蔣玉玲

（江蘇建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，又稱為“村改居”社區(qū)或“撤村建居”社區(qū)，是指在城鎮(zhèn)化過程中，一些城郊或城中村的“農(nóng)村村民”整體身份轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺擎?zhèn)居民”，其所在的“村民委員會”也按照城市社區(qū)的組織架構(gòu)和管理模式逐步建構(gòu)成“居民委員會”的過渡性社區(qū)。[1]隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，大量的“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)將會在較長時(shí)期內(nèi)存在。全面深入掌握“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理的真實(shí)情況，創(chuàng)新治理理念，提出解決問題的對策，選擇適合實(shí)際情況的“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理模式，對推進(jìn)我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有十分重要的意義。

一、“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理的困境

“村轉(zhuǎn)居”是我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，但在實(shí)踐中，也確實(shí)存在一些實(shí)際問題，這些問題困擾著社區(qū)的治理。

（一）相對滯后的觀念給社區(qū)治理帶來困難

“村轉(zhuǎn)居”后，村民的身份和稱謂發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由“農(nóng)民”轉(zhuǎn)為了“居民”，但長期以來與其農(nóng)村生活方式相適應(yīng)的觀念和習(xí)慣仍然影響其參與社區(qū)公共事務(wù)。原來的“村委會”變成了“居委會”，原來的“村長”變成了居委會“主任”，但居民們對此還很不習(xí)慣，還沒有形成被“居委會”管理的意識。過去農(nóng)村生活的老習(xí)慣仍然沒有改變，有的居民不顧及環(huán)境問題亂扔垃圾；有的居民將自家房前屋后綠化帶甚至公園一角當(dāng)成自家的菜園種瓜點(diǎn)豆，破壞了綠化成果，影響城市環(huán)境。凡此種種，給社區(qū)治理帶來了困難。

（二）復(fù)雜的居民構(gòu)成給社區(qū)治理帶來難題

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，居住在社區(qū)內(nèi)的流動人口越來越多，復(fù)雜的居民構(gòu)成給社區(qū)管理帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)，造成對大量非原村籍居民公共服務(wù)的缺失，對流動人口的管理幾乎處于失控狀態(tài)。一方面，出于各種利益權(quán)衡，社區(qū)居委會不愿承擔(dān)管理職責(zé)。由于“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)還沒有完全納入城市管理體系中，社區(qū)居委會正常運(yùn)行的資金來源主要是土地征用或公共資產(chǎn)的租賃等帶來的集體收益，如果社區(qū)承擔(dān)非原“村籍”人口的公共服務(wù)，顯然是很難服眾的。除了牽涉到經(jīng)濟(jì)利益外，如果管不好，出現(xiàn)上訪等現(xiàn)象，還會影響社區(qū)工作考核。在這種情況下，本著“多一事不如少一事”的原則，社區(qū)對所謂的“非本社區(qū)人”不想管。另一方面，由于現(xiàn)有體制存在的缺陷，社區(qū)居委會難以承擔(dān)管理職責(zé)。社區(qū)改造后，新的建筑不斷建成，新遷入居民對義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、社會救助等本屬于社區(qū)服務(wù)中心提供的基本公共服務(wù)的需求日益強(qiáng)烈，而社區(qū)居委會卻無力承擔(dān)，管理中存在許多空白。

二、社區(qū)治理模式的選擇

我國農(nóng)村各地情況存在很大的差異，因而，各地“村轉(zhuǎn)居”治理應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況，選擇不同的治理模式。以江蘇省徐州市銅山區(qū)樵村社區(qū)為例。樵村是銅山新區(qū)城中村之一，隨著城市化和區(qū)劃的調(diào)整，于2003年“村轉(zhuǎn)居”，社區(qū)轄區(qū)約有17000人，其中包括原村籍居民1200多戶，共4800多人，外來人口（包括購買轄區(qū)住房但未遷入戶籍的和租住轄區(qū)的）約12000人；居委會的集體資產(chǎn)繼承原村委資產(chǎn)而來，受益人為具有原樵村戶籍的居民。樵村社區(qū)是典型的“城中村型村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，雖然已經(jīng)在行政建制上完成了撤村建居，但社區(qū)景觀依然具有城鄉(xiāng)結(jié)合的特征。樵村社區(qū)在社區(qū)治理模式選擇方面主要考慮到了以下方面。

