王勇

【摘 要】國(guó)庫(kù)集中收付制度成為我國(guó)財(cái)政財(cái)務(wù)管理運(yùn)行的基礎(chǔ)和重要保障，我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革基本實(shí)現(xiàn)在縣級(jí)以上預(yù)算單位和有條件的鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算單位全覆蓋。國(guó)庫(kù)集中收付制度加強(qiáng)了財(cái)政資金的管理，保證了預(yù)算執(zhí)行明細(xì)信息透明化，在保證安全的前提下提高了效率，從根本上避免了預(yù)算單位擠占挪用資金問(wèn)題，但國(guó)庫(kù)集中支付制度在實(shí)行以來(lái)，還存在著預(yù)算編制不科學(xué)、支付程序繁瑣、支付系統(tǒng)監(jiān)督機(jī)制不健全等問(wèn)題，影響了行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行，本文闡述行政事業(yè)單位執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的必要性，分析執(zhí)行中存在的問(wèn)題，最后針對(duì)存在的問(wèn)題提出幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)庫(kù)集中收付制度；問(wèn)題；建議

一、行政事業(yè)單位執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的必要性

1.有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的管理，提高資金使用效率

在傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)管理方式下，財(cái)政將各預(yù)算單位的需求逐級(jí)撥付到各單位賬戶，經(jīng)過(guò)的預(yù)算單位和劃撥環(huán)節(jié)較多，容易造成財(cái)政資金的截留，各預(yù)算單位賬戶設(shè)置重復(fù)、分散，財(cái)政不好監(jiān)管，容易形成小金庫(kù)，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付以后，所有的財(cái)政資金都集中在國(guó)庫(kù)，各單位的結(jié)余資金不在本單位賬戶上，而是在國(guó)庫(kù)賬戶上，同時(shí)對(duì)于基層預(yù)算單位來(lái)說(shuō)，取消了銀行賬戶，改為財(cái)政零余額賬戶，在資金撥付過(guò)程中減少一些中間環(huán)節(jié)，資金能及時(shí)到位，減少資金成本，這樣能有效杜絕單位存在賬外賬、多開(kāi)設(shè)戶頭等現(xiàn)象，有力于加強(qiáng)財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管，提高了財(cái)政資金使用效率。

2.提高預(yù)算執(zhí)行透明度，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行

傳統(tǒng)的資金運(yùn)行模式下，財(cái)政資金直接撥入預(yù)算單位后，預(yù)算單位是否按預(yù)算執(zhí)行，執(zhí)行進(jìn)度如何，如何使用，財(cái)政部門只能根據(jù)事后預(yù)算單位上報(bào)的報(bào)表情況來(lái)進(jìn)行檢查監(jiān)督，屬事后監(jiān)督。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，預(yù)算單位每筆支出都在預(yù)算指標(biāo)和財(cái)政監(jiān)制之下，由事后監(jiān)督改為事前、事中主動(dòng)監(jiān)督，更有利于預(yù)算得到有效執(zhí)行，也是加強(qiáng)財(cái)政信息公開(kāi)透明的必然要求。

3.有利于細(xì)化和優(yōu)化預(yù)算編制，加強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力

傳統(tǒng)的資金運(yùn)行模式下，我國(guó)的預(yù)算是按增量法編制的，雖然零基預(yù)算法較為先進(jìn)，但由于受諸多因素的影響，零基預(yù)算法在實(shí)踐中還未真正實(shí)行，預(yù)算資金撥到預(yù)算單位后，單位盡可能把當(dāng)年預(yù)算用完，以便在第二年可以在上年基礎(chǔ)上調(diào)增預(yù)算，而在國(guó)庫(kù)集中支付下，財(cái)政對(duì)每筆資金的用途進(jìn)行監(jiān)督，從而為零基預(yù)算創(chuàng)造條件，同時(shí)財(cái)政能夠及時(shí)、準(zhǔn)確掌握預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況，從源頭上規(guī)范預(yù)算編制，同時(shí)也大大增強(qiáng)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

4.有利于從源頭上治理腐敗問(wèn)題

反腐倡廉是政府工作的重點(diǎn)之一，打擊腐敗的關(guān)鍵就是要建立預(yù)防機(jī)制，從源頭上控制腐敗行為的發(fā)生，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，所有財(cái)政資金不再直接撥付到單位，這樣從機(jī)制上能夠保證財(cái)政收入及時(shí)、足額地繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶。同時(shí)，對(duì)預(yù)算單位對(duì)每筆支出進(jìn)行事前審核、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)的全面監(jiān)控體系，有效預(yù)防財(cái)政資金截留和不合理的支出，從源頭上杜絕徇私舞弊的事件發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位推行國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的問(wèn)題

