陳獻東

【摘 要】 全面深化改革對經(jīng)濟責任審計環(huán)境產(chǎn)生重大影響，主要表現(xiàn)為提升了經(jīng)濟責任審計的目標、強化了經(jīng)濟責任審計的作用、增加了經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容、拓展了經(jīng)濟責任審計的類型等。當前，我國經(jīng)濟責任審計存在定位偏低、審計內(nèi)容過窄、評價體系缺乏、結(jié)果開發(fā)不到位、審計力量不足等問題。經(jīng)濟責任審計服務全面深化改革的策略主要包括在審計目標定位上，要突出發(fā)揮推動改革深化的“催化劑”、反腐敗利劍和權(quán)力運行“緊箍咒”的作用；在審計對象的安排上，要突出關(guān)注改革任務較重和權(quán)力較大的領(lǐng)導干部；在審計內(nèi)容的確定上，要突出關(guān)注領(lǐng)導干部落實改革措施情況和權(quán)力行使的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；在審計評價上，要突出構(gòu)建科學權(quán)威的評價指標體系；在審計結(jié)果的利用上，要突出發(fā)揮威懾性和建設(shè)性作用等。

【關(guān)鍵詞】 全面深化改革； 經(jīng)濟責任審計； 審計策略

中圖分類號：F239.6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）16-0116-05

黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署。全面深化改革，將使國家審計的宏觀環(huán)境發(fā)生較大的變化，這種變化又將對國家審計產(chǎn)生重大影響，如政府與市場關(guān)系的調(diào)整會影響國家審計的職責范圍、國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化會影響審計的行為方式等。根據(jù)審計環(huán)境和審計活動相互關(guān)系原理，如果審計能夠適應全面深化改革的需要，主動服務全面深化改革，則可以改善環(huán)境，促進全面深化改革各項措施落到實處，并實現(xiàn)自身的大發(fā)展；相反，則可能會起到阻礙作用，并失去自身存在的條件（李金華，2001）。因此，國家審計作為國家治理結(jié)構(gòu)中的“免疫系統(tǒng)”（劉家義，2012），如何主動適應全面深化改革的新形勢，并在全面深化改革中發(fā)揮應有的職能作用，是國家審計當前重要而緊迫的中心任務。鑒于經(jīng)濟責任審計是最具綜合性的審計業(yè)務類型，涵蓋財政審計、金融審計、企業(yè)審計、資源環(huán)境審計等，本文選擇經(jīng)濟責任審計作為研究的視角，來分析國家審計如何有效服務全面深化改革，同時期望對其他審計業(yè)務類型的應對策略也能起到舉一反三的借鑒作用。

一、全面深化改革對經(jīng)濟責任審計的影響

（一）全面深化改革提升了經(jīng)濟責任審計的目標

根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，經(jīng)濟責任審計應當“以促進領(lǐng)導干部推動本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位科學發(fā)展為目標，以領(lǐng)導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況為重點”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出了全面深化改革的總目標，并從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等方面，具體部署了全面深化改革的主要任務和重大舉措。如果這些改革措施得不到落實，全面深化改革的總目標就難以實現(xiàn)。根據(jù)審計環(huán)境和審計活動相互關(guān)系原理，經(jīng)濟責任審計只有把促進全面深化改革總目標實現(xiàn)和和改革措施落到實處作為審計目標，才能適應全面深化改革的需要。同時，經(jīng)濟責任審計在促進全面深化改革總目標實現(xiàn)和改革措施落到實處方面具有獨特的優(yōu)勢。這是因為國家治理的主體是人，特別是各級主要領(lǐng)導干部。具體實施改革，也主要依靠各級主要領(lǐng)導干部。把改革措施落到實處并實現(xiàn)全面深化改革的目標，是各級主要領(lǐng)導干部的重要責任，而經(jīng)濟責任審計就是對各級主要領(lǐng)導干部職責履行情況進行監(jiān)督和評價。因此，促進各項改革措施落到實處和全面深化改革總目標的實現(xiàn)，成為經(jīng)濟責任審計的重要職責。