（一）社區(qū)治理模式的選擇要參考國際上成功的經(jīng)驗(yàn)

基于政府和社區(qū)之間權(quán)能關(guān)系的不同，國外社區(qū)治理模式主要有自治型、行政主導(dǎo)型和混合型。美國采用自治型治理模式，最大特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)治理的民主化和法治化，充分發(fā)揮非贏利組織在社區(qū)治理與發(fā)展中的主力軍作用；新加坡采用行政主導(dǎo)型治理模式，其主要特點(diǎn)是政府主導(dǎo)社區(qū)的工作，以在社區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的方式直接干預(yù)社區(qū)事務(wù)，社區(qū)建制非常完善，公眾參與意識薄弱；日本采取混合型治理模式，特點(diǎn)是以人為本，官方色彩與民間自治特點(diǎn)交織，社區(qū)管理趨于民主自治，政府對社區(qū)的干預(yù)較少。[2]

（二）社區(qū)治理模式的選擇應(yīng)考慮實(shí)際情況

我國目前的社區(qū)治理模式更接近于混合型管理模式。不同的是，“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)經(jīng)費(fèi)包括工作人員工資依然是社區(qū)自籌。江蘇省在社區(qū)治理模式方面是有所創(chuàng)新的。根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于“加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作”的精神，省委、省政府在基層政府實(shí)踐的基礎(chǔ)上總結(jié)出了新型社區(qū)組織治理架構(gòu)，即“一委一居一站（中心）一辦”。其中“一委”是指社區(qū)黨委或社區(qū)黨支部委員會，“一居”是指社區(qū)居委會，“一站”是指社區(qū)管理服務(wù)站，“一辦”是指社區(qū)綜治辦。這樣的組織架構(gòu)有利于更好地為居民群眾提供服務(wù)，建設(shè)和諧社區(qū)。江蘇省提出的這種模式依然是政府主導(dǎo)下的社區(qū)自治型治理。

樵村社區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，在社區(qū)治理模式上進(jìn)行了必要的選擇。樵村社區(qū)由樵村村直接撤轉(zhuǎn)而來，因此，“樵村社區(qū)黨委”、“樵村社區(qū)居民委員會”在管理職責(zé)上具有鮮明的涉農(nóng)性和過渡性，既保留了一些行政村的村民自治特征，也吸納了城市社區(qū)的治理方式。樵村社區(qū)管理通過多年的努力，成效顯著。在實(shí)踐中，樵村社區(qū)積累了一些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一是充分發(fā)揮基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力?！按遛D(zhuǎn)居”后，樵村社區(qū)不斷提升班子的凝聚力和戰(zhàn)斗力。通過抓學(xué)習(xí)、講團(tuán)結(jié)、轉(zhuǎn)作風(fēng)，班子成員堅(jiān)持學(xué)習(xí)黨的基本理論和有關(guān)政策法規(guī)，提高干部素質(zhì)，增強(qiáng)為民辦事的自覺性；社區(qū)黨委始終堅(jiān)持民主集中制原則，正確處理班子成員之間以及黨委班子和居委會班子之間的關(guān)系，班子的整體功能得以充分發(fā)揮；堅(jiān)持從群眾利益出發(fā)，勤政為民。

二是堅(jiān)持民主法治。和諧社區(qū)的構(gòu)建離不開社區(qū)居民的參與和法治的保障，樵村社區(qū)采取多項(xiàng)措施建立健全規(guī)章制度，保障社區(qū)居民的民主權(quán)利。堅(jiān)持黨的民主集中制原則，把發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主同完善居民自治制度有機(jī)結(jié)合，建立健全黨組織和居委會議事規(guī)劃和決策程序，成立居民議事會，堅(jiān)持社區(qū)發(fā)展重大事項(xiàng)一事一議；設(shè)立民主理財(cái)（監(jiān)督）小組，嚴(yán)格執(zhí)行居務(wù)公開制度；實(shí)行居民代表評議黨員、干部制度，實(shí)行無記名投票表決，突出評議工作的社會性，充分體現(xiàn)公開、公平、公正、合理原則；設(shè)置“問政問事欄”，群眾有問題馬上就可以問，有意見當(dāng)下就可以提。對于群眾的建議、意見和問題，居委會干部必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)答復(fù)。

