)制相對規(guī)模的變遷

統(tǒng)一后德國州際財(cái)政平衡在整個(gè)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中的相對地位之所以發(fā)生根本性的改變，一個(gè)重要原因在于統(tǒng)一前后德國州際社會經(jīng)濟(jì)差距發(fā)生了較大的變化。統(tǒng)一前，德國各州之間的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖然也有一定的差距，但并不是非常大，這就為順利推行橫向財(cái)政平衡體制提供了極為有利的前提條件。然而統(tǒng)一后德國州際社會經(jīng)濟(jì)差距拉大了許多，東、西部各州間稅收能力的差距也隨之凸顯出來，這可以用1995年德國各州人均稅收收入能力來說明。在原西德的10個(gè)州中，只有4個(gè)州的人均稅收收入低于全國平均水平，而且差距都控制在全國平均水平的20%以內(nèi)；而原東德的6個(gè)州的人均稅收收入全部低于全國平均水平，除柏林外，其他各州的人均稅收收入都只相當(dāng)于全國平均水平的30%～40%(參見表3)。雖然德國東、西部間存在巨大的經(jīng)濟(jì)差距和財(cái)政差距，但在東部各州正式加入財(cái)政平衡體制之后，它就可以根據(jù)規(guī)定要求西部各州通過州際財(cái)政平衡進(jìn)行稅收再分配，將其原先只有全國平均水平30%～40%的稅收能力提高到法定的水準(zhǔn)，這就意味著富裕地區(qū)要比統(tǒng)一前犧牲多得多的自有財(cái)力來援助貧困地區(qū)，這直接導(dǎo)致原西德財(cái)力狀況相對較弱的幾個(gè)州因?yàn)樨?cái)政平衡體制較多地關(guān)注原東德各州而得不到援助，從而不可避免地對獲得較多財(cái)政平衡資源的東部地區(qū)產(chǎn)生不滿。巴登-符堡騰、巴伐利亞和黑森等西部三州先后于1998年和1999年向聯(lián)邦法院提起訴訟，要求對新的財(cái)政平衡法進(jìn)行“法規(guī)范審查”，看它是否違反了基本法的相關(guān)規(guī)定(梁志建，2006)，就是東、西部各州之間財(cái)政利益沖突激化的具體體現(xiàn)。這不僅導(dǎo)致地區(qū)間利益矛盾與沖突加劇，德國將東部各州納入財(cái)政平衡機(jī)制以幫助其提升稅收能力的目的也沒有實(shí)現(xiàn)，最終的結(jié)果反而是它們比原西德的一些相對較窮的州更依賴于財(cái)政平衡機(jī)制(Gunlicks，2005)。正是在這種背景下，德國不得不改變過于依賴州際財(cái)政平衡的做法，逐年縮小橫向財(cái)政平衡的規(guī)模，轉(zhuǎn)而更多地依靠聯(lián)邦政府撥款。

表3　德國1995年財(cái)政平衡前后各州的人均稅收收入能力　(單位：%)