（二）全面深化改革強化了經(jīng)濟責任審計的作用

圍繞制約和監(jiān)督權(quán)力運行發(fā)揮應有的職能作用，是經(jīng)濟責任審計的基本定位。黨的十八屆三中全會對經(jīng)濟責任審計發(fā)揮對權(quán)力制約和監(jiān)督作用又提出了新的、更高的要求。一方面，黨的十八屆三中全會《決定》明確提出：要“加強和改進對主要領(lǐng)導干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督”；另一方面，黨的十八屆三中全會不僅從宏觀上對如何強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系作出了部署，也對領(lǐng)導干部如何保持改進作風的常態(tài)化提出了要求，如改革會議公文制度，著力改進會風文風；健全嚴格的財務預算、核準和審計制度，著力控制“三公”經(jīng)費支出和樓堂館所建設(shè)；規(guī)范并嚴格執(zhí)行領(lǐng)導干部工作生活保障制度，不準多處占用住房和辦公用房，不準超標準配備辦公用房和生活用房，不準違規(guī)配備公車；完善并嚴格執(zhí)行領(lǐng)導干部親屬經(jīng)商、擔任公職和社會組織職務、出國定居等相關(guān)制度規(guī)定，防止領(lǐng)導干部利用公共權(quán)力或自身影響為親屬和其他特定關(guān)系人牟取私利。這些改進作風的常態(tài)化制度屬于領(lǐng)導干部個人廉潔自律的重要內(nèi)容，而監(jiān)督檢查領(lǐng)導干部個人廉潔自律情況是經(jīng)濟責任審計的法定要求。因此，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督、促進改進作風的常態(tài)化制度落到實處，需要經(jīng)濟責任審計發(fā)揮更大的作用。

（三）全面深化改革增加了經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容

黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出重大部署，提出了很多新思想、新論斷、新舉措。比如，黨的十八屆三中全會要求完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向；要求加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務等指標的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況等。與黨的十八屆三中全會要求相適應，2013年12月，中組部又印發(fā)了《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》，進一步完善領(lǐng)導干部考核評價機制，推動各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部樹立正確的政績觀，自覺實現(xiàn)科學發(fā)展。這些新思想、新論斷、新舉措大多與領(lǐng)導干部行使權(quán)力有關(guān)，因而應成為經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容。

（四）全面深化改革拓展了經(jīng)濟責任審計的類型

黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出，要“探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”。這不僅是推進生態(tài)文明建設(shè)體制改革的重大制度創(chuàng)新，也為審計工作拓展了一個新的審計領(lǐng)域。過去，資源環(huán)境審計主要是在真實性審計、合法性審計的基礎(chǔ)上，向績效審計方面延伸。這次會議要求對領(lǐng)導干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計，實際上是將資源環(huán)境審計和黨政主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計聯(lián)系起來，是兩者的交集和高度融合，必定有利于加強自然資源資產(chǎn)管理和利用，促進被審計領(lǐng)導干部落實科學發(fā)展觀和堅持正確的政績觀，全面、深入推進自然資源保護和生態(tài)文明建設(shè)。對領(lǐng)導干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計，是一項探索性、開拓性、研究性的工作，也是我國對世界審計事業(yè)作出的又一大貢獻。因為世界上其他國家還沒有經(jīng)濟責任審計業(yè)務類型，更談不上對領(lǐng)導干部開展自然資源資產(chǎn)離任審計。

二、目前我國經(jīng)濟責任審計存在的主要問題

（一）部分審計人員將經(jīng)濟責任審計只是定位為審計部門的一項專業(yè)性工作

經(jīng)濟責任審計實際上是集中并發(fā)揮了組織人事部門的權(quán)、紀檢監(jiān)察部門的威、審計部門的特長而形成的合力，體現(xiàn)的是黨的意志和國家層面對干部的監(jiān)督和管理（劉玉慧，2004）。當前，經(jīng)濟責任審計在服務全面深化改革、推動國家治理完善方面發(fā)揮著重要作用，成為推動深化改革的“催化劑”和強化權(quán)力制約的有效工具。而少數(shù)審計人員沒有聯(lián)系全面深化改革的大背景來思考經(jīng)濟責任審計的作用，沒有將經(jīng)濟責任審計作為國家對權(quán)力運行進行制約和監(jiān)督體系的重要組成部分，沒有將經(jīng)濟責任審計工作納入到黨管干部工作體系中，而是僅僅將經(jīng)濟責任審計定位為審計部門的一項專業(yè)性工作，從而使經(jīng)濟責任審計工作及結(jié)果與全面深化改革的要求存在一定的差距。

