公共服務涉及城鄉(xiāng)公共基礎設施建設、教育、養(yǎng)老、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育等公共事業(yè)。從發(fā)達國家的經驗看，公共服務供給經歷了一個從政府自己直接生產，到服務外包、發(fā)動社會和市場力量參與公共服務供給，再到復雜的混合式供給的變遷過程，吸引社會資本進入公共服務領域是社會事業(yè)發(fā)展到一定程度的必然要求。據民政部統(tǒng)計，2014年全國社會服務事業(yè)費支出4404.1億元，占國家財政支出比重為2.9%（其中中央財政向各地轉移支付社會服務事業(yè)費2150.0億元），社會服務事業(yè)基本建設施工項目14001個，全年完成投資總額282.2億元。公共服務領域投資需求越來越大，社會資本進入公共服務領域大有可為。

一、吸引社會資本參與公共服務領域意義重大

吸引社會資本參與公共服務領域，既是在改善民生中培育經濟增長新動力的重要舉措，也是公共服務事業(yè)加快發(fā)展的內在要求。

社會資本參與公共服務領域，有利于實現國家治理體系的現代化。隨著我國經濟發(fā)展步入新常態(tài)，財政收入增速明顯下降，地方融資平臺規(guī)范轉型迫在眉睫。由社會資本提供公共服務，能有效承接政府簡政放權過程中被剝離的社會職能，使得政府真正轉變成為有限政府。社會公共服務領域以市場契約和法律關系置換政治權力關系，有助于從法律層面上規(guī)范和約束政府的行為，促進政府的契約精神和誠信體系的建立。

社會資本參與公共服務領域，有利于創(chuàng)新公共服務供給體制。近年來，國家針對引導社會資本進入教育、衛(wèi)生等公共服務領域出臺了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《政府和社會資本合作操作指南》、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作有關問題的通知》、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，對創(chuàng)新公共服務供給體制起到重要的引導作用。在充分發(fā)揮政府主體作用的同時，引入市場化、社會化機制，通過政府購買服務或提供政策優(yōu)惠的方式積極吸引社會資本參與公共服務的供給，能夠更好地滿足人民群眾多層次、多元化的公共服務需求。

社會資本參與公共服務領域，有利于提高公共服務供給的質量和效率。政府將此前直接提供公共服務的壟斷供給職能轉移給私營部門后，主要承擔公共服務的安排、付費、監(jiān)督、質量考核等管理方面的職責。社會資本追求安全穩(wěn)定的回報，其運作具有創(chuàng)新性、職業(yè)性和靈活性的優(yōu)勢。通過公開競標等形式選擇優(yōu)秀的私營部門進入公共服務供給領域，促進了私營部門間的競爭，使得公共服務的生產者最大限度發(fā)掘其生產經營管理的潛能，以更低的價格生產，提供性價比更高的服務，促進資源配置優(yōu)化，提高公共服務的質量和效率。

二、政府和社會資本合作必須打破三大瓶頸

推行政府和社會資本合作模式，目的在于由財政資金引導，吸引大量的社會投資，從而滿足日益增長的公共服務需求。要達到這一目的，必須優(yōu)化投資環(huán)境，消除社會資本的疑慮，破解三大難題。

必須破解公私長期平等合作的難題。私人資本進入社會公共服務領域面臨市場風險、技術風險和制度性風險。制度性風險主要是政府失信、政府干預、政府決策失誤或過程冗長、稅收調整、政府官員腐敗、項目審批延誤、政府要求合同變更等。公私合作中，公共部門的優(yōu)勢明顯，在雙方簽訂合同的后續(xù)談判中，私人部門往往處于被動地位。政府部門領導換屆的風險，直接影響公共項目的持續(xù)和平穩(wěn)運行。制度性風險影響雙方的合作伙伴關系，造成額外的談判、協(xié)商、妥協(xié)等交易成本，從而提高社會服務購買的總成本，最終影響社會服務供給的效率。因此，需要建立針對公共部門的有效約束機制。

必須破解長期低成本融資的難題。公共服務領域的投資鏈條一般較長，從投資、建設、運營、管理到投資回收，需要較長的時間。缺少金融支持阻礙了民辦公共服務機構的生存和發(fā)展。目前我國金融機構扶持公共服務機構發(fā)展的金融業(yè)務短缺。收費權和知識產權等質押融資不發(fā)達。應進一步鼓勵和引導社會資本以兼并、收購、參股、合作、租賃、承包等形式進入基本公共服務領域。例如，養(yǎng)老機構投資回收慢，需要長期低成本融資支持。發(fā)達國家通常為養(yǎng)老機構投資者提供10年以上、利率為5%左右的長期貸款，極大促進了養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

必須破解風險規(guī)避和合理分擔的難題。除制度性風險外，市場風險和技術風險更需要高度重視。市場風險主要包括利率風險、匯率風險、通貨膨脹、市場需求變化、第三方延誤和違約等。技術類風險主要包括完工風險、供應風險、運營成本超支、投資者變動、項目財務監(jiān)管不足、合同文件沖突或不完備等。如何充分運用法律手段和市場機制，有效地規(guī)避和分散風險，有待于進一步研究總結。

三、實現公共利益和投資收益的雙贏

推廣政府和社會資本合作模式，要針對上述難題，采取針對性的措施，兼顧公共利益和投資收益，在保證公共利益最大化的同時，加大扶持力度，讓社會資本得到合理回報。

通過法律保障公私平等合作。在公共服務公私合作供給過程中，應明確公共部門與私營部門兩者間的關系，在各方利益受到侵害時及時提供有效的法律救濟。政府在公共服務供給中扮演多重角色，既是公共服務的合作提供者，同時又是服務規(guī)則的制定者和監(jiān)督者。在出現政府濫用自身權力導致兩者間的不平等時，應賦予私人部門以申訴權，對政府行為加以司法審查，通過司法救濟方式保證兩者的平等合作。

完善補償機制，扶持社會資本做大做強。按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，采取“公辦民營”、“民辦公助”等多種方式，實施公開、平等、規(guī)范的社會資本進入公共服務領域運行機制。支持民辦養(yǎng)老機構、營利性民辦醫(yī)療機構以土地、房產等固定資產申請抵押貸款，支持民辦教育機構、民辦醫(yī)療機構、民辦養(yǎng)老機構以收費權和知識產權等質押融資，財政出資的融資性擔保機構優(yōu)先為符合條件的民辦教育機構提供擔保。政府可以按照社會辦公共服務機構的服務數量、服務質量，通過績效考核，以購買服務的形式給予政府補貼。

建立科學的風險分擔機制。政府與社會資本首先應就合同進行嚴格的權利義務約定，加強前期準備工作，包括咨詢、論證、評估、談判等等，對項目風險的有效預期可以避免后續(xù)矛盾糾紛的產生。對于合同中未能包括的風險問題，雙方應遵循風險來源，合理分擔責任義務，簽訂補充協(xié)議。例如屬于自然風險引發(fā)的損失，應由保險公司承擔，政策變動風險應由政府提供相應補償。鼓勵沒有自有用房和重要固定資產的民辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老機構，建立風險防范基金，參加商業(yè)保險。□

（執(zhí)筆人：張蔚菊）

責任編輯：劉衛(wèi)東