文 （蘭州商學院，甘肅蘭州 730020）

一、我國農村義務教育經(jīng)費投入的現(xiàn)狀——基于財政公平性視角

（一）政府財政性教育經(jīng)費投入總量低于世界基礎線

國家財政性教育經(jīng)費占國內生產(chǎn)總值4%的投入指標是世界衡量教育水平的基礎線，從全球范圍來看，教育經(jīng)費占GDP的比重，世界平均水平為4.9%，發(fā)達國家為5.1%，欠發(fā)達國家為4.1%。早在1993年，中共中央、國務院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出：“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內生產(chǎn)總值的比例，本世紀末達到4%?！钡怯捎谖覈鳪DP增長迅速、財政收入占GDP較低等多種原因，這一目標遲遲未能實現(xiàn)。1990年至2011年，盡管政府教育投入總量持續(xù)增加，國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比重卻仍然徘徊在2.46%-3.83%之間。2012年國家財政性教育經(jīng)費為22236.23億元，占GDP比例為4.28%，持續(xù)了20年的“追4”行動如期實現(xiàn)，成為中國教育發(fā)展史上的重要里程碑。21世紀教育研究院副院長熊丙奇認為：我國教育投入水平低，主要由兩方面原因所致：一是教育經(jīng)費保障體系不合理，二是教育經(jīng)費撥款體系不健全。而我國近年來教育投入水平之所以逐漸提高，與調整上述第一方面有關，具體表現(xiàn)在中央財政加大轉移支付力度，省級財政加大對基礎教育的統(tǒng)籌力度。而第二方面的調整，現(xiàn)在還沒看到。從這個意義來說，教育經(jīng)費達到GDP的4%，只是我中國從教育大國向教育強國轉變過程中的重要節(jié)點。目前的水平不僅與發(fā)達國家無法相比，較之發(fā)展中國家亦有差距。2013年9月至11月，全國人大常委會執(zhí)法檢查組《關于檢查義務教育法實施情況的報告》指出，近年來，中央和地方各級政府大幅度增加了義務教育投入，但基層仍反映經(jīng)費不足、保障水平有待提高。一是在全國實現(xiàn)義務教育學校標準化，資金缺口很大；二是農村中小學生均公用經(jīng)費標準偏低；三是一些寄宿制學校宿舍不足，食堂、廁所、飲用水等設施達不到標準。［1］

（二）長期以來政府教育投資主體的重心仍舊偏低

根據(jù)義務教育經(jīng)費在各級財政中分擔比例的大小，通常把承擔義務教育經(jīng)費比例較大的那一級財政，稱為義務教育的財政重心，反映各級政府在義務教育中投資責任的大小。我國的農村義務教育投資體制由“以鄉(xiāng)為主”轉變?yōu)椤耙钥h為主”，重心有所上移，把教職工工資發(fā)放、教育經(jīng)費籌集等職責從鄉(xiāng)鎮(zhèn)上收到縣，是解決拖欠教師工資頑癥的治本之策，是保證農村義務教育經(jīng)費按時足額發(fā)放的有力措施。但縣級財政事實上面臨著種種困難。分稅制后，地方政府的財政收入銳減，中央與地方政府之間的財政收入結構發(fā)生了重大變化。我國62.43%的人口在農村，農村要用僅占全國14.53%的GDP比例去承擔占全國適齡兒童大多數(shù)的教育投資任務，超出了農村應有的經(jīng)濟承受能力。比如，2013年全國財政收入129142.9億元，其中中央財政收入60173.77億元，占總量的46.6%，而全國財政教育支出21877億元中，中央僅為3883.91億元，占17.3%，地方為18093.09億元，卻占82.7%。從數(shù)據(jù)上看，地方絕對是財政性教育經(jīng)費投入的主力，得到中央財政收入近一半的中央只承擔教育支出的極小頭，而地方則承擔教育支出的絕大頭，明顯很不合理。目前，縣級財政大部分是“吃飯財政”或者“欠債財政”，難以擔當起農村義務教育投資主要責任者的重任。