（二）經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容大多局限于財政財務收支領(lǐng)域

由于將經(jīng)濟責任審計僅僅定位為審計部門的一項專業(yè)性工作，導致部分審計人員用傳統(tǒng)的財政財務收支審計的思路來開展經(jīng)濟責任審計，審計的內(nèi)容也大多局限于財政財務收支。如，對部門領(lǐng)導干部開展經(jīng)濟責任審計，主要審計該部門的預算執(zhí)行情況，很少關(guān)注該部門業(yè)務活動的效率和效果；對地方黨政領(lǐng)導干部開展經(jīng)濟責任審計，主要審計該地區(qū)財政預算執(zhí)行情況和財政決算，很少關(guān)注黨和國家有關(guān)經(jīng)濟工作的方針政策和決策部署執(zhí)行情況以及自身重大決策過程及結(jié)果，也很少從體制、機制和制度層面分析存在問題的原因，并提出深化改革的建議。由于審計內(nèi)容過窄，經(jīng)濟責任審計結(jié)果主要是財政財務責任的履行情況。

（三）經(jīng)濟責任審計沒有形成科學合理、權(quán)威公正的評價體系

審計機關(guān)對被審計的領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行情況作出客觀公正、實事求是的評價，是《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》的要求，也是上級黨委、政府選拔任用干部的重要依據(jù)。當前，審計評價已經(jīng)成為經(jīng)濟責任審計報告的核心內(nèi)容。而開展審計評價，就需要一套科學合理、權(quán)威公認的評價體系。因此，構(gòu)建審計評價體系，是開展領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計評價的重要前提和基礎(chǔ)。當前，在經(jīng)濟責任審計評價體系方面主要存在四個方面的問題：一是審計評價的依據(jù)方面。一些審計人員為了評價而評價，不知道根據(jù)什么評價，不能從內(nèi)在的邏輯出發(fā)進行評價，從而使評價結(jié)果缺乏全面性、公正性。二是審計評價的內(nèi)容方面。評價的內(nèi)容取決于審計的內(nèi)容。目前，如何對地方黨政主要領(lǐng)導干部進行經(jīng)濟責任審計，各地的做法很不統(tǒng)一。甚至在同一審計機關(guān)，不同的審計人員的做法也不同。有的局限于財政財務收支，有的擴大到經(jīng)濟活動，有的擴大到隊伍建設(shè)、黨的建設(shè)等。審計內(nèi)容的不統(tǒng)一，帶來了評價內(nèi)容的不可比。三是審計評價的標準方面。許多審計人員感嘆，進行評價缺乏評價標準。一些審計人員甚至希望國家或?qū)徲嬍鸪雠_全國統(tǒng)一的評價標準。由于缺乏標準，致使一些評價只能“寫實”，而沒有作出是非好壞的結(jié)論。四是審計評價的指標方面。主要問題是選取的指標具有主觀隨意性，不同的審計人員選取的指標不同。同時，這些指標是否全面、是否科學、是否權(quán)威、是否得到公認，指標之間是否具有邏輯關(guān)聯(lián)性等，這些問題在實踐中沒有明確的答案。由于缺乏一套科學合理、權(quán)威公認的評價體系，審計人員很難全面客觀評定地方黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行的績效和責任。這已成為深化經(jīng)濟責任審計的理論“瓶頸”和質(zhì)量提升的實踐難題。

（四）經(jīng)濟責任審計結(jié)果的開發(fā)運用還不夠到位

經(jīng)濟責任審計能否發(fā)揮應有的作用，關(guān)鍵在于審計結(jié)果的正確處理和運用。對于經(jīng)濟責任審計結(jié)果，各部門可以根據(jù)職能從不同的角度加以充分利用，如組織人事部門可以用于對領(lǐng)導干部的管理、選拔和任用；紀檢監(jiān)察部門用于對干部的教育警示、效能廉政監(jiān)督；被審計單位可用于加強內(nèi)部管理，建立審計整改的長效機制。此外，不少地方都建立了由黨委、政府領(lǐng)導下的經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用制度，如審計通報制度、審計結(jié)果公開問責評議制度、審計整改情況報告制度、跟蹤檢查審計決定落實制度、審計誡勉談話制度等。但從整個面上實際運行的情況看，對經(jīng)濟責任審計結(jié)果的運用還不到位，不夠全面，也不夠充分，如出現(xiàn)經(jīng)濟責任審計結(jié)果與領(lǐng)導干部管理使用“兩張皮”，甚至在領(lǐng)導干部提拔使用后再安排經(jīng)濟責任。再如，對經(jīng)濟責任審計中存在違紀違法問題的領(lǐng)導干部，沒有進行嚴格的責任追究；對普遍存在的問題，沒有從體制機制上研究對策措施等。審計結(jié)果運用不到位，制約了經(jīng)濟責任審計向縱深發(fā)展。

