趙 艷

（中共徐州市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研室，江蘇 徐州221000）

民間金融往往被稱為“內(nèi)生金融”，它是指在客觀供求刺激下民間自發(fā)組織形成的“為民間經(jīng)濟(jì)融通資金的所有非公有經(jīng)濟(jì)成份的資金運動”。 一般來講，民間金融具有地方性、自生自發(fā)性，其總量規(guī)?？赡茌^大，但單個規(guī)模有限， 運作主要依賴于國家法律之外的一些機(jī)制，比如，人緣、地緣、血緣、業(yè)緣關(guān)系等，借貸雙方具備高度的信息對稱性和信息完備性， 金融當(dāng)局監(jiān)管難度大，基本上游離于金融當(dāng)局監(jiān)管之外。 長期以來，人們對民間金融褒貶不一。 政府官員、學(xué)者、中小企業(yè)家和農(nóng)民對民間金融的看法大相徑庭。 2002 年，農(nóng)村所創(chuàng)造的增加值占中國GDP 總量的46.1%，但是農(nóng)民享受的貸款只占全社會貸款總額的10.4%。 這里所說的貸款指的是納入國家統(tǒng)計范圍內(nèi)的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款。 如此稀少的社會資金就能創(chuàng)造這么龐大的GDP，這可能嗎？ 答案顯然是否定的。 因為，除了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款之外，支持農(nóng)村創(chuàng)造了這么高GDP 的一個非常重要的來源就是正規(guī)金融以外的民間金融。 由此可見，民間金融在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用也可略見一斑。 民間金融有其生存的確必然性和必要性，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律要求其生存與發(fā)展。它在經(jīng)營機(jī)制、服務(wù)的空間和對象的選擇上，具有國家正式金融組織不能比擬的優(yōu)勢。 民間金融的信用方式更適合農(nóng)村發(fā)展的需要，更有效率，更能方便農(nóng)村貸款者。 國有正式金融組織不能滿足農(nóng)村金融發(fā)展的需求， 為民間金融讓出了生存與發(fā)展的空間。

一、民間金融在農(nóng)村客觀存在的條件

從中國農(nóng)村現(xiàn)有的基本國情、 農(nóng)村金融市場化發(fā)展的程度，以及金融市場和組織的運行規(guī)律來看，都支持民間金融的存在，并為民間金融發(fā)展創(chuàng)造了條件。

（一）農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量匱乏

我國是一個人口眾多、 國土面積大并且地形特征差異化顯著的國家，農(nóng)村居民的分散程度很高，這為正規(guī)金融提供服務(wù)帶來了巨大困難。 正規(guī)金融一般只在縣城或者主要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)才建有營業(yè)網(wǎng)點。因此，營業(yè)網(wǎng)點與農(nóng)村居民之間，要隔著鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者行政村兩個行政層級，服務(wù)的空間距離較長。 而且，由于交通十分不便以及通信不發(fā)達(dá)，金融網(wǎng)點與農(nóng)村居民之間的溝通十分有限。 對金融組織來說，不便于收集貸款人的信息，服務(wù)成本高，也不方便對貸款人進(jìn)行監(jiān)督，因此風(fēng)險控制較難。 對貸款人來說，到正規(guī)金融的服務(wù)網(wǎng)點比較遠(yuǎn)和不方便，尤其是居住在偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村居民， 到一次縣城或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分不容易，在客觀上給其接受金融服務(wù)造成了障礙。

（二）農(nóng)村地區(qū)金融市場分割現(xiàn)象嚴(yán)重

金融組織正處在一個轉(zhuǎn)型時期， 其長期累積起來的制度性弊端阻礙了正規(guī)金融為農(nóng)村提供有效的金融服務(wù)。 中國正處在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，市場經(jīng)濟(jì)體制雖然基本確立，但計劃經(jīng)濟(jì)時期建立起來的金融服務(wù)機(jī)制和功能并沒有隨著市場體制的建立而全部消除。 最突出和明顯的特征是金融市場的分割現(xiàn)象還十分嚴(yán)重，城鄉(xiāng)分割下的金融服務(wù)政策還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村金融市場還不是一個競爭性和多元化的市場，農(nóng)村金融市場上正規(guī)金融獨家壟斷的局面沒有被徹底打破， 農(nóng)村金融服務(wù)在總量和結(jié)構(gòu)上都存在不足之處。 因此， 農(nóng)民多元化的金融需求很難從正規(guī)金融得到滿足，不得不轉(zhuǎn)而求助于民間金融。