三是提升服務(wù)水平。樵村社區(qū)以和諧社區(qū)創(chuàng)建和黨員群眾服務(wù)中心建設(shè)為抓手，牢固確立民生導(dǎo)向，大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，將優(yōu)質(zhì)服務(wù)送到居民家中，努力提升社區(qū)管理服務(wù)水平。推進(jìn)社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、社區(qū)服務(wù)人性化、社區(qū)事務(wù)信息化。民生服務(wù)中心建設(shè)嚴(yán)格按照要求設(shè)置，將與居民生活息息相關(guān)的黨建、民政、計(jì)生、勞動保障等8大類公共服務(wù)職能整合到社區(qū)的一站式服務(wù)大廳；提供志愿者服務(wù)、結(jié)對幫扶、社會救助等多種人性化服務(wù)，及時(shí)調(diào)解鄰里糾紛，社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)站讓老年人老有所養(yǎng)、老有所為、老有所樂，為方便群眾辦事，社區(qū)服務(wù)中心周末由工作人員值班，社區(qū)綜治辦實(shí)行24小時(shí)全天候服務(wù)；社區(qū)設(shè)立了宣傳欄、公示欄，及時(shí)宣傳有關(guān)政策，公布財(cái)務(wù)、計(jì)劃生育、低保救助等情況，定期召開居民代表大會，向居民報(bào)告社區(qū)居委會工作。樵村社區(qū)還實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上辦公，更加方便了社區(qū)居民。[3]

四是加強(qiáng)文化建設(shè)。樵村社區(qū)黨委在注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也重視居民的精神文化生活。社區(qū)投資組建了健美操、太極拳、太極扇、軍鼓、秧歌、腰鼓等文化活動隊(duì)伍。村里投資修建了供村民休閑娛樂健身的“嵩山文化廣場”。社區(qū)不僅有健身器材一應(yīng)俱全的健身廣場、鋪著塑膠地面的高標(biāo)準(zhǔn)籃球場，還有寬敞明亮的“農(nóng)家書屋”。社區(qū)在每年元旦和春節(jié)期間組成文藝宣傳隊(duì)，自編、自導(dǎo)、自演貼近生活貼近群眾的文藝節(jié)目，不但豐富了群眾的文娛生活，而且有效保證了社區(qū)精神文明建設(shè)和物質(zhì)文明建設(shè)的雙贏，促進(jìn)了社區(qū)安定和諧，人們的精神面貌煥然一新。

三、對“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理的建議

我國“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理要達(dá)到真正、有效，還要經(jīng)歷一個(gè)長期的探索過程。

（一）創(chuàng)新治理理念

黨的十八屆三中全會決定：必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，創(chuàng)新包括社區(qū)治理在內(nèi)的社會治理體制，提高社會治理水平，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。就“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)而言，必須在社區(qū)公共管理體制、社區(qū)職能轉(zhuǎn)變、社區(qū)自治等方面實(shí)現(xiàn)變革,確立開放、互動的社區(qū)自治模式。[4]在充分利用現(xiàn)有的社區(qū)居民的協(xié)商議事平臺之外，還需構(gòu)建引導(dǎo)居民積極參與社區(qū)各類公共事務(wù)的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)他們由被動的被管理者和被服務(wù)者到社區(qū)事務(wù)參與者的轉(zhuǎn)變，群策群力促進(jìn)社區(qū)和諧。