（五）審計力量與審計任務的矛盾比較突出

隨著各級黨委、政府對經(jīng)濟責任審計工作的日益重視和社會期望值的日益提高，經(jīng)濟責任審計的任務越來越重。各級審計機關(guān)經(jīng)濟責任審計項目占審計項目總量的比重逐年遞增，有些地方審計機關(guān)已經(jīng)達到全年審計項目數(shù)量的60%～70%。在政府換屆和集中調(diào)整干部時，這一矛盾表現(xiàn)得更為突出，有的地方審計部門為了完成數(shù)量上的任務，不得不采取突擊應付的辦法，從而導致部分經(jīng)濟責任審計項目質(zhì)量得不到充分保證，甚至個別項目僅僅是走走過場而已。這些都給經(jīng)濟責任審計工作的健康發(fā)展埋下了一定的風險隱患。

三、全面深化改革背景下的經(jīng)濟責任審計應對策略

（一）在審計目標的定位上，經(jīng)濟責任審計要突出發(fā)揮深化改革“催化劑”、反腐敗利劍和權(quán)力運行“緊箍咒”的作用

2013年底召開的全國審計工作會議，深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，認真落實中央經(jīng)濟工作會議部署和李克強總理的重要指示，提出當前和今后一個時期審計工作的總目標是：充分發(fā)揮國家利益捍衛(wèi)者、經(jīng)濟發(fā)展“安全員”、公共資金守護者、權(quán)力運行“緊箍咒”、反腐敗利劍和深化改革“催化劑”的作用，為推動完善國家治理和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作出積極貢獻①。經(jīng)濟責任審計作為審計工作綜合性的業(yè)務類型，自然要將上述六個方面的總目標作為自身的工作目標。但經(jīng)濟責任審計又有著不同于其他審計業(yè)務類型的特點。根據(jù)十八屆三中全會作出的戰(zhàn)略部署，經(jīng)濟責任審計在目標定位上要突出以下三個方面：

1.經(jīng)濟責任審計要突出發(fā)揮深化改革“催化劑”的作用。黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標，而國家審計的價值定位也確定為有效服務國家治理?！皩徲媽嵸|(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)”。國家審計監(jiān)督就是促進完善國家治理的一個重要方面（劉家義，2012）。同時，將國家審計的價值定位確定為有效服務國家治理，也與審計立法精神相符合，因為秩序與績效是審計立法的根本目標，而秩序與績效也是國家治理的根本要求（崔振龍，2014）。國家審計價值定位與全面深化改革目標的一致性，使得國家審計依法履行職責的過程，也是服務深化改革的過程。經(jīng)濟責任審計在服務全面深化改革、推動國家治理完善方面，又具有獨特的優(yōu)勢，因為國家治理的主體是人，特別是各級主要領(lǐng)導干部。具體實施改革，也主要靠各級主要領(lǐng)導干部，而經(jīng)濟責任審計就是對各級主要領(lǐng)導干部職責履行情況進行監(jiān)督和評價。因此，經(jīng)濟責任審計通過檢查、監(jiān)督各級主要領(lǐng)導干部深化改革責任履行情況，可以有效地促進各項改革措施落到實處，從而發(fā)揮深化改革“催化劑”的作用。