（三）農(nóng)村地區(qū)缺乏高效運行的現(xiàn)代金融服務(wù)組織體系

現(xiàn)代金融組織在金融服務(wù)的運行上， 不能適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)金融發(fā)展的需要。 一般來講， 金融組織在選擇金融服務(wù)對象和提供金融服務(wù)時， 都有一套規(guī)避風(fēng)險的機(jī)制。 這種機(jī)制可以將好的服務(wù)對象選擇出來， 這就是所謂的正向選擇， 但也會在市場和非市場因素的作用下，錯誤地將不好的服務(wù)對象選擇出來，也就是所謂的逆向選擇。 無論是正向選擇還是逆向選擇， 總有一部分農(nóng)村人口的金融需求會被排擠在市場化金融服務(wù)的對象之外， 排擠在正規(guī)金融服務(wù)的對象之外。 這部分人口大多是農(nóng)村中最弱勢的貧困人口，或者是沒有能力滿足正規(guī)金融制度要求的人口，這部分人只能求助非正規(guī)的金融市場和金融組織。

因此，基于中國的客觀國情和金融市場的實際狀況，民間金融得以生存和發(fā)展下來，市場機(jī)制不斷完善，政府對民間金融的態(tài)度也逐漸變?yōu)榭隙ā?引導(dǎo)和支持。 但另一方面，民間金融也助長了企業(yè)的盲目擴(kuò)張，同時又干擾信貸政策，帶來金融市場的混亂和高風(fēng)險。 因此，隨著民間金融的日趨活躍和資金規(guī)模的不斷擴(kuò)大， 政府對民間金融進(jìn)行合理、有效的規(guī)制也就變得越來越重要。

二、政府規(guī)制民間金融的合理性分析

民間金融制度的規(guī)范化有賴于完善的金融監(jiān)管，各級政府如何針對保留民間金融的發(fā)展特點來完善監(jiān)管體系，使民間金融業(yè)務(wù)和活動在監(jiān)管體系范圍內(nèi)規(guī)范運作就顯得尤為重要和必要。

（一）維護(hù)國家正常的存款秩序

個別民間金融組織利用各種社會信任關(guān)系， 以較高的利息誘惑來吸收存款。 由于民間金融的儲蓄利率高于正規(guī)金融的儲蓄利率， 大量社會資金流向民間金融。 在儲蓄選擇上，放棄有制度作為保障的正規(guī)金融信用而選擇缺少制度信用保證的民間金融，對儲蓄者來說，本身就存在較大的風(fēng)險。 對國家來說， 不利于對這部分資金進(jìn)行有效監(jiān)管，容易產(chǎn)生流動性泛濫的問題和對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊。 政府的監(jiān)管能夠規(guī)范民間金融行為， 維護(hù)儲蓄者的利益，確保國家存款秩序的穩(wěn)定。

（二）確保社會安定

民間金融有很大一部分帶有高利貸性質(zhì)。 高息攬儲意味著資金動員成本較高，如果沒有相應(yīng)的高利貸，對高息攬儲的民間金融來說，缺少甚至沒有利潤空間。 但是，很多地區(qū)的研究表明， 高利貸一般都是在貸款者急需資金但又無法從正規(guī)金融獲得、走投無路的情況下才向民間金融借款的一種行為。 貸款人一般很難承受如此高的利率貸款，所以在不能按期還款的時候容易引發(fā)民事、經(jīng)濟(jì)糾紛或者訴訟案件。 高利貸得不到制度的保障，因此，為了保護(hù)放貸人的利益， 放貸者會利用不正當(dāng)?shù)姆绞絹碜酚憘鶆?wù)，對無力償還貸款的人采用極端手段，危害社會安定團(tuán)結(jié)。 政府加強(qiáng)對民間金融的監(jiān)管能夠有效避免借貸雙方因債務(wù)糾紛引發(fā)不必要的惡性群體性事件的發(fā)生，確保整個社會的安定團(tuán)結(jié)。

