胡波

2015年5月12日，美國國防部官員向《華爾街日報》等媒體透露，國防部長卡特準(zhǔn)備派遣艦機進(jìn)入到中國填海造地的南沙島礁12海里以內(nèi)范圍;5月20日，一架“P-8A海神”巡邏機飛臨中國正在施工的南沙島礁，與中國現(xiàn)場軍警力量進(jìn)行了近距離的隔空對峙。此后，美國國防部官員多次聲稱，不承認(rèn)中國今后可能依據(jù)在建島礁主張的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)權(quán)益，將不惜使用武力宣示在南海的航行自由。

進(jìn)入2015年，圍繞中國南沙填海造陸，美國的南海政策較之過去已變得更加激進(jìn)。美國介入南海問題當(dāng)然不是新聞，不過，以下兩大變化卻需要引起重視：一是美國開始頻繁向中國“大秀肌肉”，并醞釀強硬反制措施，這與此前泛泛的口頭呼吁、外交施壓和軍事威懾等柔性方式明顯不同;另外則是美國已撇下在南海問題上“不選邊、不站隊”態(tài)度，從幕后走向前臺，直接向中國發(fā)難。

除了在輿論上譴責(zé)中國違反國際法“脅迫”鄰國，支持菲律賓仲裁鬧劇，美國還在外交上拉攏越南、菲律賓、日本、澳大利亞甚至是英法等歐洲國家對中國聯(lián)合施壓。繼去年“三不”凍結(jié)倡議（各方不再奪取島礁與設(shè)立前哨站;不改變南海的地形地貌;不采取針對他國的單邊行動）之后，美國又拋出更全面的“三個停止”計劃，即敦促各方“停止島礁建設(shè)、停止設(shè)施維護、停止軍事化”。

美國從幕后走到前臺

南海問題本不是中美間的問題，但現(xiàn)在卻成了中美關(guān)系良性互動的最大障礙。要搞清楚問題的癥結(jié)，有必要回顧近年來美國的南海政策，大體上可分為兩個階段。

一般認(rèn)為，2010年7月23日希拉里·克林頓在越南河內(nèi)的講話宣告了美國南海政策的一次重大調(diào)整，在講話中她雖重申了“美國對涉及南中國海地貌特征的各種領(lǐng)土爭端，美國不偏向任何一方”，在主權(quán)問題繼續(xù)奉行“相對中立”的立場，卻向包括中國在內(nèi)的聲索國提出了一系列要求，“美國認(rèn)為各聲索方應(yīng)根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》來主張領(lǐng)土主權(quán)及相關(guān)權(quán)益”，“各方應(yīng)協(xié)商解決領(lǐng)土爭端，美國反對使用武力或以武力相脅迫，不能破壞南海的航行自由”。從此，美國開始偏離之前的相對中立政策，轉(zhuǎn)而不斷加大介入南海問題。

希拉里講話的大背景是美國當(dāng)時如火如荼地推進(jìn)“亞太再平衡”戰(zhàn)略，南海問題為美國提供了一個非常好的借力平臺或抓手。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國長期對東南亞地區(qū)缺乏足夠重視，加之東南亞各國普遍奉行“大國平衡”的戰(zhàn)略，美國在東亞的軍事存在和盟友體系一直呈現(xiàn)“北強南弱”。與美日、美韓同盟密切的政治、經(jīng)濟、軍事聯(lián)系相比，美國在東南亞的經(jīng)營則慘淡得多，南海周邊地區(qū)遂成為美國亞太戰(zhàn)略布局的最薄弱一環(huán)，美國所說的“重返”很大程度上就是強化在東南亞地區(qū)的各種存在。

美國此階段的政策意圖是利用南海問題推動“亞太再平衡”。不過，美國并不希望對峙爭端擴大，不愿意看到摩擦對峙升級，在2012年中菲黃巖島事件中還是保持著克制，并沒有給菲律賓太多的支持。雖然美國智庫的研究、媒體的報道經(jīng)常指責(zé)中國，美國政府還是保持著一定的平衡，至少在牽制中國方面不那么露骨。

