張曉利

【摘 要】PPP/BOT管理模式是我國政府部門最近大力推廣的新模式，在國際上有很多成功經(jīng)驗，但在我國運用實踐中由于缺乏有效評估，對PPP/BOT項目適用類型存在盲目性及對全生命周期風險的認識不足，導致不少PPP/BOT項目運行出現(xiàn)困難。本文在對PPP/BOT進行概念界定基礎上，剖析了發(fā)起人內(nèi)審部門對PPP/BOT模式開展審計的風險成因進，尤其對審計人員勝任力和全生命周期監(jiān)控審計重點及時效性難點問題可能衍生的審計風險進行了探討，最后結(jié)合目前基建市場常見風險來源，對PPP/BOT項目建設過程對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計風險防控關(guān)注點進行了簡要論述。

【關(guān)鍵詞】PPP/BOT；基建審計風險

一、PPP/BOT概念界定及其應用現(xiàn)狀

1.PPP/BOT概念界定

基礎設施建設一直是不少央企面臨的必不可少的任務。不少都將此任務審批后由分公司組織實施，對主業(yè)非基建的央企增加不少人力及資金負擔。但目前，全世界越來越深地意識到私營領域能為基礎設施帶來的效率提升等優(yōu)勢，這不光指提供技術(shù)和工程解決方案以及建設基礎設施，而且也包括在整個計劃、管理和基礎設施開發(fā)籌資的過程中。

加拿大界定PPP/BOT是公共部門和私營部門基于各自經(jīng)驗建立的一種合作經(jīng)營關(guān)系，通過適當?shù)馁Y源分配、風險分擔和利益分享，滿足公共需求。

我國財政部（2014）將PPP/BOT模式定義為：政府與社會資本合作模式，政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。2014年5月財政部成立PPP領導小組，又在金融司設立PPP處，可見對大力推廣運用PPP管理模式的重視。

PPP/BOT是與傳統(tǒng)的政府提供模式相對應的一種替代性的公共基礎設施和相關(guān)服務的交付方式（Delivery Method）。因此，介于政府提供和私人提供之間的各種公共產(chǎn)品和服務的提供模式均屬PPP模式。PPP并非與BOT/TOT不同的新模式，而是一組模式的統(tǒng)稱。一般主要分為BOT和DBFO兩類（ DBFO因偏向公益性不在本文分析范圍）。

2.PPP/BOT應用的現(xiàn)狀

央企開展PPP/BOT項目管理順應國家政策，但目前實際中面臨一個的問題：如果PPP/BOT排除國企，國內(nèi)也就基本上沒法做了；目前的金融環(huán)境下民營企業(yè)很難參與PPP/BOT，缺乏融資能力是其主因之一，央企負債率即使超過80%，銀行都愿意放貸，因此在實際操作中如果國企與發(fā)起人無直接管轄操控關(guān)系的，可當成私企對待；因為現(xiàn)實中較少純國企的，有很多不同類股東（央企、外商、私企）的混合所有制的案例，如奧運鳥巢工程由中信聯(lián)合體中標實施。

PPP/BOT的核心是績效導向的產(chǎn)品和服務的交付，所帶來的價值是通過風險最優(yōu)分配和切實履約管理來實現(xiàn)的。

通過這種PPP/BOT合作形式，合作各方可以達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個項目時，并不是把項目的責任全部轉(zhuǎn)移給一方，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP實踐中也不少成功案例（如來賓B廠案例、成都自來水六廠等）。

PPP集融資、建設、經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓為一體的多功能投資方式若做得不規(guī)范，的確不能提高效率，因運作過程中易潛藏人為操縱因素可能導致腐敗，特別是在我國經(jīng)濟新興加轉(zhuǎn)軌特殊時期，典型敗筆就是BT，國家審計部門認為BT比傳統(tǒng)模式貴很多且不可持續(xù)。某省審計廳在工作報告中指出：部分建設單位由于工程技術(shù)力量不足，或者對BT、BOT、EPC和代建制等新型融資、建設管理模式缺乏嚴格有效的監(jiān)督和責任追究機制，致使投資商刻意虛增投資額、施工單位高估冒算等違法違規(guī)行為普遍存在且金額較大。但這不表明PPP/BOT本身不對，是實施方式有誤、方式被扭曲。

二、PPP/BOT項目在央企基建領域應用的審計風險

1.審計人員對PPP/BOT項目勝任能力不足風險

由于PPP/BOT項目通常會在建立長期性的、復雜的合同關(guān)系，BOT項目的成功依賴于央企專業(yè)部門對BOT項目的有效組織，依賴于內(nèi)部多個部門的協(xié)調(diào)和配合以及專業(yè)智囊的高質(zhì)量的工作。如何精細化進行定量風險分擔決定項目成敗。