（三）穩(wěn)定國家正常的金融市場

民間金融組織由于缺少制度規(guī)范和國家金融監(jiān)管，極易產(chǎn)生不規(guī)范的經(jīng)濟(jì)行為。例如，高息攬儲、惡意放貸、卷款私逃、非法洗錢、走私等重大金融詐騙和相關(guān)犯罪，將給社會造成極大的危害。 這些違規(guī)操作， 擾亂國家正常的金融秩序，造成國家金融體系的不穩(wěn)定，嚴(yán)重的會引發(fā)金融危機(jī)。 政府加強(qiáng)對民間金融的監(jiān)管能夠防范區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險，既可以消除目前存在的監(jiān)管盲區(qū)，也可以為金融綜合改革營造良好的市場環(huán)境，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展，維持國家正常的金融秩序。

三、完善民間金融政府規(guī)制的路徑

民間金融的發(fā)展彌補(bǔ)了正規(guī)金融的不足， 一定程度上解決了企業(yè)融資難問題， 但民間金融會干擾信貸政策，帶來金融市場的混亂和高風(fēng)險，因此，其監(jiān)管問題備受關(guān)注。長期以來，民間金融的監(jiān)管始終處于盲區(qū)。“三行一會” 的監(jiān)管模式難以對民間金融進(jìn)行有效的管理。 然而政府在對地方經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平的把握、民間融資的總量控制和信息監(jiān)測方面有著中國人民銀行和證監(jiān)會不可比擬的優(yōu)勢，因此，就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府監(jiān)管民間金融的主導(dǎo)地位，同時，相關(guān)職能部門對具體交易行為和業(yè)務(wù)進(jìn)行引導(dǎo)并輔之以必要的行業(yè)自律組織。

（一）運作模式

政府在對經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平的把握、 民間金融的問題控制和信息監(jiān)測方面有著中國人民銀行和銀監(jiān)會所不可比擬的優(yōu)勢，中國人民銀行、銀監(jiān)會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管職責(zé)時存在一個與地方政府溝通協(xié)調(diào)的問題，這將對監(jiān)管效率產(chǎn)生很多不利影響。 因此在考慮民間金融政府監(jiān)管部門選擇上， 地方政府的作用不可忽視。 在監(jiān)管手段上，與中國人民銀行、銀監(jiān)會等中央派出機(jī)構(gòu)相比，地方金融辦可以協(xié)調(diào)工商、監(jiān)察、公安等政府職能部門， 共同把民間金融的風(fēng)險降到最低。 所以將民間金融的監(jiān)管職權(quán)賦予地方政府將會大大調(diào)動地方的積極性和能動性，由地方政府金融辦履行統(tǒng)一監(jiān)管各類民間金融的職能， 從維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局和防范系統(tǒng)性風(fēng)險出發(fā)，對各類民間融資形式和交易行為予以全面監(jiān)管。

鑒于銀監(jiān)會在專業(yè)知識、監(jiān)管經(jīng)驗、專業(yè)人才等方面的優(yōu)勢，對民間金融的具體交易行為和業(yè)務(wù)引導(dǎo)應(yīng)由銀監(jiān)會具體負(fù)責(zé)。同時，為保持金融監(jiān)管職能的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，考慮到作為貨幣政策制定者和實施者的中國人民銀行在利率調(diào)控和征信系統(tǒng)構(gòu)建方面的經(jīng)驗，對民間金融的宏觀政策制定、利率監(jiān)測和征信系統(tǒng)建設(shè)由中國人民銀行負(fù)責(zé)。

此外， 法院的司法監(jiān)管可以作地方銀監(jiān)局行政監(jiān)管和行業(yè)協(xié)會自律性監(jiān)管的重要補(bǔ)充，對兩種監(jiān)管行為進(jìn)行評判。 其主要監(jiān)管職能包括： 審查民間金融行業(yè)協(xié)會制度的自律性規(guī)章，判定是否違反了相關(guān)規(guī)定或觸犯了社會公共利益；審查民間金融行業(yè)協(xié)會懲罰民間金融機(jī)構(gòu)的行為是否合法； 審查民間金融行業(yè)協(xié)會與地方銀監(jiān)局監(jiān)管措施是否得當(dāng)，必要時提供司法救濟(jì)。

(二)規(guī)制路徑

1、健全民間金融法律法規(guī)?！懊耖g金融法律風(fēng)險立足點在于用法律來管理風(fēng)險”，而我國對民間金融的監(jiān)管缺乏有效的、系統(tǒng)性法律規(guī)定，有關(guān)民間金融的法律散見于《民法通則》、《合同法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《刑法》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)活動取締辦法》以及《貸款通則》等法律法規(guī)中，因此，應(yīng)盡快制定專門的民間金融法律，使民間金融活動有法可依， 根據(jù)法規(guī)成立民間金融組織并對其進(jìn)行監(jiān)督和管理，政府也可以通過相關(guān)法律保護(hù)和扶持民間金融機(jī)構(gòu)。 同時， 通過法律的規(guī)定細(xì)化民間金融行為中合法與非法的界限，以保證民間金融健康發(fā)展。