6月11日，在美國華盛頓，美國國防部長卡特（左）為中央軍委副主席范長龍（右）舉行歡迎儀式。圖/新華 圖片編輯/董潔旭

而自2013年下半年開始至今，美國的南海政策進(jìn)入了第二個演變階段。先是約翰·麥凱恩等議員不斷在國會提起涉及南海問題的議案，敦促奧巴馬政府對中國采取強硬行動，后有時任代理助理國務(wù)卿約瑟夫·云等政府官員不斷造勢。當(dāng)然，標(biāo)志性的事件出現(xiàn)在2014年2月5日，美國亞太事務(wù)助理國務(wù)卿丹尼爾·拉塞爾在眾議院有關(guān)東亞海洋爭端的聽證會上作證時，指責(zé)中國“斷續(xù)線”主張“缺乏國際法基礎(chǔ)”，“影響了地區(qū)的和平與穩(wěn)定”，要求中國予以澄清。這是美國官方首次在南海爭端問題上點名道姓地向中國發(fā)起挑戰(zhàn)。

美國政策這種轉(zhuǎn)變實際上也不難理解，原因很簡單，那就是在中國實力愈來愈強的情況下，美國越來越焦慮了。中國在被動經(jīng)歷了菲越多年的挑釁之后，從2013年開始有意識地進(jìn)行反制，而隨著中國實力的快速增強，南海的力量對比愈發(fā)對菲越不利。美國指稱中國行為“違反”國際法，破壞地區(qū)和平與穩(wěn)定，其實質(zhì)是為防止中國在南海形成優(yōu)勢，并為此不得不放棄幕后老板的角色，轉(zhuǎn)而直接走向前臺。

中國的相對優(yōu)勢與美國的焦慮

美國在南海問題上有著重大的利益算計和政策考慮，并竭盡所能阻滯中國在南海的任何進(jìn)展。

一是出于與中國的權(quán)力競爭。美國已經(jīng)將中國當(dāng)成是其長期的戰(zhàn)略競爭對手，南海業(yè)已成為美國與中國掰手腕的重要區(qū)域，美國極不愿意看到中國在南海形成戰(zhàn)略優(yōu)勢。美國認(rèn)為中國在南海的實力增長，將會削弱美國在東亞地區(qū)的主導(dǎo)地位。中國南沙填海造陸行動被美國視為重大的“切香腸動作”，認(rèn)為這將改變游戲規(guī)則和力量平衡。

二是擔(dān)心海洋規(guī)則被顛覆。作為世界海洋的主導(dǎo)力量，美國視海上航行自由為自己生死攸關(guān)之利益，南海通道更對美國軍事力量的進(jìn)出和部署有著十分重要之意義。雖然迄今為止，南海的航行自由從未成為重大問題，但美國擔(dān)心的是未來。關(guān)于領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的航行自由，中美雙方有不同的認(rèn)識，中國認(rèn)為航行自由不能危害沿海國的安全，對外國軍艦和飛機的活動有一定的限制，而美國認(rèn)為領(lǐng)海以外等同于公海，美國艦機享有絕對的航行自由。在這種分歧下，美方可能擔(dān)心，若中國依據(jù)島礁主張的12海里領(lǐng)海和200海里專屬經(jīng)濟區(qū)成為現(xiàn)實，美國軍事力量在南海周邊的通行將受到極大限制;若中國斷續(xù)線主張成立，美國軍事力量將喪失在南海絕大多數(shù)區(qū)域的行動自由。事實上，圍繞中國填海造陸，美國的一大政策目的就是，通過航行自由宣示行動，給國際社會造成中國南沙島礁無12海里或200海里專屬經(jīng)濟區(qū)的印象，弱化中國島礁的法理效力。

三是應(yīng)對國內(nèi)外壓力的需要。在美國國內(nèi)，受到實力相對下降的影響，各界憂患意識都大幅強化，對于南海形勢愈發(fā)難以淡定。諸多美國知名人士認(rèn)為，中國的南海行為是改變現(xiàn)狀之舉，最終將危及美國在亞太的主導(dǎo)地位。美國國會議員、智庫專家等各界人士頻繁就中國南沙島礁建設(shè)工程向奧巴馬政府施壓，敦促其采取行動。同時，美國向來認(rèn)為自己負(fù)有全球使命，如今的美國更為重視同盟及伙伴對于領(lǐng)導(dǎo)世界的價值，面對場上日漸處于劣勢的菲律賓、越南等國的求援聲和期望，美國很難置身事外。