2.經(jīng)濟責任審計要突出發(fā)揮反腐敗利劍作用。我國權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，建立在我國社會主義民主政治的基礎(chǔ)之上，總體上符合我國國情，能夠?qū)崿F(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。但當前我國權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系在一些具體方面存在一些不相適應、不夠完善的地方，如權(quán)力往往過分集中于主要領(lǐng)導干部手中，少數(shù)主要領(lǐng)導干部凌駕于組織之上，搞“一言堂”等（趙洪祝，2013）。各級各部門領(lǐng)導干部，特別是主要領(lǐng)導干部即“一把手”的責任重大，權(quán)力又相對比較集中。如果出問題，對一個班子、一個單位、一個地區(qū)乃至黨的事業(yè)造成的負面影響和損失會很大。經(jīng)濟責任審計作為對主要領(lǐng)導干部行使權(quán)力進行監(jiān)督檢查的重要機制，在反腐敗和查辦違紀違法案件有著得天獨厚的優(yōu)勢。當前，經(jīng)濟責任審計要加強對重點地區(qū)、重點部門、和關(guān)鍵崗位主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟行為的審計監(jiān)督，嚴肅揭露和查處重大違法違紀案件線索、重大失職瀆職行為、重大決策失當和損失浪費、重大管理漏洞以及不作為、假作為、亂作為等問題。同時，還要加大與紀檢監(jiān)察及司法部門的合作力度，完善案件移送協(xié)調(diào)會商機制，形成黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的強大合力。

3.經(jīng)濟責任審計要突出發(fā)揮權(quán)力運行“緊箍咒”的作用。經(jīng)濟責任審計從開展之初就作為約束和監(jiān)督領(lǐng)導干部權(quán)力的重要手段，在預防和懲治腐敗行為方面發(fā)揮著重要的作用。它是加強對領(lǐng)導干部特別是“一把手”監(jiān)督的重要舉措，是促進領(lǐng)導干部廉政勤政的重要手段，是發(fā)現(xiàn)違紀問題線索的重要渠道。它把領(lǐng)導干部的權(quán)力和責任結(jié)合起來，并通過經(jīng)常性的監(jiān)督，不斷提醒各級領(lǐng)導干部時時刻刻約束自己。對領(lǐng)導干部而言，經(jīng)濟責任審計不僅在于發(fā)現(xiàn)了多少問題，深層次的作用在于它是緊扣在各級領(lǐng)導干部頭上的“緊箍咒”，不斷提醒領(lǐng)導干部，要正確行使權(quán)力，不能濫用權(quán)力，從而促進我國權(quán)力制衡機制的形成。

（二）在審計對象和審計內(nèi)容的安排上，經(jīng)濟責任審計要突出關(guān)注權(quán)力較大的領(lǐng)導干部和權(quán)力行使的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1.在審計對象的選擇上，經(jīng)濟責任審計要重點監(jiān)督改革任務較為繁重和權(quán)力較大的領(lǐng)導干部。當前，特別要加強對經(jīng)濟活動復雜、資金資產(chǎn)量大的重點部門和重點單位領(lǐng)導干部，掌握重要經(jīng)濟決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等關(guān)鍵崗位領(lǐng)導干部，以及管理重點項目、分配及使用重點資金的部門、單位和崗位領(lǐng)導干部進行審計（劉家義，2014）。

2.在審計內(nèi)容的確定上，經(jīng)濟責任審計要重點監(jiān)督領(lǐng)導干部落實改革措施情況和行使權(quán)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十八屆三中全會不僅提出了全面深化改革的總目標，而且從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等方面具體部署了全面深化改革的主要任務和重大舉措。同時，會議《決定》除了在“強化權(quán)力制約和監(jiān)督體系”這一部分直接對領(lǐng)導干部如何行使權(quán)力提出要求外，還在其他部分部署全面深化改革的措施時，程度不同地涉及到制約和規(guī)范領(lǐng)導干部權(quán)力的行使，如《決定》在健全宏觀調(diào)控體系部分，要求“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務等指標的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況?！边@些要求都與領(lǐng)導干部行使權(quán)力有關(guān)。從目前一些腐敗案件暴露的情況看，領(lǐng)導干部發(fā)生腐敗的重點環(huán)節(jié)主要包括財政資金管理、公共工程建設(shè)、銀行貸款發(fā)放、土地和礦產(chǎn)資源出讓轉(zhuǎn)讓、國有資產(chǎn)處置和國有企業(yè)投資經(jīng)營等。因此，經(jīng)濟責任審計要注意揭露和查處在這些重點環(huán)節(jié)有無濫用職權(quán)、貪污受賄、騙取侵占、奢侈浪費、毀損資源、破壞環(huán)境、損害群眾利益等問題。