2、完善民間金融準(zhǔn)入和退出機(jī)制。民間金融組織要進(jìn)入金融市場，就必須符合一定的條件，政府及相關(guān)職能部門要嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)的要求，繳足注冊資本的最低限額，政府要對新進(jìn)的民間金融組織賬戶進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控，防止經(jīng)營者以投機(jī)為目的，在注冊后抽走資金，挪為他用。 政府及有關(guān)部門可以根據(jù)民間金融組織的不同資質(zhì)限定其業(yè)務(wù)范圍。如資質(zhì)較高的允許其開展存貸款業(yè)務(wù)，但要參照正規(guī)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險防范措施，向人民銀行繳納一定的存款準(zhǔn)備金率；資質(zhì)較低的則只能在注冊資本范圍內(nèi)開展貸款業(yè)務(wù)，不準(zhǔn)開展存款業(yè)務(wù)，待資質(zhì)達(dá)到一定程度后再放開存款業(yè)務(wù)領(lǐng)域。 在退出方面，可以參照美國金融監(jiān)管體系的做法，由專門的存款保險公司負(fù)責(zé)清算資不抵債的銀行，我國也應(yīng)當(dāng)建立明確的金融紀(jì)律和對違紀(jì)行為的處罰規(guī)定，對于打著“民間金融”的旗幟，從事非法集資、詐騙的違法活動要徹底清理整頓，肅清民間金融組織隊伍，建立一整套民間金融破產(chǎn)清算的程序，適時建立存款保險制度，保護(hù)正當(dāng)?shù)拿耖g金融活動。

3、合理限制利率水平?！吨袊嗣胥y行關(guān)于取締地下錢莊及打出高利貸行為的通知》 規(guī)定，“民間個人借貸利率由借貸雙方協(xié)商，但雙方協(xié)商的利率不得超過央行公布的金融機(jī)構(gòu)同期、同檔次貸款利率（不含浮動）的4 倍。超過上述標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)界定為高利借貸行為”。事實上，民間借貸是完全的市場化行為，如果嚴(yán)格按照“4 倍利率”來進(jìn)行，很多民間金融機(jī)構(gòu)無法繼續(xù)營業(yè)，原因在于央行公布的利率無法反映真實的民間借貸成本， 以其4 倍為標(biāo)桿來判斷是否屬于高利貸是不合適的。 這種硬性規(guī)定不但不會消除民間借貸過程中的高利率，而且在操作過程中還會用各種方法， 如借貸合同中提高本金的數(shù)額，減少利息支出的方法規(guī)避“4 倍利率標(biāo)準(zhǔn)”。 因此，在當(dāng)前形勢下，應(yīng)當(dāng)充分尊重借貸雙方的意愿，在一定范圍內(nèi)實行利率的市場化，政府可以在民間金融組織集中的地區(qū)公開民間借貸利率的中間水平或者是參照利率水平，供借貸雙方在交易過程中能夠有所參照。 當(dāng)然放寬民間利率的限制并不意味著默認(rèn)高利貸行為，政府仍需對違法的高利貸行為進(jìn)行嚴(yán)厲的打擊。

4、發(fā)展行業(yè)自律組織。國際監(jiān)管經(jīng)驗表明，金融監(jiān)管的主要輔助力量來自于行業(yè)自律，除了在協(xié)調(diào)金融監(jiān)管與金融激勵方面起到重要作用，還能促進(jìn)行業(yè)內(nèi)各民間金融組織合理競爭，加強(qiáng)基層政府與民間金融組織的溝通聯(lián)系，既降低監(jiān)管的成本，也提高了監(jiān)管效率。

民間金融行業(yè)自律組織能夠指導(dǎo)民間金融開拓業(yè)務(wù)領(lǐng)域和金融發(fā)展創(chuàng)新，引導(dǎo)資金投向、投量，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)風(fēng)險管理和財務(wù)管理。 同時，針對成員之間發(fā)生的違反章程和自律規(guī)定的事件， 由協(xié)會依據(jù)規(guī)定進(jìn)行自查自糾，對違規(guī)成員進(jìn)行處罰，對民間金融的違規(guī)行為形成一定的約束力。另外在協(xié)會和政府監(jiān)管部門的關(guān)系上，這種自律組織要接受政府監(jiān)管部門的引導(dǎo)和監(jiān)督， 地方金融辦應(yīng)對協(xié)會進(jìn)行常規(guī)檢查或其他專項檢查，防止協(xié)會為了行業(yè)利益損害公眾利益的行為發(fā)生。