不過，綜合美國的行動來看，美國的南海政策依然有著一定的理智，力求避免陷入與中國曠日持久的對峙甚至是沖突之中。美國雖然言辭激烈，揚言要對中國采取強制措施，但在實際行動方面則較為克制，近半年來沒有大規(guī)模增加在南海周邊的力量部署。軍事上的動作重點是派遣偵察機和船只進(jìn)行偵察與監(jiān)視，戰(zhàn)斗機等進(jìn)攻性力量的針對性部署及運用則相對較少。

有觀察家認(rèn)為，這種謹(jǐn)慎與克制與奧巴馬政府當(dāng)前的主要任務(wù)和外交議程密切相關(guān)，因為奧巴馬任期所剩時日不多，需要集中精力應(yīng)對烏克蘭問題、落實伊核協(xié)議、推動TPP等，南海問題不是優(yōu)先議題，處理南海問題的“維穩(wěn)”特點比較明顯。而一旦新總統(tǒng)上臺，可能有新的舉動。

這一點不可否認(rèn)，但更深層次的原因是，與中國在南海的長期對抗甚至是武裝沖突不符合美國的整體利益，美國在南海挑戰(zhàn)中國尚保持著一定的底線。

今后，無論誰當(dāng)總統(tǒng)，在南海不挑起武裝沖突對抗的底線還是有望保持。

南海利益對于美國而言的確很重要，但其還沒有重要到要與中國撕破臉。除航行自由外，美國在南海并無其他不可或缺的重大利益，在中國沒有直接挑釁的前提下發(fā)起與中國的對抗甚至是戰(zhàn)爭，其荒唐程度不亞于當(dāng)年朝鮮戰(zhàn)爭中置中國警告于不顧越過三八線?？紤]到中美均是核大國，又有著很強的經(jīng)濟相互依存，在地區(qū)安全和全球治理問題上也有著諸多的共同利益，過于重視南海問題而因小失大絕非明智之舉。這也是為何美國政府在就南海問題對中國施壓的同時，仍頻繁強調(diào)“南海不是中美關(guān)系的全部”。

而且，美國也越來越缺乏與中國在南海長期較量的本錢。任何世界大國都會自然地在其周邊占據(jù)相對優(yōu)勢，在中國實力增長的情況下，中國在南海取得相對優(yōu)勢只是時間早晚的問題，美國的努力會給中國造成很大困擾，但不足以改變大趨勢。與外交、法理等領(lǐng)域的強勢相比，美國在現(xiàn)場力量方面并不占太多優(yōu)勢，這是美國不斷拉攏日本、澳大利亞等國加入南海聯(lián)合巡邏的原因。

中美南海和平共處之道

美國南海政策的實質(zhì)和動機決定了中美在南海問題上的矛盾與摩擦短時期內(nèi)很難得到解決，中美在南海的角力還將持續(xù)相當(dāng)長一段時間。中美雖然在南海開戰(zhàn)的可能性極低，但這種對抗已經(jīng)嚴(yán)重危害了中美兩國整體關(guān)系，更不必說還有擦槍走火的風(fēng)險。不少觀察家甚至認(rèn)為，中美關(guān)系已因南海對抗到達(dá)了一個“臨界點”。

關(guān)于南海對抗的嚴(yán)重性，中美兩國政府都有清醒的認(rèn)識。因而，即便不能解決矛盾，中美也有非常強的政策意愿去控制對抗的烈度。就基本策略而言，中美加強互動的現(xiàn)實目標(biāo)在于緩解或控制矛盾的發(fā)酵，而非快速解決由南海分歧衍生的各類摩擦。

短期內(nèi)，將于2015年9月舉行的中美元首會晤會提供一個雙方良性互動的契機。鑒于兩國國內(nèi)對南海形勢的高度關(guān)注，南?；バ诺娜笔в謬?yán)重制約了中美關(guān)系的發(fā)展，此次會晤南海安全問題必然是一大焦點。要想延續(xù)前兩次習(xí)奧會的成功態(tài)勢，雙方都需要采取一些行動給南海形勢“降溫”。

近段時期，圍繞南沙填海造陸，中美雙方均已多次重申了己方的立場和態(tài)度，因此，再向?qū)Ψ叫v大道理的意義不是太大，雙方都需要拿出點“干貨”，做一些實質(zhì)的溝通。

