季英凱

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。例如2003年的“非典型性肺炎”傳染危機、2004年的禽流感危機、2008年汶川大地震后水土污染引發(fā)的呼吸道、腸道、蟲媒傳染病傳播以及三鹿奶粉事件、2009年的甲型H1N1流感傳播、2014年2月西非埃博拉病毒疫情等都給有關國家宏觀經濟、社會公共秩序和人民正常生活帶來嚴重危害。如何高效地應對突發(fā)公共衛(wèi)生危機，是衡量一個國家綜合執(zhí)政和政府治理能力的重要方面。其中，以疾病預防控制中心（Center for Disease Control and Prevention，CDC）為主體的疾病預防控制體系是各國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置的核心。我國與日本同處東亞，有著深厚的文化歷史淵源，日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件體系的建設經驗，對于我國進一步完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件體系具有很強的啟示作用。

1998年日本政府在內閣官房新增了由首相任命的內閣危機管理總監(jiān)，并設立危機管理中心。內閣首相是危機管理的最高指揮官，內閣官房負責整體協(xié)調和聯(lián)絡，并通過安全保障會議、內閣會議、中央防災會議等決策機構制定危機對策。在這一危機管理體系中，政府會根據不同的危機類別，啟動不同的危機管理部門。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系由主管健康衛(wèi)生、福利、勞保的厚生勞動省負責建立并以之為核心。這一系統(tǒng)同時被納入整個國家危機管理體系。日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系覆蓋面很廣，包括由厚生勞動省、8個派駐地區(qū)分局、13家檢疫所、47所國立大學醫(yī)學系和附屬醫(yī)院、62家國立醫(yī)院、125家國立療養(yǎng)所、5家國立研究所構成的獨立的國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理系統(tǒng)；由都道府縣衛(wèi)生健康局、衛(wèi)生試驗所、保健所、縣立醫(yī)院、市村町及保健中心組成的地方管理系統(tǒng)。這三級政府兩大系統(tǒng)，通過縱向行業(yè)系統(tǒng)管理和分地區(qū)管理的銜接，形成全國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理網絡。根據地方自治制度及傳染病新法和健康保險法的相關規(guī)定，國家、地方政府及國民在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時有明確的義務和責任。

日本注重應急管理體制的創(chuàng)新，改變了傳統(tǒng)上以防災部門和衛(wèi)生部門為主的分立管理方式，而以內閣府為中樞，采取了整個政府集中應對的一元化管理體制。日本在經歷了1995年阪神大地震的慘痛教訓后，加強了危機管理與政府縱向集權應急功能，在縱向上實行中央、都（道、府、縣）、市（町、村）三級防救災組織管理，建立了各省、廳分工合作的應急機制。橫向上，保健所與地方政府、警察、消防、醫(yī)師協(xié)會、醫(yī)療機構、地方衛(wèi)生研究所等都建立了協(xié)調關系。

在日本突發(fā)公共衛(wèi)生應急處理系統(tǒng)中，消防（急救）、警察、醫(yī)師會、醫(yī)療機構協(xié)會、通信、鐵道、電力、煤氣、供水等部門，也按照各自的危機管理實施要領和平時的約定相互配合。中央主管機構突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的最主要職責是收集信息并制定和實施應急對策。平時，國立傳染病研究所感染信息中心進行法定的傳染病發(fā)生動向跟蹤監(jiān)視調查，每周五前上報上周情況并在網上公開。

日本是自然災害較多的國家，近年來還頻繁受到恐怖襲擊的威脅，但造成的人員傷亡、財產損失相對較少，其中一個重要原因是日本基本形成了全民宣教、社會參與的良好氛圍。社會成員危機意識較強，具備較強的自救互救能力。日本各類專業(yè)防災研究機構、災害研究中心以及防災學會達數十家之多。日本高等院校對應急管理專業(yè)人才的培養(yǎng)也是世界上首屈一指的。