東、西部各州間的利益沖突，也促使德國對橫向財(cái)政平衡的分配辦法進(jìn)行調(diào)整。在東部各州于1995年正式加入州際財(cái)政平衡機(jī)制后的10年間，富裕州和貧困州一直按照財(cái)政平衡法的規(guī)定通過州財(cái)力和州財(cái)力需求之間的比較來確定貢獻(xiàn)額或補(bǔ)助額。體現(xiàn)州財(cái)力與州財(cái)力需求之間對比關(guān)系的平衡指數(shù)大于1的州有義務(wù)作出貢獻(xiàn)，而平衡指數(shù)小于1的州則有權(quán)利獲得補(bǔ)助。承擔(dān)貢獻(xiàn)責(zé)任的富裕州按照跨越式階梯狀的貢獻(xiàn)率進(jìn)行貢獻(xiàn)，平衡指數(shù)在100%～101%之間的州要貢獻(xiàn)出超過其財(cái)政需求部分的15%，平衡指數(shù)在101%～110%之間的州要貢獻(xiàn)出超過其財(cái)政需求部分的66%，平衡指數(shù)在110%以上的州要貢獻(xiàn)出超過其財(cái)政需求部分的80%。在這種分配方法下，德國各州的稅收能力發(fā)生了較大的改變。1995年，德國人均稅收收入水平排名靠前的西部六州，在經(jīng)過橫向財(cái)政平衡后大部分的排名均靠后，尤其是原先排名第二的黑森州甚至變?yōu)閴|底(參見表3)，這直接引致黑森聯(lián)合巴登-符堡騰、巴伐利亞等部分西部州提起針對橫向財(cái)政平衡機(jī)制的司法訴訟，并最終促使“統(tǒng)一法案Ⅱ”的出臺。根據(jù)新的法案，2005年后，富裕州貢獻(xiàn)金額的計(jì)算改為軸對稱線性累進(jìn)方法(Farber and Baranova，2008)。在這一方法下，漢堡、黑森、巴伐利亞等主要財(cái)政貢獻(xiàn)州的邊際財(cái)政貢獻(xiàn)率均有較大幅度的下降，如漢堡在2005年前的邊際財(cái)政貢獻(xiàn)率高達(dá)94.70%，而在調(diào)整之后下降為63.62%(參見表4)，從而有效降低了州際橫向財(cái)力平衡的再分配效應(yīng)。德國減緩橫向財(cái)政平衡機(jī)制再分配的力度，可以說在相當(dāng)大程度上是德國東、西部各州之間財(cái)政利益沖突的結(jié)果。

表4　2005年前后德國橫向財(cái)政平衡體制各州的邊際貢獻(xiàn)率　(單位：%)

2005年“統(tǒng)一法案Ⅱ”實(shí)施之前，德國的橫向財(cái)政平衡體制對富裕州和貧困州增加新的稅收來源都沒有激勵(lì)作用，有德國學(xué)者甚至認(rèn)為這是對州提升稅收努力程度的一種懲罰。*Jan Werner, Anwar Shah, “Fiscal Equalisation in Germany”, http://info.worldbank.org/etools/docs/library/241116/FiscalEqualisationInGermany.pdf。從2005年開始，德國在橫向財(cái)政平衡體制中引入了激勵(lì)機(jī)制，在計(jì)算各州的稅收能力時(shí)，與上年相比稅收收入增加額超過平均數(shù)的部分，有12%可以不計(jì)入稅收能力指數(shù)(Lenk and Kaiser，2004)，這相當(dāng)于允許富裕州保留部分稅收收入增加額在本州使用，從而提高富裕州加強(qiáng)稅收征管的積極性。德國在“統(tǒng)一法案Ⅱ”中對橫向財(cái)政平衡機(jī)制分配方法的調(diào)整，就是力圖通過適當(dāng)控制再分配的力度，從而在一定程度上緩解東西部各州之間的財(cái)政利益沖突。

與德國體系化的橫向財(cái)政平衡機(jī)制不同的是，“對口支援”只是一種非制度化的政府間財(cái)力配置渠道，到目前為止，中國仍沒有出臺相關(guān)的法律法規(guī)來對其進(jìn)行必要的規(guī)范。長期以來，中國“對口支援”體制中的支援主體和受援對象都是由行政手段確定的，具體的任務(wù)往往由上級政府來指定；而且，在實(shí)施過程中，支援主體應(yīng)拿出多少自有財(cái)力用于對口支援，也缺乏明確、客觀的標(biāo)準(zhǔn)，貧困地區(qū)獲得對口支援的數(shù)額常常取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況、地區(qū)間的相互關(guān)系，有時(shí)甚至是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的自由裁量，具有很強(qiáng)的主觀性和隨意性(王瑋，2010)。這些也就決定了“對口支援”體制在平衡地方財(cái)力方面的作用既不明顯，也不確定。