元首會晤是交換意見的場所，而非吵架的地方。作為東道國，美國首先需要營造一種良好的氛圍，將調(diào)門降下來，若一味指責(zé)批評中國，將會事與愿違;其次，美國也有必要將面具摘下來，坦率談自己的利益關(guān)切。中國需要重視美國對未來“不確定性”的擔(dān)心，在海上航行自由、力量使用原則等方面對美國進(jìn)行適當(dāng)安撫，突出自己的有限目標(biāo)及和平目的;還可視情邀請美軍在南沙周邊海域進(jìn)行維護航行自由的聯(lián)合演習(xí)，以彰顯自己在該問題上的開放立場。

雙方還應(yīng)深入探討在維護南海海上安全和地區(qū)和平穩(wěn)定方面進(jìn)行合作的可能性。中美在南海爭端相關(guān)問題上有分歧不假，但在南海反海盜、氣象預(yù)報、海上救援、通道管理等方面有著共同的利益及關(guān)切，兩國元首可先在該問題上達(dá)成意向性的共識，并將其作為重要成果寫入聯(lián)合聲明或聯(lián)合宣言之中，推動兩國在海上非傳統(tǒng)安全問題的務(wù)實合作。

兩國的官方辭令已經(jīng)說得太多，彼此都略感厭倦，增信釋疑光有口頭語言是不行的，還得有“肢體語言”、有具體行動，兩國領(lǐng)導(dǎo)人需要認(rèn)真考慮各自能為緩和局勢做出哪些貢獻(xiàn)。

在“行動對行動”上，中國已經(jīng)先行一步。6月底，中方宣布完成陸域吹填，并向外界透露，“下一步將逐步建設(shè)主要用于公益目的的設(shè)施，包括綜合性燈塔、海上應(yīng)急救撈設(shè)施、氣象觀測站、海洋科研中心以及醫(yī)療和急救設(shè)施等”。此舉釋放了中國維護和平的善意。對此，美國需要有所表示及回應(yīng)，目前比較好操作的是降低對中國南沙島礁的抵近偵察頻率。關(guān)于派遣艦機進(jìn)入中國島礁12海里內(nèi)的事情，美方最好作出澄清，否則會進(jìn)一步影響兩國間的政治及軍事互信。

長期來看，美國需要調(diào)整政策目標(biāo)，對中國做出部分妥協(xié);中國則需要適當(dāng)改進(jìn)維權(quán)與溝通的方式方法，兼顧美國在南海的正當(dāng)利益。

美國應(yīng)理性認(rèn)識到，只要中國實力上升勢頭不變，無論如何努力，其在南海牽制圍堵中國的企圖都不會成功。面對南海力量對比改變出現(xiàn)的新形勢，美國的最佳策略是順勢而為，以在爭端問題上的相對中立和克制，換取中國在航行自由和地區(qū)和平問題上的戰(zhàn)略保證。美國還要看到介入南海爭端對于美國政策的風(fēng)險，菲律賓、越南等國可能對于美國牽制中國發(fā)揮不了多少作用，卻很有可能作為第三方因素引發(fā)中美間的沖突。美國如果肆意對菲越開出安全承諾的“空頭支票”，將很可能陷入當(dāng)年德意志帝國在巴爾干問題上的窘境。此外，美方還應(yīng)少一些“教師爺”式的批評和說教，避免無端刺激中國的民族主義情緒。

在海洋爭端及維權(quán)問題上，中國對美國應(yīng)維持嚴(yán)正立場，反對美國任何形式的介入，堅定不移地維護自身的合法權(quán)益。切不能因美國反對，就暫緩甚至是放棄維權(quán)步伐。與此同時，在維權(quán)過程中，中國要注意到美國的合理關(guān)切，適當(dāng)照顧到美方的面子和情緒，改進(jìn)方式方法。中國在推行自身的南海戰(zhàn)略和政策時，還可更清晰、更開放、更自信，歡迎美方在該地區(qū)發(fā)揮建設(shè)性的作用。特別是中國要理解并重視海上航行自由對于美國的重大意義，美國談這個議題，有虛有實，部分是因為炒作需要，部分則是因為利益使然。為避免分歧加深，中方可主動提議就南海海上航行自由問題進(jìn)行一些工作層面的溝通和法理探討。

另外，中國民眾應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，以開放的態(tài)度看待南海，深刻領(lǐng)悟“南海是南海周邊各國的南海，南海通道是世界享有的通道”，慎談控制整個南海，這不僅有利于中國的對美外交，也有利于中國處理與南海各方的關(guān)系。