（三）在審計評價上，經(jīng)濟責任審計要突出構(gòu)建科學權(quán)威的評價指標體系

審計機關(guān)對被審計的領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行情況作出客觀公正、實事求是的評價，是《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》的要求，是上級黨委、政府選拔任用干部的重要依據(jù)，也是對權(quán)力進行制約和監(jiān)督結(jié)果的具體體現(xiàn)。當前由于缺乏一套科學合理、權(quán)威公認的審計評價體系，各地審計機關(guān)的做法也不統(tǒng)一，甚至在同一審計機關(guān)內(nèi)部，不同的審計人員往往采用不同的審計評價方法。有的局限于財政財務收支，有的延伸到經(jīng)濟活動，有的擴大到隊伍建設(shè)、黨的建設(shè)等。還有的審計人員只是“寫實”，不作出是非好壞的結(jié)論。這不僅使評價結(jié)果缺乏全面性、公正性，也影響了審計機關(guān)對權(quán)力的制約和監(jiān)督效果。由于各級各類領(lǐng)導干部工作職責不同，評價其經(jīng)濟責任履行情況的指標體系也不同。本文以地方政府主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計為例，以《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》、中組部關(guān)于《地方黨政班子和領(lǐng)導干部綜合考核辦法（試行）》和部分?。ㄊ?、區(qū)）全面建成小康社會考核指標為標準，運用修正后的平衡計分卡基本原理，來構(gòu)建一套經(jīng)濟責任審計評價指標體系。這是因為平衡計分卡作為一種績效衡量工具，雖然可以適用于各種類型的組織，但它只是一種模式，要使其在特定組織的管理中發(fā)揮作用，就必須根據(jù)組織的特點度身定制（丁曉筠，2004）。

運用平衡計分卡衡量、評價營利組織績效時，一般按照財務維度、客戶維度、內(nèi)部流程維度、學習與創(chuàng)新維度的順序依次進行。但在運用平衡計分卡衡量地方政府領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行情況時，四個維度的順序需要作適當調(diào)整，同時，四個維度的名稱也應作適當更改。因為地方政府作為公共部門與營利組織不同，兩者最大的區(qū)別在于公共部門負有崇高的使命和不可或缺的社會綜合協(xié)調(diào)功能。公共部門從使命出發(fā)，更為關(guān)注的應該是其服務對象或顧客。此外，地方政府作為公共組織，其存在的原因不是為了追求利潤，而是以人性化、高效率的方式為轄區(qū)內(nèi)人民提供服務。轄區(qū)內(nèi)人民是地方政府的顧客或客戶。因此，轄區(qū)內(nèi)人民滿意是地方政府追求的最高目標，處于四個方面的核心位置。而產(chǎn)出（財務）主要是作為一種信息披露的工具，方便相關(guān)利益方清楚明了地掌握地方政府的經(jīng)濟發(fā)展狀況，并進行監(jiān)督。據(jù)此，地方政府領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任評價指標體系的框架順序可以調(diào)整為：顧客滿意維度放在首位，然后是為滿足轄區(qū)內(nèi)人民需要對內(nèi)部管理維度提出的要求，接下來是內(nèi)部管理對持續(xù)發(fā)展維度的要求。而產(chǎn)出成果維度對以上三個維度來說是支持性、基礎(chǔ)性的，放在框架的最底層。

1.顧客滿意維度②。一是社會公眾。社會公眾滿意度概念是從企業(yè)管理學的顧客滿意度借鑒而來的。從一定意義上講，公眾可看作是政府的顧客，公眾對政府的信賴和忠誠取決于公眾對其的滿意程度；二是上級黨委、政府（含上級有權(quán)對地方黨政主要領(lǐng)導干部進行監(jiān)督管理的部門）。下級政府要對上級黨委、政府負責并報告工作。因此，上級黨委、政府是否滿意，是衡量下級政府經(jīng)濟責任履行情況的重要一環(huán)；三是本級黨委。地方政府在本級黨委的領(lǐng)導下開展工作，因此，衡量其經(jīng)濟責任履行情況必須考慮地方黨委的意見；四是本級人大。根據(jù)《憲法》規(guī)定，地方人大是地方最高權(quán)力機關(guān)，地方政府由本級人大產(chǎn)生并對其負責報告工作。