在共享稅和橫向財(cái)政平衡并存的情形下，非常容易產(chǎn)生政府間的財(cái)政利益矛盾和沖突，因?yàn)樵谝怨蚕矶悶橹黧w進(jìn)行政府間稅收收入的劃分本身就極易圍繞著收入分成比例產(chǎn)生糾紛，而橫向財(cái)政平衡“劫富濟(jì)貧”的性質(zhì)更是決定了在其實(shí)施過程中各地區(qū)間的利益沖突和矛盾是不可避免的。正因?yàn)槿绱?，德國建立起了健全的政府間財(cái)政利益協(xié)調(diào)機(jī)制。德國政府間財(cái)力配置過程中出現(xiàn)的沖突和矛盾，首先通過行政或立法協(xié)商來調(diào)節(jié)，如果得不到解決就會尋求憲法法院釋憲或裁決等司法救濟(jì)途徑，這些機(jī)制較好地化解了矛盾，有力地支持了財(cái)政平衡體制的運(yùn)行。遺憾的是，中國到目前為止還沒有建立起相應(yīng)的政府間財(cái)政沖突和矛盾的協(xié)調(diào)機(jī)制。

四、中、德政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比較

德國聯(lián)邦縱向撥款具體包括為平衡州際間財(cái)力而給予貧困州的撥款、聯(lián)邦政府特別補(bǔ)助、對部分屬于州和地方事權(quán)范圍的重要支出及投資項(xiàng)目的撥款、對州的部分負(fù)擔(dān)較重的支付項(xiàng)目和聯(lián)邦委托給州的任務(wù)進(jìn)行的撥款和“共同任務(wù)”補(bǔ)助等。從性質(zhì)上看，德國聯(lián)邦政府的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要采用的是無條件撥款或一般性轉(zhuǎn)移支付的形式，只有“共同任務(wù)”補(bǔ)助等少數(shù)幾項(xiàng)屬于有條件撥款，而且規(guī)模都不大。

1994年分稅制改革以來，中國政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)一直處于變動之中。1994年，一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重為39%，1995年上升為44%，但此后幾年又呈現(xiàn)出下降趨勢，1999年這一比重僅為28%。進(jìn)入21世紀(jì)后，一般性轉(zhuǎn)移支付在中國整個(gè)政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中所占的份額又有所攀升，到2005年達(dá)到54%的水平，然而此后有小幅度的波動，到2013年這一比重又回復(fù)到57%(參見圖2)。盡管中國一般性轉(zhuǎn)移支付的相對規(guī)模在曲折中提升，但在分稅制改革以來的大部分時(shí)間內(nèi)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付從總體上看仍是政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主體。1994—2013年間，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中所占比重的平均值為55.5%，而同期一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重的平均值只有44.5%。

圖2　1994—2013年中國政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)

在政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付指定了資金的具體用途或附加了條件，有利于強(qiáng)化中央政府對地方政府的調(diào)控，其與財(cái)政集權(quán)較為契合；而地方政府對通過一般性轉(zhuǎn)移支付獲得的資金有較大的自主權(quán)，所以一般性轉(zhuǎn)移支付的分權(quán)色彩較濃。中央政府掌握著共享稅的立法權(quán)，只是將共享稅的收益權(quán)和征管權(quán)與地方政府部分共享，因而共享稅體制突出的是財(cái)政集權(quán)。政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以一般性撥款為主體，在很大程度上可以說是德國在以共享稅為主體政府間財(cái)力配置框架下尋求財(cái)政集權(quán)與分權(quán)之間平衡的結(jié)果。分稅制改革后，在共享稅規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下，政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在大部分時(shí)間內(nèi)仍然以專項(xiàng)撥款為主，使得中國政府間財(cái)力配置的集權(quán)程度偏高。未能在政府間財(cái)力配置過程中實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)之間的某種平衡，可以說是中國財(cái)政體制不得不經(jīng)常大幅度調(diào)整的原因之一。