1.國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)資金支付手續(xù)復(fù)雜、支付效率低

預(yù)算單位在集中支付系統(tǒng)中從計(jì)劃上報(bào)、審核到支付要經(jīng)過(guò)財(cái)政部門各相關(guān)處室，以及清算銀行的結(jié)算程序，不同的資金財(cái)政管理渠道也不一樣，涉及環(huán)節(jié)和審批手續(xù)多，支付程序繁瑣，某一個(gè)環(huán)節(jié)出問(wèn)題就會(huì)導(dǎo)致工作進(jìn)度的延遲，財(cái)政資金支付流程較長(zhǎng)，速度較慢，支付效率較低。

2.部門預(yù)算存在缺陷，影響國(guó)庫(kù)支付制度的執(zhí)行

第一，預(yù)算編制存在缺陷。預(yù)算編制方法不科學(xué)，目前預(yù)算的編制方法還是按照增量預(yù)算的傳統(tǒng)方式來(lái)操作，預(yù)算編制缺乏完善的預(yù)算法律法規(guī)來(lái)約束，預(yù)算編制一般在上年9月份，預(yù)算編制時(shí)要求預(yù)算單位把所有的可能在未來(lái)發(fā)生的情況都準(zhǔn)確預(yù)測(cè)并列入預(yù)算，預(yù)算編制時(shí)間緊，預(yù)見(jiàn)性較差，還存在一些技術(shù)上的問(wèn)題等，造成單位預(yù)算編制準(zhǔn)確度不高，科學(xué)性不強(qiáng)。第二，預(yù)算調(diào)整存在缺陷。預(yù)算指標(biāo)調(diào)整手續(xù)復(fù)雜。由于預(yù)算編制不完善，致使預(yù)算單位在預(yù)算過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)與實(shí)際業(yè)務(wù)存在不相符的情況，只有對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整、但預(yù)算調(diào)整手續(xù)非常繁瑣，使得單位在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)暫時(shí)性脫節(jié)，影響到預(yù)算單位的正常工作秩序。第三，預(yù)算執(zhí)行存在缺陷。預(yù)算執(zhí)行剛性不夠。如部分預(yù)算單位不按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，一方面隨意用項(xiàng)目資金彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)，公用經(jīng)費(fèi)用于人員經(jīng)費(fèi)、不同項(xiàng)目之間互相拆用。有些項(xiàng)目未按原來(lái)規(guī)定的用途使用；另一方面在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)計(jì)劃外或新項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目變更或追加預(yù)算頻繁，給財(cái)務(wù)工作帶來(lái)了不少困擾。一般財(cái)政預(yù)算批復(fù)在三、四月份，單位在預(yù)算還沒(méi)有批復(fù)前，財(cái)政部門一般只能預(yù)先撥付基本工資及基本日常公用資金，致使單位在較長(zhǎng)一段時(shí)間很多業(yè)務(wù)無(wú)法開(kāi)展，影響單位的日常工作的開(kāi)展。

3.國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)監(jiān)督機(jī)制不健全

國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的監(jiān)督力度強(qiáng)弱直接關(guān)系到預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量，雖然大多數(shù)單位都建立了財(cái)政資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，但是在監(jiān)控范圍等方面還存在不足，如沒(méi)有將全部資金都納入監(jiān)控系統(tǒng)，監(jiān)控系統(tǒng)內(nèi)容不完善，網(wǎng)上受理支付的原始單據(jù)的真實(shí)性審核較困難等，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)如果沒(méi)有嚴(yán)格的監(jiān)督，會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金流失，給國(guó)家都造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失， 影響預(yù)算單位各項(xiàng)工作無(wú)法正常進(jìn)行。

4.兩種財(cái)政支付形式比例不協(xié)調(diào)