審計人員有效開展審計工作，在很大程度上關(guān)鍵在于對PPP/ BOT模式中各種風險辨識并合理分配給參與方共同分擔的過程進行監(jiān)督與評價。尤其是項目的整體結(jié)構(gòu)與邊界條件；項目結(jié)構(gòu)的主要問題和解決方案；招標文件的科學編制；項目談判要點、策略和工作計劃等需要高度關(guān)注。

這要求審計人員具備法律、工程、金融、財務、保險、稅務等綜合知識，對以往案例進行深度學習，對人員素質(zhì)提出巨大挑戰(zhàn)。不排除審計人員必要時候要借助專家的工作，以保證工作質(zhì)量，否則可能導致較大審計風險。

2.全生命周期監(jiān)管理念帶來的審計目標不清晰風險

PPP項目的全壽命期績效要求企業(yè)負責設施的長期績效并承擔運維風險；與績效關(guān)聯(lián)的支付須與績效評估結(jié)果相關(guān)聯(lián)。所以必須確保項目從設計、建設到運營和維護都完全按照發(fā)起人和中標人在合同中規(guī)定的要求進行。故在實施階段的任何時間，審計人員都不能放棄監(jiān)督和檢查的權(quán)利。

PPP/BOT項目期限都是二三十年，其長期性復雜性，導致審計時效性難以合理確定，準備階段、招投標階段、合同組織階段、融資階段、建造階段、經(jīng)營和移交階段審計重點千頭萬緒，且又與傳統(tǒng)基建項目審計不同，審計單位限于自身人員的專業(yè)知識和數(shù)量，對建設過程中重點審計領域較難確定，審計全覆蓋更有較大難度，后續(xù)持續(xù)審計在項目困難時候如何介入，傳統(tǒng)跟蹤審計模式是否能保證全生命周期監(jiān)控科學貫徹，這都是在實踐中不能回避的問題，凡此種種將構(gòu)成PPP/BOT審計風險的重要成因。

三、PPP/BOT基建項目防范風險需關(guān)注的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及審計風險防控建議

PPP/BOT基建項目要實現(xiàn)物有所值（VFM：VALUE FOR MONRY）最主要的兩大風險主要來源于建造和財務環(huán)節(jié)，就建造風險又是在當前基建審計實踐中最大的風險。審計人員對PPP/ BOT項目可以嘗試以借鑒跟蹤審計的模式和香港衡工量值審計模式優(yōu)點規(guī)避審計風險，具體有：

1.重點從合規(guī)性的角度借鑒跟蹤審計模式，加強項目前期中標人投資能力風險控制的審計

在PPP/BOT招標中，若中標方的投資能力審核不到位，有可能被中標單位操作成“帶資承包”，這種行為在項目建設過程中是明令禁止的。特別是集投資建設與一體的施工單位中標，。施工單位在中標后，在其資金實力不足的情況下，可能通過轉(zhuǎn)、分包的形式，將項目分解成若干個分項“帶資承包”項目，將投資風險轉(zhuǎn)嫁給各轉(zhuǎn)包單位或分包單位，其結(jié)果容易造成工程管理混亂，甚至有可能出現(xiàn)偷工減料現(xiàn)象，工程質(zhì)量得不到保證。因此，在招標的資格預審環(huán)節(jié)的合規(guī)性、嚴密性需要重點關(guān)注。從源頭杜絕項目發(fā)包行為不規(guī)范。

鑒于國內(nèi)出現(xiàn)的PPP/BOT項目管理出現(xiàn)的問題，很大程度是全生命周期監(jiān)管理念無法貫徹，在發(fā)包方確定后，尤其是項目結(jié)構(gòu)與合同框架等直接涉及后期PPP/BOT項目的核心條款設計是否科學，是否存在利益輸送，融資安排且項目融資到有限追索等核心問題對項目總投資的影響都需要在審計中進行充分預估。

同時需要在項目策劃、可行性研究、融資方案的確定、規(guī)劃設計方案、開工建設等各個環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性進行監(jiān)控，尤其審計對項目前期工作。從前期就開始促進決策風險預防機制和決策失誤補救機制的建立。

2.以衡工量值審計模式，加強對中標人工程建設管理能力風險控制的審計

作為投資承包人，一般會聘請專業(yè)施工單位來完成項目的建設，審計人員在過程中評價工程建設管理能力，需要關(guān)注投資承包人投資、概預算、工程管理、工程技術(shù)等人員的工作勝任力。從重點抽查發(fā)起人通過對投資承包人提供的施工組織方案科學性和專業(yè)技術(shù)人員的搭配進行論證，來分析判斷中標人工程建設管理是否存在重大隱患。以便及時整改。

審計可借鑒香港衡工量值式審計經(jīng)驗，更多地使用問卷調(diào)查、訪談、比較分析、研討會等方法獲得所需要的信息。審計人員在調(diào)查階段的各個環(huán)節(jié)，可多層次、多方面的開展磋商，與項目參與各方互動。根據(jù)具體情況靈活運用各種方法，恰當?shù)拇_定評價指標和審計內(nèi)容。進行跨部門的調(diào)查研究。將全生命周期的審計風險盡可能降低。

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