作為第三層次的政府間財(cái)力配置，德國聯(lián)邦縱向撥款承擔(dān)著在增值稅預(yù)平衡和州際橫向平衡的基礎(chǔ)上發(fā)揮最后平衡各州財(cái)力的功能，它與前兩個(gè)層次的政府間財(cái)力配置間的配合較為緊密；不僅如此，德國共享稅收入的分配與橫向財(cái)政平衡機(jī)制之間的銜接也較為精細(xì)。各層次政府間財(cái)力配置相互間的銜接與配合，是德國取得較好橫向財(cái)政平衡效果的一個(gè)重要原因。相比較而言，中國不同層次的政府間財(cái)力配置之間沒有相應(yīng)的關(guān)聯(lián)機(jī)制，缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)與配合。一直以來，中國的政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不僅與地區(qū)間對口支援之間缺乏有機(jī)的聯(lián)系以及必要的分工，而且與中央國家機(jī)關(guān)實(shí)施的對口支援也沒有形成很好的配合；此外，中國共享稅收入規(guī)模的擴(kuò)大及其分配沒有與對口支援體制以及政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付聯(lián)系起來。三個(gè)層次的政府間財(cái)力配置沒有形成應(yīng)有的合力，在制度源頭上決定了中國財(cái)政體制的平衡效應(yīng)不是很好。

五、共享稅模式下中國政府間財(cái)力配置的政策選擇

在共享稅保持較大收入規(guī)模的情形下，中國更應(yīng)尋求實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)力配置框架的基本穩(wěn)定，以制度化的方式在以共享稅為主體的模式下處理好政府間的財(cái)力配置問題。*這并不意味著中國的政府間財(cái)力配置將一直實(shí)行以共享稅為主體的模式。為了在共享稅模式下實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)力的均衡配置，首先應(yīng)加快稅制改革，為共享稅體系自身的穩(wěn)定創(chuàng)造必要的外部條件，然后再在此基礎(chǔ)上調(diào)整政府間財(cái)力配置的制度安排和政策取向。

1.賦予共享稅收入分配一定的橫向財(cái)政平衡功能

既有實(shí)踐清楚地表明，地區(qū)間的財(cái)力平衡不僅體現(xiàn)在政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上，調(diào)整共享稅收入的分配辦法也可以在一定程度上起到調(diào)節(jié)地區(qū)間收入再分配的作用，只要制度設(shè)計(jì)得當(dāng)，共享稅收入分配的平衡功效也是不可忽視的。過去，中國共享稅的收入分配極少考慮橫向財(cái)政平衡的問題。實(shí)際上，在共享稅的收入規(guī)模非常大的情形下，如果共享稅收入分配沒有或很少顧及橫向財(cái)政平衡的話，那么想通過其它層次的政府間財(cái)力配置來實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)政平衡幾乎是不可能的，因而賦予共享稅收入分配一定的橫向財(cái)政平衡功能，是非常必要的。

要賦予共享稅收入分配一定的財(cái)政平衡功能，首先，可以考慮歸地方政府所有的增值稅收入中的大部分采用目的地原則在不同地區(qū)之間進(jìn)行分配。分配原則的改變雖然有助于實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)政公平，但這也不可避免地會對現(xiàn)行增值稅的征收管理體制產(chǎn)生一些沖擊。其次，可以考慮在歸地方政府所有的增值稅收入中確定一定的比例專門用于橫向財(cái)政平衡。實(shí)施之初，這部分收入的比例不應(yīng)太大，待分配方法成熟之后再逐步增加這部分收入的比重。最后，可以明確增值稅收入在中央和地方政府之間的分配比例可以在一定范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，這就使得增值稅的分配具有一定的彈性來應(yīng)對隨時(shí)可能發(fā)生變化的財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況，從而避免對整個(gè)政府間財(cái)力配置體制進(jìn)行大的調(diào)整。當(dāng)然，應(yīng)對在什么情況下可以調(diào)整增值稅收入的分配比例以及調(diào)整的具體幅度等問題要作出明確的規(guī)定，以避免圍繞著分配比例產(chǎn)生持續(xù)的討價(jià)還價(jià)。