國(guó)庫(kù)集中支付主要有財(cái)政直接支付和授權(quán)支付兩種形式，直接支付的范圍主要是工資支出、政府采購(gòu)支出、大型修繕等；授權(quán)支付主要是未納入直接支付的以外的小額購(gòu)買及零星支出，以前者為主，但是從目前實(shí)際操作看，預(yù)算單位為了逃避財(cái)政的嚴(yán)格監(jiān)督，更愿意采用授權(quán)支付，致使授權(quán)支付比例過(guò)大，這在一定程度上影響國(guó)庫(kù)支付改革的效果，使財(cái)政直接支付在增強(qiáng)財(cái)政支出的透明度、提高財(cái)政資金使用效率等方面的作用難以發(fā)揮。

5.代理銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)水平較低

在實(shí)際工作中，代理銀行以利益最大化為原則，而銀行在操作國(guó)庫(kù)支付業(yè)務(wù)時(shí)資金是必須先墊支后補(bǔ)充，資金使用存在風(fēng)險(xiǎn)，造成代理銀行不重視國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)培訓(xùn)不足，有些代理銀行國(guó)庫(kù)支付業(yè)務(wù)生疏，造成有些業(yè)務(wù)無(wú)法處理。如我單位在支付一筆授權(quán)支付后，又收回部分款項(xiàng)，代理銀行不知該業(yè)務(wù)如何處理，致使該收回款項(xiàng)無(wú)法沖支出，而且財(cái)政也沒(méi)有形成暢通的溝通渠道，預(yù)算單位發(fā)現(xiàn)問(wèn)題無(wú)法及時(shí)得到解決，影響單位的正常運(yùn)行。endprint

6.財(cái)政各網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)軟件互不相容

地方財(cái)政部門內(nèi)部開(kāi)發(fā)的軟件各自一體，互不兼容，與國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)更是無(wú)法共享，預(yù)算單位上報(bào)財(cái)政各處室軟件時(shí)，需要做很多重復(fù)勞動(dòng)，加大財(cái)務(wù)人員工作量。

三、對(duì)策建議

1.提高資金支付效率，簡(jiǎn)化審批流程

財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)規(guī)范內(nèi)部各部門的權(quán)利和職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范和國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)和代理銀行管理流程，簡(jiǎn)化用款計(jì)劃和支付審批和程序，規(guī)范支付審核內(nèi)容和程序，限定在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成審批，篩選具有資質(zhì)的銀行作為代理銀行，并逐步提高代理銀行的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)水平，保證單位及時(shí)用款，改進(jìn)和簡(jiǎn)化資金清算程序，方便單位用款。

2.建立健全預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系

建立完善國(guó)庫(kù)支付動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大監(jiān)控范圍，將國(guó)庫(kù)集中支付各單位、資金支付各環(huán)節(jié)納入系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督范圍，全面跟蹤財(cái)政資金的申請(qǐng)、審核、支付、清算的操作流程。各地區(qū)制定符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)費(fèi)支出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大直接支付的支付比例，規(guī)定授權(quán)支付占總支出的比例，實(shí)現(xiàn)資金的科學(xué)分配，建立自動(dòng)報(bào)警機(jī)制，如支出進(jìn)度控制、授權(quán)支付比例超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)控制等。當(dāng)違規(guī)操作發(fā)生時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)資金使用過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)，迅速制定相應(yīng)措施糾正，形成事前有監(jiān)督、事中有控制、事后跟蹤問(wèn)效的資金使用模式，對(duì)國(guó)庫(kù)運(yùn)行進(jìn)行綜合分析挖掘根源，提出對(duì)策，為加強(qiáng)和完善預(yù)算執(zhí)行管理提供監(jiān)督反映機(jī)制。建立國(guó)庫(kù)集中支付評(píng)價(jià)和考核機(jī)制，定期對(duì)各級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付及資金使用情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和考核，不斷改進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付工作。

3.加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和嚴(yán)肅性

部門預(yù)算要通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付來(lái)體現(xiàn)，國(guó)庫(kù)集中支付制度執(zhí)行的情況直接反映出預(yù)算執(zhí)行的好壞，只有把兩者緊密的結(jié)合在一起，才能夠使集中支付管理發(fā)揮最大效應(yīng)。

第一，預(yù)算是單位資金管理的關(guān)鍵，要樹(shù)立起先有預(yù)算，后有支出的觀念，單位領(lǐng)導(dǎo)者要充分重視起來(lái)，各預(yù)算單位要意識(shí)到預(yù)算管理在國(guó)庫(kù)支付制度下的重要性，預(yù)算不僅是財(cái)務(wù)部門的工作，要充分調(diào)動(dòng)各個(gè)部門積極參與，建立單位內(nèi)部預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、基建管理、人事管理等部門和崗位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，讓單位樹(shù)立全面的預(yù)算管理理念。

