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        關(guān)于暫住制度的合法性分析

        2015-08-19 19:44:24翟黃敏
        職工法律天地·下半月 2015年5期
        關(guān)鍵詞:行政法合法性

        翟黃敏

        摘要:我國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡形成于建國之初。改革開放以后,尤其是近年來,差距日益擴大,正是由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡以及大量的農(nóng)村剩余勞動力,使大規(guī)模的農(nóng)民進城務(wù)工成為必然。在這種情況下,暫住證制度的發(fā)展存在也是一種客觀必然。但是,到目前為止對于暫住證制度的合法性、合理性仍然存在很大的爭議,本文針對暫住證制度存在的爭議,從法社會學(xué)的角度,分析其合法性、合理性。

        關(guān)鍵詞:暫住證;合法性;行政法

        一、暫住證制度產(chǎn)生的背景

        我國始于五十年代的戶籍管理體制,形成了城鄉(xiāng)隔離的社會結(jié)構(gòu),其法律依據(jù)是全國人大常委會制定的《中華人民共和國戶口登記條例》,其第十條規(guī)定:公民由農(nóng)村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明,學(xué)校的錄取證明,或者城市戶口登記機關(guān)的準予遷入的證明,向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。其第十五條規(guī)定:公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上的,以暫住地的戶主或者本人在三日以內(nèi)向戶口登記機關(guān)申報暫住登記。改革開放后,隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展,大量的農(nóng)村人口涌入城市,特別是在沿海發(fā)達地區(qū),外來務(wù)工人員的人口甚至超過了當(dāng)?shù)厝丝诘膸妆丁榱思訌妼@些流動人口的管理,維護社會穩(wěn)定和秩序,我國于1985年頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》,該條例規(guī)定公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上,由暫住地的戶主或者本人在三日內(nèi)向戶口登記機關(guān)申報暫住登記。十年后為了更加具體地實施條例,我國又在1995年制定了《暫住證申領(lǐng)辦法》,更加細化了暫行規(guī)定的操作程序。

        二、暫住證制度的合法性分析

        1.暫住證制度違反了憲法

        首先暫住證制度違反了憲法中關(guān)于中華人民共和國公民在法律面前一律平等的規(guī)定。根據(jù)《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》,對于暫住人口要做到來人登記,走人注銷,公安派出所應(yīng)進行嚴密管理,為此公安部以及各地都制定了嚴格的登記與注銷制度。對于暫住人口來說這些規(guī)定無疑使他們處于與本地居民不平等的地位,外來人口不僅要受到嚴格的管制,而且時常被無端的盤問,這起碼在法律地位上就使得暫住人口與本地人不平等。另外,即使是一種管理措施也無權(quán)為被管理對象設(shè)置憲法規(guī)定以外的義務(wù)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定,各地都制定收取對暫住人口辦理暫住證的工本費用和管理費的相關(guān)規(guī)定。既然是一種行政措施,那么這種措施的實施成本理應(yīng)由行政機關(guān)自身承擔(dān),而不應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)嫁給其管理對象。所以對暫住制度的收費規(guī)定顯然增加了管理對象的額外義務(wù),使得他們處于法律義務(wù)上的不平等。

        其次,暫住制度違返了憲法第三十七條中關(guān)于中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯的規(guī)定。為了實施暫住制度,嚴格管理外來人口,許多地方將此管理權(quán)轉(zhuǎn)授給了公安部門以外的部門,如城市管理部門、街道辦、綜治辦等。在具體的實施過程中,這些部門往往對沒有辦理暫住證的人員進行拘押、強制遣送、罰款等。根據(jù)憲法第三十七條,禁止非法拘禁和其他非法剝奪公民的人身自由。顯然這些部門是根本沒有被授予對人身采取限制的權(quán)力的資格,因為他們有的不是完全意義上的行政管理部門,有的根據(jù)法律規(guī)定是不具有限制人身這樣的處罰權(quán)限的。

        2.暫住證制度違反了行政許可法

        首先,行政許可法第十二條、十三條對給以設(shè)定行政許可的事項有著明確的規(guī)定。其中第一類事項是那些關(guān)于涉及國家安全、公共安全以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動,需要按法定條件予以批準的事項。于是許多人認為這就是暫住證制度在行政許可法上的法律依據(jù)。但是,行政許可法的立法意圖中最重要的一點是可以不設(shè)立行政許可的,盡量不設(shè)立行政許可。因此如果我們從廣義上理解第一類中所規(guī)定的事項時,那么幾乎什么事項都可以被設(shè)立行政許可,因為這類事項幾乎包含了行政行為的所有方面。公民是國家的主體,公民的人身自由受憲法和法律保護,政府不得以任何借口加以干涉和侵犯,把流動人口當(dāng)作潛在的犯罪嫌疑人而區(qū)別對待,與民主法治的精神背道而馳。

        其次,暫住證制度實行的結(jié)果,管理部門以暫住證作為行使執(zhí)法、管理權(quán)的借口,通常在晚上或深夜組織警力和聯(lián)防闖入民宅,查驗暫住證,嚴重侵害公民的住宅權(quán)和休息權(quán)。此外各地還出臺規(guī)定將暫住證與租賃房屋、就業(yè)及申請營業(yè)執(zhí)照進行不合理的掛鉤。如“北京和上海明確規(guī)定不允許向未取得暫住證的外地人員出租房屋或提供經(jīng)營場所,也不予核發(fā)就業(yè)證及辦理營業(yè)執(zhí)照?!边@條規(guī)定屬于“前置性設(shè)定”,即如果沒有取得暫住證就不能從事其他的生產(chǎn)經(jīng)營活動。但《行政許可法》第15條規(guī)定:地方性法規(guī)不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可;不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可,不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)。因此把流動人口的暫住證作為租賃房屋、申請辦理就業(yè)證及營業(yè)執(zhí)照等的前提是錯誤的,與行政許可法的規(guī)定相違背。

        最后,《行政許可法》規(guī)定:法律可以設(shè)定行政許可,尚未制定法律的,行政法規(guī)可以設(shè)定。必要時,國務(wù)院可以采取發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。據(jù)此,暫住證制度相關(guān)法律法規(guī)的只能在中央政府層面予以制定。而公安部,作為國務(wù)院的組成部門是沒有權(quán)力制定暫住制度的相關(guān)規(guī)定的,而且也沒有權(quán)力以部門規(guī)章的形式取代法律、法規(guī)。因此,《暫行規(guī)定》和《申領(lǐng)辦法》是與《行政許可法》的規(guī)定相沖突的,應(yīng)當(dāng)無效。

        三、結(jié)語

        雖然,在暫住證制度實施的早期其發(fā)揮了一定的作用,對城市管理以及治安秩序都具有一定的促進作用。但是隨著外來人口的不斷增多,社會環(huán)境的不斷變化,實施了二十多年之久的暫住制度的種種弊端也開始不斷的暴露,為此對于該制度我們應(yīng)當(dāng)進行重新的思考和研究,克服它的弊端,改進原有的不足,使其適應(yīng)在當(dāng)前新形勢下,對人口管理的新要求、新理念,從而更好促進城市的發(fā)展和維護社會的穩(wěn)定。

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