2.內(nèi)部管理維度。地方政府雖然不是以財政收入或經(jīng)濟產(chǎn)出最大化作為其活動的目標，但并不等于就不注重其活動的經(jīng)濟和效率。相反，作為一級公共組織，地方政府同樣需要有效的內(nèi)部管理手段來改善與提高其活動的經(jīng)濟、效率和效果，同時降低其運轉(zhuǎn)成本。

3.持續(xù)發(fā)展維度。在企業(yè)中運用平衡計分卡來衡量其績效時，一般用創(chuàng)新與學習成長維度。本文調(diào)整為持續(xù)發(fā)展維度，主要有三個方面的原因：一是經(jīng)濟責任審計評價不同于全面的績效評估，它從審計自身的功能和審計目標出發(fā)，是對被審計的領(lǐng)導干部一定范圍內(nèi)的責任履行情況進行評價，不是進行全面評價；二是審計監(jiān)督的落腳點是財政財務收支及其相關(guān)的經(jīng)濟活動，對學習成長維度中經(jīng)常使用的員工能力、員工培訓和員工激勵等進行評價超出審計職責范圍；三是可持續(xù)發(fā)展對一個地方經(jīng)濟和社會發(fā)展至關(guān)重要，同時又與創(chuàng)新與學習成長維度涵義相近。

4.產(chǎn)出結(jié)果維度。地方政府作為不以營利為目的的獨立的公共組織，并不意味著其不能從其運行中獲取財政收入或產(chǎn)出。因為地方黨委、政府在運行中也要耗用一定的資源成本。所以，它在運行過程中取得的收入或產(chǎn)出，首先要用于抵消自身的消耗，剩余部分可用于擴大向社會公眾提供服務的數(shù)量和質(zhì)量。因此，產(chǎn)出結(jié)果指標并不與地方政府的非營利特征相沖突。

運用修正后的平衡計分卡原理構(gòu)建的地方黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計評價指標體系如表1所示。

（四）在審計結(jié)果的利用上，經(jīng)濟責任審計要突出發(fā)揮審計的威懾性和建設(shè)性作用

1.向社會公開審計結(jié)果，發(fā)揮經(jīng)濟責任審計制約和監(jiān)督權(quán)力運行的威懾性效應。向社會公開經(jīng)濟責任審計結(jié)果，其實質(zhì)是將領(lǐng)導干部的權(quán)力行使過程及結(jié)果置于全社會的監(jiān)督之下。領(lǐng)導干部任職期間因其所任職務，應當依法對本地區(qū)、本部門、本單位的財政收支、財務收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動履行相應的職責和義務。公開經(jīng)濟責任審計結(jié)果，就是將領(lǐng)導干部履行這些職責和義務的過程和結(jié)果公開，也就是將領(lǐng)導行使權(quán)力的過程和結(jié)果公開。這對制約和監(jiān)督領(lǐng)導干部權(quán)力，既有現(xiàn)實的整改、問責效應，又有未來的威懾效應。

2.從體制、機制和制度層面分析發(fā)生違法違規(guī)問題的原因并提出有針對性的深化改革建議，發(fā)揮經(jīng)濟責任審計的建設(shè)性效應。發(fā)現(xiàn)問題只是手段，經(jīng)濟責任審計的根本目的是促進問題得到解決?？茖W審計理念要求國家審計的根本目標和價值追求不能停留在查錯糾弊上，而必須為國家層面的宏觀決策服務。目前，被審計單位發(fā)生的違法違規(guī)問題，主要有兩大類：一是個人道德風險方面的問題，即違法者，特別是領(lǐng)導干部法治意識淡薄，以權(quán)謀私；二是普遍性、傾向性的問題。這一類的問題主要是因為我們的體制、機制和制度上存在不合理的地方，需要通過改革來加以完善。因此，審計機關(guān)要發(fā)揮獨立性強和掌握情況翔實的優(yōu)勢，從體制、機制和制度上分析發(fā)生違法違規(guī)問題的原因，并通過審計報告、專題報告、審計信息等多種審計產(chǎn)品形式向黨委、政府和被審計單位提出有針對性的深化改革、完善治理的意見和建議。

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