第二，強(qiáng)化預(yù)算編制的科學(xué)合理性。國(guó)庫(kù)集中支付是按批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)上線執(zhí)行的，所以必須提高預(yù)算編制的合理性、準(zhǔn)確性。預(yù)算單位積極做好預(yù)算編制前準(zhǔn)備工作，如預(yù)算期內(nèi)人員工資變動(dòng)情況、重大項(xiàng)目基礎(chǔ)資料收集、調(diào)研等，努力做到零基預(yù)算和細(xì)化預(yù)算，特別是在編制支出預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)正確把握預(yù)算編制有關(guān)規(guī)定，根據(jù)工作計(jì)劃細(xì)化預(yù)算，單位業(yè)務(wù)部門根據(jù)下年度工作計(jì)劃，按照一定方法對(duì)支出需求進(jìn)行合理測(cè)算，以確保完成各項(xiàng)工作所需資金，基本支出采取定額定員標(biāo)準(zhǔn)，并完善科學(xué)的預(yù)算定額體系，針對(duì)不同的項(xiàng)目采用不同的預(yù)算編制方法，能量化的指標(biāo)盡量量化，并附以詳細(xì)說(shuō)明。并經(jīng)過(guò)歸口部門和財(cái)務(wù)部門審核，最后提交預(yù)算管理委員會(huì)審定。

第三，逐步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和規(guī)范預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)。一方面，在國(guó)庫(kù)支付環(huán)節(jié)硬化預(yù)算約束力，預(yù)算下達(dá)后，層層分解后到各個(gè)部門，并對(duì)下達(dá)的部門預(yù)算附以詳細(xì)的文字說(shuō)明，嚴(yán)格按批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，不得隨意改變預(yù)算，防止超預(yù)算等行為的發(fā)生，要通過(guò)監(jiān)督機(jī)制對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行檢查和監(jiān)督，保證不流于形式；另一方面，進(jìn)一步明確追加調(diào)整預(yù)算的相關(guān)制度和審批程序，明確追加調(diào)整的幅度，賦予財(cái)政部門和主管單位合一定的預(yù)算調(diào)整權(quán)限，使預(yù)算單位在實(shí)際情況發(fā)生變化時(shí)，可以快捷、高效地調(diào)整預(yù)算，財(cái)政部門要采取措施及時(shí)進(jìn)行預(yù)算下達(dá)，這樣才能保證預(yù)算單位按預(yù)算列支，使預(yù)算單位更好的、高效地使用預(yù)算資金。

4.建立健全單位內(nèi)部控制制度

根據(jù)本單位實(shí)際業(yè)務(wù)嚴(yán)格執(zhí)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范制定適合本單位的內(nèi)部控制制度，確定單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)，明確支出報(bào)銷流程，照規(guī)定辦理支出事項(xiàng)，特別要加強(qiáng)與國(guó)庫(kù)集中支付有關(guān)的內(nèi)部控制制度，如預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制等，單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。

5.加快信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

結(jié)合地方實(shí)際需要選擇使用的國(guó)庫(kù)軟件是整個(gè)信息系統(tǒng)的關(guān)鍵，要加大對(duì)財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的投入，加快將財(cái)政各業(yè)務(wù)整合在一個(gè)平臺(tái)，促進(jìn)財(cái)務(wù)管理工作信息化、達(dá)到信息一次錄入，可以多方使用，資源共享的目標(biāo)，推進(jìn)國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)，繼續(xù)提高系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化程度，不斷提升系統(tǒng)安全保障水平，盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部及與預(yù)算單位、銀行等實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、多方對(duì)賬、多渠道監(jiān)控的目的。

6.加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)

單位應(yīng)加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員對(duì)對(duì)國(guó)家政策法規(guī)和財(cái)政改革知識(shí)的學(xué)習(xí)，熟悉會(huì)計(jì)知識(shí)和會(huì)計(jì)制度，掌握新的業(yè)務(wù)操作方法和流程，特別是要加強(qiáng)電算化財(cái)務(wù)核算軟件實(shí)務(wù)操作培訓(xùn)，并進(jìn)行考核上崗，強(qiáng)化和提高會(huì)計(jì)人員職業(yè)水平、道德修養(yǎng)。

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