2.對“對口支援”體制進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整

作為一個(gè)相對獨(dú)立的政府間財(cái)力配置渠道，中國的“對口支援”體制存在橫向財(cái)政平衡效應(yīng)不佳、缺乏應(yīng)有的規(guī)范性和足夠的科學(xué)性以及多頭管理等問題，在新的社會經(jīng)濟(jì)形勢下亟需進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。然而，“對口支援”體制的改革不應(yīng)以其為基礎(chǔ)建立橫向財(cái)政平衡制度。

德國的實(shí)踐清楚地表明，橫向財(cái)政平衡機(jī)制的有效運(yùn)行是有條件的，*從德國的情況來看，橫向財(cái)政平衡機(jī)制的有效運(yùn)行至少包括單一民族國家、地區(qū)間的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不是非常大、以憲政化的方式來處理本國的政府間財(cái)政關(guān)系、建立有完善的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制以及有健全的財(cái)政管理體系并具有較強(qiáng)的財(cái)政管理能力等方面的前提條件(王瑋，2010)。并非所有推行分稅分級財(cái)政體制的國家都可以仿效其建立橫向財(cái)政平衡體制。中國是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距非常大的國家，通過橫向財(cái)政平衡體制來實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展目標(biāo)所面臨的難度和復(fù)雜程度遠(yuǎn)比德國要大得多，而且中國目前也沒有建立能夠有效解決政府間財(cái)政利益沖突和矛盾的制度化途徑。橫向財(cái)政平衡機(jī)制“劫富濟(jì)貧”式的直接再分配，是導(dǎo)致政府間財(cái)政利益矛盾和沖突的重要原因，而且再分配的力度越大，政府間財(cái)政利益矛盾和沖突就越嚴(yán)重。從這個(gè)角度看，為了緩解政府間的財(cái)政利益矛盾與沖突，中國在政府間財(cái)力配置過程中也要適當(dāng)控制再分配的力度，慎重決定是否正式建立橫向財(cái)政平衡機(jī)制。如果盲目建立起橫向財(cái)政平衡機(jī)制，不僅財(cái)政平衡體制縮小貧富地區(qū)間差距的積極效應(yīng)得不到發(fā)揮，而且也會導(dǎo)致地區(qū)間財(cái)政關(guān)系緊張甚至是嚴(yán)重的對立。中國對口支援體制一個(gè)可能的改革方向就是將其定位為臨時(shí)性的應(yīng)急措施，僅在發(fā)生特大自然災(zāi)害或突發(fā)事件時(shí)才啟用它(王瑋，2010)。

3.注重不同層次政府間財(cái)力配置的協(xié)調(diào)與配合

為了取得較好的財(cái)政平衡效果，中國不同層次的政府間財(cái)力配置必須加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合。首先，作為第一層次的政府間財(cái)力配置，共享稅收入規(guī)模以及分配方法的調(diào)整，都要考慮到對其他層次政府間財(cái)力配置以及最終的財(cái)政平衡效應(yīng)所產(chǎn)生的影響。其次，政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配不僅要建立在共享稅收入分配的基礎(chǔ)之上，而且其結(jié)構(gòu)也要與共享稅為主體相適應(yīng)。在共享稅收入規(guī)模越來越大、集權(quán)色彩越來越濃厚的背景下，中國政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)逐步縮小專項(xiàng)撥款的規(guī)模，向以一般性撥款為主體轉(zhuǎn)變，這是政府間財(cái)力配置實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)某種平衡的需要。最后，在對“對口支援”體制進(jìn)行改革的過程中，要理順其與政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之間的關(guān)系，并對現(xiàn)行對口支援項(xiàng)目分類分項(xiàng)進(jìn)行相應(yīng)的裁撤或歸并入政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中，統(tǒng)一由財(cái)政部門按照規(guī)范化、科學(xué)化和民主化的要求用于地區(qū)財(cái)政平衡和公共服務(wù)均等化。

