翟黃敏

摘要：我國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡形成于建國之初。改革開放以后，尤其是近年來，差距日益擴(kuò)大，正是由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡以及大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，使大規(guī)模的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工成為必然。在這種情況下，暫住證制度的發(fā)展存在也是一種客觀必然。但是，到目前為止對于暫住證制度的合法性、合理性仍然存在很大的爭議，本文針對暫住證制度存在的爭議，從法社會(huì)學(xué)的角度，分析其合法性、合理性。

關(guān)鍵詞：暫住證；合法性；行政法

一、暫住證制度產(chǎn)生的背景

我國始于五十年代的戶籍管理體制，形成了城鄉(xiāng)隔離的社會(huì)結(jié)構(gòu)，其法律依據(jù)是全國人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國戶口登記條例》，其第十條規(guī)定：公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。其第十五條規(guī)定：公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上的，以暫住地的戶主或者本人在三日以內(nèi)向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)暫住登記。改革開放后，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量的農(nóng)村人口涌入城市，特別是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，外來務(wù)工人員的人口甚至超過了當(dāng)?shù)厝丝诘膸妆?。為了加?qiáng)對這些流動(dòng)人口的管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和秩序，我國于1985年頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，該條例規(guī)定公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上，由暫住地的戶主或者本人在三日內(nèi)向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)暫住登記。十年后為了更加具體地實(shí)施條例，我國又在1995年制定了《暫住證申領(lǐng)辦法》，更加細(xì)化了暫行規(guī)定的操作程序。

二、暫住證制度的合法性分析

1.暫住證制度違反了憲法

首先暫住證制度違反了憲法中關(guān)于中華人民共和國公民在法律面前一律平等的規(guī)定。根據(jù)《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，對于暫住人口要做到來人登記，走人注銷，公安派出所應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)密管理，為此公安部以及各地都制定了嚴(yán)格的登記與注銷制度。對于暫住人口來說這些規(guī)定無疑使他們處于與本地居民不平等的地位，外來人口不僅要受到嚴(yán)格的管制，而且時(shí)常被無端的盤問，這起碼在法律地位上就使得暫住人口與本地人不平等。另外，即使是一種管理措施也無權(quán)為被管理對象設(shè)置憲法規(guī)定以外的義務(wù)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，各地都制定收取對暫住人口辦理暫住證的工本費(fèi)用和管理費(fèi)的相關(guān)規(guī)定。既然是一種行政措施，那么這種措施的實(shí)施成本理應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自身承擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)嫁給其管理對象。所以對暫住制度的收費(fèi)規(guī)定顯然增加了管理對象的額外義務(wù)，使得他們處于法律義務(wù)上的不平等。

其次，暫住制度違返了憲法第三十七條中關(guān)于中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯的規(guī)定。為了實(shí)施暫住制度，嚴(yán)格管理外來人口，許多地方將此管理權(quán)轉(zhuǎn)授給了公安部門以外的部門，如城市管理部門、街道辦、綜治辦等。在具體的實(shí)施過程中，這些部門往往對沒有辦理暫住證的人員進(jìn)行拘押、強(qiáng)制遣送、罰款等。根據(jù)憲法第三十七條，禁止非法拘禁和其他非法剝奪公民的人身自由。顯然這些部門是根本沒有被授予對人身采取限制的權(quán)力的資格，因?yàn)樗麄冇械牟皇峭耆饬x上的行政管理部門，有的根據(jù)法律規(guī)定是不具有限制人身這樣的處罰權(quán)限的。

2.暫住證制度違反了行政許可法

首先，行政許可法第十二條、十三條對給以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)有著明確的規(guī)定。其中第一類事項(xiàng)是那些關(guān)于涉及國家安全、公共安全以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)。于是許多人認(rèn)為這就是暫住證制度在行政許可法上的法律依據(jù)。但是，行政許可法的立法意圖中最重要的一點(diǎn)是可以不設(shè)立行政許可的，盡量不設(shè)立行政許可。因此如果我們從廣義上理解第一類中所規(guī)定的事項(xiàng)時(shí)，那么幾乎什么事項(xiàng)都可以被設(shè)立行政許可，因?yàn)檫@類事項(xiàng)幾乎包含了行政行為的所有方面。公民是國家的主體，公民的人身自由受憲法和法律保護(hù)，政府不得以任何借口加以干涉和侵犯，把流動(dòng)人口當(dāng)作潛在的犯罪嫌疑人而區(qū)別對待，與民主法治的精神背道而馳。

其次，暫住證制度實(shí)行的結(jié)果，管理部門以暫住證作為行使執(zhí)法、管理權(quán)的借口，通常在晚上或深夜組織警力和聯(lián)防闖入民宅，查驗(yàn)暫住證，嚴(yán)重侵害公民的住宅權(quán)和休息權(quán)。此外各地還出臺規(guī)定將暫住證與租賃房屋、就業(yè)及申請營業(yè)執(zhí)照進(jìn)行不合理的掛鉤。如“北京和上海明確規(guī)定不允許向未取得暫住證的外地人員出租房屋或提供經(jīng)營場所，也不予核發(fā)就業(yè)證及辦理營業(yè)執(zhí)照?！边@條規(guī)定屬于“前置性設(shè)定”，即如果沒有取得暫住證就不能從事其他的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。但《行政許可法》第15條規(guī)定：地方性法規(guī)不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)。因此把流動(dòng)人口的暫住證作為租賃房屋、申請辦理就業(yè)證及營業(yè)執(zhí)照等的前提是錯(cuò)誤的，與行政許可法的規(guī)定相違背。

最后，《行政許可法》規(guī)定：法律可以設(shè)定行政許可，尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定。必要時(shí)，國務(wù)院可以采取發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。據(jù)此，暫住證制度相關(guān)法律法規(guī)的只能在中央政府層面予以制定。而公安部，作為國務(wù)院的組成部門是沒有權(quán)力制定暫住制度的相關(guān)規(guī)定的，而且也沒有權(quán)力以部門規(guī)章的形式取代法律、法規(guī)。因此，《暫行規(guī)定》和《申領(lǐng)辦法》是與《行政許可法》的規(guī)定相沖突的，應(yīng)當(dāng)無效。

三、結(jié)語

雖然，在暫住證制度實(shí)施的早期其發(fā)揮了一定的作用，對城市管理以及治安秩序都具有一定的促進(jìn)作用。但是隨著外來人口的不斷增多，社會(huì)環(huán)境的不斷變化，實(shí)施了二十多年之久的暫住制度的種種弊端也開始不斷的暴露，為此對于該制度我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重新的思考和研究，克服它的弊端，改進(jìn)原有的不足，使其適應(yīng)在當(dāng)前新形勢下，對人口管理的新要求、新理念，從而更好促進(jìn)城市的發(fā)展和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。