總體而言，日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系具有以下特點：一是通過立法明確職責；二是簡化應急管理層次；三是軍隊參與突發(fā)事件應急處置；四是注重組織保障；五是管理體系日?；?。

雖然，我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系建設事業(yè)已經取得了十分明顯的進展，為我國的人民安全保護提供了有力的支持，但是，我們仍然應該理性地看到，在全球進入突發(fā)公共衛(wèi)生事件高發(fā)的危險時期，我國對于公共衛(wèi)生危機應對的體制機制建設及相關研究才剛剛起步，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制并不完善，并沒有非常有效的手段去積極應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，存在公共衛(wèi)生危機應急管理法律法規(guī)與政策薄弱、公眾危機教育和推廣滯后、政府投入不足、尚未建立全社會的疾病信息監(jiān)測網絡以及疾病監(jiān)測信息利用率低、缺乏規(guī)范合理的預案等問題，這給我國人民群眾的健康安全帶來了很大的挑戰(zhàn)。因此，建立完善適應經濟發(fā)展和社會需求的城鄉(xiāng)突發(fā)公共衛(wèi)生危機應對體系，是指導突發(fā)公共衛(wèi)生危機應對工作展開、完善政府危機管理的首要任務。

1.建立符合國情、結合實際的科學決策制度

在現(xiàn)有的針對公共衛(wèi)生危機的應急預案和法律法規(guī)的基礎上，各級政府和相關部門應遵循國務院頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》的相關規(guī)定和要求，針對不同地區(qū)的實際情況和特殊要求，制定不同的突發(fā)公共衛(wèi)生危機應急預案。在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，要求有關部門在第一時間做出正確決策，快速反應，啟動預案，及時展開救援行動，控制危機蔓延，積極動員社會力量參與，及時向社會通報危機實時狀態(tài)，提供危機后恢復重建的相關保障。

2.加強專業(yè)培訓，提高危機應對能力

根據《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生應急總預案》的要求，制定培訓計劃，編寫培訓教材，開展有效的突發(fā)公共衛(wèi)生危機的模擬演練，是提高危機應對水平和反應速度的重要方式。危機模擬演練不僅可以使專業(yè)的救援人員提高業(yè)務能力，減少危機損失，而且可以面向社會推廣突發(fā)公共衛(wèi)生危機的教育宣傳，使得公眾獲得自救互救能力，提高社會整體的應急能力。

3.重視衛(wèi)生信息系統(tǒng)的建立健全

科學高效的信息是預防控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前提，因此，提高信息的收集分析和反饋能力，提高預測預報突發(fā)公共衛(wèi)生危機的準確度，建立完善、快速、流暢的國家衛(wèi)生信息網，借鑒國外先進的危機管理經驗和技術，是逐步完善發(fā)展我國突發(fā)公共衛(wèi)生危機應急管理體系的重要途徑。

4.加強政府職能部門之間的合作

突發(fā)公共衛(wèi)生危機的應對需要相關部門之間的支持和配合。目前我國分部門管理的管理模式使得衛(wèi)生行政部門難以建立高效協(xié)調、統(tǒng)一指揮的突發(fā)公共衛(wèi)生危機應急指揮系統(tǒng)。因此，應根據《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，加強各部門之間的協(xié)同配合，爭取公共衛(wèi)生危機應急指揮系統(tǒng)的統(tǒng)一運作。

總之，現(xiàn)代社會不斷面臨著突發(fā)公共衛(wèi)生危機的危險和挑戰(zhàn)，威脅著國家的經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民大眾的生命財產安全。要不斷總結經驗，完善突發(fā)公共衛(wèi)生危機的應急管理體系，提高突發(fā)公共衛(wèi)生危機的應對能力，從根本上健全突發(fā)公共衛(wèi)生危機的預警監(jiān)測和防范控制機制，重視危機后的恢復和重建，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定發(fā)展。

（作者系江蘇省疾病預防控制中心公共衛(wèi)生信息所高級工程師）

責任編輯：袁 文