4.建立相應(yīng)的政府間利益協(xié)調(diào)機(jī)制

在政府間財(cái)力配置過程中，只要進(jìn)行財(cái)政收入的再分配，政府間的利益沖突與矛盾就是不可避免的，它是無法人為消除或壓制住的。從積極意義上說，政府間的財(cái)政利益矛盾與沖突是推動財(cái)政體制改革的重要?jiǎng)恿Γ淦茐淖饔靡彩强陀^存在的。為了確保共享稅模式下政府間財(cái)力配置體制的順利運(yùn)行，就必須建立制度化的政府間財(cái)政利益協(xié)調(diào)機(jī)制來化解矛盾和沖突。

在現(xiàn)階段，像德國一樣通過司法途徑來協(xié)調(diào)中國政府間的財(cái)政利益沖突與矛盾并不太現(xiàn)實(shí)，因?yàn)橹袊葲]有這方面的司法傳統(tǒng)，也沒有用來支撐司法救濟(jì)體制運(yùn)行的財(cái)政法律體系。在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，中國還是應(yīng)主要依靠行政和立法協(xié)商來解決政府間財(cái)政利益沖突與矛盾。目前，行政協(xié)商可以由各級政府主管財(cái)稅的行政首長和各級財(cái)政部門主要官員組成的政府間財(cái)政委員會來完成，而立法協(xié)商則可以交由各級人大常委會的預(yù)算委員會來組織實(shí)施。當(dāng)然，中國要加快完善政府間財(cái)力配置方面法律法規(guī)的步伐，這既是規(guī)范政府間財(cái)力配置的基礎(chǔ)，也是協(xié)調(diào)政府間財(cái)力配置過程中利益矛盾與沖突的需要。

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(責(zé)任編輯劉志煒)

Comparative Study on Intergovernmental Fiscal Resources Allocation under the Condition of Tax Sharing between China and German

WANG Wei

(School of Economics and Management, Wuhan University, Wuhan 430072)

The paper compares intergovernmental fiscal resources allocation under the model of tax sharing between China and German and draws some conclusions on how to allocate fiscal resources between muti-level governments. Tax sharing is not just a tool of revenue assignment, it also has strong fiscal balance effect. If the large-scale shared tax revenue were distributed without considering horizontal fiscal balance, it would be impossible to realize fiscal equalization through other ways. Not all countries are suitable to set up horizontal fiscal balance system. One possible direction of the reform of partner aid system in China is to be confirmed as a temporary emergency measure. In order to realize the balance between centralization and decentralization, the main body of vertical fiscal transfer in China should be general grants.

intergovernmental fiscal resources allocation; shared tax; horizontal fiscal balance

2015-01-02

王瑋(1975--)，男，湖北荊州人，博士，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授。

國家留學(xué)基金資助項(xiàng)目“中國重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的地方稅制改革：基于比較視角的研究”(201406275097)和中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“現(xiàn)代財(cái)政制度框架下我國地方稅系的完善”的階段性研究成果。

F811.2

A

1001-6260(2015)04-0071-09

①由于稅收是市場經(jīng)濟(jì)條件下的唯一基本財(cái)政收入形式，稅收收入占財(cái)政收入的比重一般都在90%以上，因而本文中的“政府財(cái)力”僅涉及稅收收入，而沒有將債務(wù)收入、產(chǎn)權(quán)收入和收費(fèi)收入等其它收入形式包括進(jìn)來。

財(cái)貿(mào)研究2015.4