（二）強(qiáng)化文化建設(shè)的文明引導(dǎo)作用

城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須做到以人為本，不僅要轉(zhuǎn)移農(nóng)民，還要提升農(nóng)民；不僅要通過硬件設(shè)施的完善以保障公共服務(wù)，還要通過文化建設(shè)等途徑培養(yǎng)居民的現(xiàn)代思維方式和行為習(xí)慣?！按遛D(zhuǎn)居”社區(qū)從農(nóng)業(yè)行政村轉(zhuǎn)化來以后,要充分利用城市社區(qū)的文化優(yōu)勢，通過文化的繁榮來引領(lǐng)現(xiàn)代型社區(qū)的構(gòu)建。要分利用，有效整合社區(qū)文化資源，充分利用社區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)單位文化人才、文化設(shè)施，形成整體優(yōu)勢；發(fā)揮榜樣的力量，通過定期評選優(yōu)秀團(tuán)體、個(gè)人等形式,增強(qiáng)文化活動的吸引力，提升社區(qū)文化活動的參與度，逐步提高居民的素質(zhì)，使社區(qū)變得“居”容整潔、“居”風(fēng)文明。

（三）轉(zhuǎn)變政府在社區(qū)治理中的職能

要解決當(dāng)前社區(qū)對“外來居民”不想管和不能管的問題，除了提高社區(qū)管理者服務(wù)社區(qū)的意識外，主要應(yīng)該從政府層面入手。

1.制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)、互相配合的政策法規(guī)體系。以此明確“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)自治內(nèi)容和社區(qū)黨組織與居民委員會的職責(zé)，規(guī)定遇到不屬于社區(qū)管理和提供服務(wù)的對象和事情時(shí)的下一步處理程序，并且將這些職能規(guī)定和程序規(guī)范的文件公之于眾，避免出現(xiàn)踢皮球和扯皮現(xiàn)象，從而減少摩擦和誤會，使工作順暢。

2.實(shí)現(xiàn)從管理主導(dǎo)型向服務(wù)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮行政力量的積極作用，通過政策引導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、考核監(jiān)督為“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)建設(shè)和自治創(chuàng)造環(huán)境，通過培訓(xùn)和教育為“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)自治發(fā)展提供素質(zhì)上的保證。事實(shí)上，對于中國社區(qū)而言，社區(qū)居民之間、居民與政府和其他機(jī)構(gòu)之間的溝通與合作，都要通過一定的活動為媒介來逐步培育，政府應(yīng)該是這些媒介的有力提供者。

3.強(qiáng)化對社區(qū)流動人口的管理。政府應(yīng)該通過文件等方式明確城市社區(qū)流動人口管理是社區(qū)管理的重要組成部分，是社會管理體制轉(zhuǎn)軌和城市管理重心下移的表現(xiàn)。社區(qū)人口管理傳統(tǒng)上以戶籍人口管理為主。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流，仍以傳統(tǒng)思維管理社區(qū)已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今公共治理的趨勢。轄區(qū)內(nèi)戶籍人口還是流動人口，應(yīng)一視同仁，都視為社區(qū)人口的一部分。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，建立和完善流動人口信息網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化屬地管理的意識，統(tǒng)籌解決流動人口管理問題。

4.加大對社區(qū)治理的投入。社區(qū)事務(wù)的管理（特別是流動人口的管理）需要投入大量人力和物力，這都需要經(jīng)費(fèi)的支撐，只有解決了經(jīng)費(fèi)問題，加上制度的約束，才能使轄區(qū)居民的事“應(yīng)管盡管”，實(shí)現(xiàn)和諧社區(qū)的構(gòu)建。

[1]徐 琴.“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的治理模式[J].江海學(xué)刊，2012，（2）：105-109.

[2]顏 芳.淺談國外城市社區(qū)管理模式與基本特點(diǎn)[J].人力資源管理，2012，（12）：223-224.

[3]孫建樂，張先伍.樵村社區(qū)建設(shè)實(shí)行“四化”模式[EB/OL].中國銅山網(wǎng)，2012-01-12.

[4]萬雪芬.“村改居”社區(qū)轉(zhuǎn)型期自治模式探微[J].中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2007，（2）：28-31.