（三）發(fā)展方向

制度創(chuàng)新、規(guī)范和發(fā)展民間金融對于克服“三農(nóng)”發(fā)展過程中支農(nóng)資金有效供給不充分的問題來說尤其重要。政府可以利用合理的規(guī)制手段通過必要的制度創(chuàng)新，優(yōu)先將那些已有一定規(guī)模，機(jī)構(gòu)建立比較完善，運營和管理比較規(guī)范，愿意接受國家金融監(jiān)管的民間金融規(guī)范化、合法化，具體方向包括以下幾個方面：

1、建立以私人資本為主的商業(yè)銀行。 按照國家頒布的商業(yè)銀行法的規(guī)定， 對愿意接受國家商業(yè)銀行法規(guī)定和管理的民間金融組織，允許其以獨資或合資的形式成立商業(yè)銀行，推動民間資本進(jìn)入金融業(yè)，鼓勵其參與金融機(jī)構(gòu)重組改造，公開掛牌從事金融信貸活動，將“地下”的民間金融變?yōu)椤暗厣稀?，以合法、公開的形式納入到正規(guī)金融體系當(dāng)中， 與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)一起在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制約中不斷規(guī)范。

2、成立農(nóng)村發(fā)展專項基金。 對民間金融進(jìn)行必要的整合，成立地方性投資公司或者地方性投資基金，如產(chǎn)業(yè)投資基金、行業(yè)投資基金和風(fēng)險投資基金，讓民間金融浮出水面， 以合法的身份更好地支持民營企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 這種基金的建立， 要以專項生產(chǎn)或者社會事業(yè)為主，資金實行封閉式運行，機(jī)構(gòu)實行開放式管理和監(jiān)督。政府不要介入發(fā)展基金， 發(fā)展基金的成立要以市場為基礎(chǔ)，以需要為目的，基金運行的時間可長可短。 基金的管理人要有一定的資格，要符合國家有關(guān)基金產(chǎn)生、運行的條例。

3、組建合作金融。以農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作組織為載體，成立農(nóng)村合作金融。隨著農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)組織的發(fā)展，組織內(nèi)部對信用合作的呼聲越來越高， 組織成員之間的信用合作條件逐漸成熟。 盡管國家出臺的農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作組織法，沒有對合作組織成員之間的信用合作給予說明，也沒有對該組織是否需要發(fā)展信用合作給出明確的答復(fù)，但是縱觀世界上發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的經(jīng)驗，合作組織成員之間的信用合作仍然存在需求，信用合作社仍然是農(nóng)民生產(chǎn)合作的一個重要組成部分。

4、發(fā)展內(nèi)部融資制度。以專業(yè)性商會和協(xié)會為載體，成立內(nèi)部的融資組織。 中小企業(yè)出現(xiàn)的融資難問題，一方面要靠正規(guī)金融的途徑來解決，另一方面也要汲取國外的經(jīng)驗，允許在中小企業(yè)為主體的各種商業(yè)和行業(yè)協(xié)會內(nèi)部的企業(yè)之間進(jìn)行資金調(diào)劑，或者允許在這些商業(yè)和行業(yè)協(xié)會內(nèi)部成立旨在提供企業(yè)間資金調(diào)劑的金融組織，利用企業(yè)剩余的資金，通過內(nèi)部調(diào)劑來解決中小企業(yè)發(fā)展資金不足的問題。 這種內(nèi)部融資制度相對風(fēng)險較高，政府可以建立備案制度，對內(nèi)部融資行為進(jìn)行備案登記，建立相應(yīng)的風(fēng)險防范預(yù)警機(jī)制，隨時監(jiān)控企業(yè)的資金運作。 行業(yè)協(xié)會內(nèi)部也可以建立行業(yè)自律組織， 以協(xié)會自律監(jiān)管輔助監(jiān)管內(nèi)部融資，優(yōu)化民間金融的生態(tài)環(huán)境，既降低了監(jiān)管的成本，也提高了監(jiān)管效率。

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