（三）義務教育經(jīng)費在城鄉(xiāng)和區(qū)域間配置水平明顯失衡

農村義務教育經(jīng)費不僅總量投入不足，而且分配結構不合理，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間經(jīng)費配置水平差異較大。就城鄉(xiāng)而言，2006年全國義務教育經(jīng)費總投入約4003億元，其中用于城市的義務教育經(jīng)費為1796億元，占全國義務教育總投入的比例為44.9%，而城市義務教育階段學生占全國義務教育階段學生總數(shù)的比例僅為14.3%。即使考慮到城鄉(xiāng)居民的需求水平以及城鄉(xiāng)辦學成本差異等因素，城鄉(xiāng)間義務教育經(jīng)費差距仍然相當大，城鄉(xiāng)間義務教育經(jīng)費的不均衡不容忽視。就區(qū)域間而言，中西部與東部地區(qū)教育發(fā)展水平差距依然較大。2010年，在小學階段，東部11省、中部8省和西部12省的義務教育發(fā)展指數(shù)平均值分別為0.74、0.57和0.54，東部地區(qū)比中西部地區(qū)分別高出29.8%和37.0%；在初中階段，東部省份、中部省份和西部省份的教育發(fā)展指數(shù)平均值分別為0.70、0.52和0.47，東部地區(qū)比中西部地區(qū)分別高出34.62%和48.94%。從教育發(fā)展指數(shù)增幅來看，2003-2010年間，在小學階段，西部各省平均增幅最高，達到49.3%；東部地區(qū)次之，為36.9%；中部地區(qū)最低，僅為22.0%；在初中階段，東部省份平均增幅最高，達到70.7%；西部省份次之，增幅達到62.1%；中部地區(qū)省份增幅同樣最低，為57.6%。這表明，從義務教育發(fā)展進程看，中部地區(qū)已然成為義務教育發(fā)展的“洼地”，這種巨大的地區(qū)差異，會導致長久的負面效應。

從以上三方面情況來看，我國傳統(tǒng)農村義務教育公平體現(xiàn)在國家免費提供九年義務教育，適齡兒童不分性別、家庭背景、社會經(jīng)濟狀況，均享有平等接受義務教育的權利。多年來，盡管義務教育財政公平一直被各級政府所倡導，政府為提升義務教育財政公平進行了不懈的努力。然而，義務教育財政運行的結果表明，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間在義務教育生均經(jīng)費、辦學條件、經(jīng)費負擔等方面仍存在著巨大差距，導致義務教育階段的擇校問題愈演愈烈。部分硬件設施較差、辦學規(guī)模較小、師資力量相對薄弱的學校招生困難，優(yōu)質學校學生容納不了的矛盾同時并存，誘發(fā)了“擇校熱”和高收費現(xiàn)象的生成，而“擇校熱”和高收費則進一步加劇了義務教育階段學校之間的差距，由此形成了一個怪圈。要跳出這個怪圈，就必需縮小校際差距、實現(xiàn)均衡發(fā)展，從而為所有就學兒童、少年提供平等而高質量的受教育條件。

二、制約我國農村義務教育均衡發(fā)展的結構瓶頸狀況分析

（一）從總量看，教育經(jīng)費投入水平偏低

國家財政性教育經(jīng)費占國內生產(chǎn)總值4%的投入指標是世界衡量教育水平的基礎線，從全世界范圍內來看，教育經(jīng)費占GDP的比重，世界平均水平為4.9%，發(fā)達國家為5.1%，欠發(fā)達國家為4.1%。早在1993年，中共中央、國務院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出：“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內生產(chǎn)總值的比例，本世紀末達到4%?！钡怯捎谖覈鳪DP增長迅速、財政收入占GDP較低等多種原因，這一目標遲遲未能實現(xiàn)。1990年至2011年，盡管政府教育投入總量持續(xù)增加，國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比重卻仍然徘徊在2.46%-3.83%之間。2012年國家財政性教育經(jīng)費為22236.23億元，占GDP比例為4.28%，持續(xù)了20年的“追4”行動如期實現(xiàn)，成為中國教育發(fā)展史上的重要里程碑。［2］我國教育投入水平低，主要有兩方面原因：一是教育經(jīng)費保障體系不合理，二是教育經(jīng)費撥款體系不健全。而我國近年來教育投入水平之所以逐漸提高，與調整上述第一方面有關，具體表現(xiàn)在中央財政加大轉移支付力度，省級財政加大對基礎教育的統(tǒng)籌力度。而第二方面的調整，現(xiàn)在還沒看到。從這個意義來說，教育經(jīng)費達到GDP的4%，只是一個新起點。分析人士認為，這是中國從教育大國向教育強國轉變過程中的重要節(jié)點。因此，我國目前的水平不僅與發(fā)達國家無法相比，與發(fā)展中國家的投入力度相比亦有差距。

（二）從城鄉(xiāng)看，農村教育仍是短板

1.農村教師編制標準城鄉(xiāng)倒掛與編制管理制度不健全，農村教師編制緊張、數(shù)量不足。我國現(xiàn)行的是2001年中小學教師編制標準，分城市、縣鎮(zhèn)和農村三級，規(guī)定小學師生比分別是1︰19、1︰21和1︰23，初中師生比分別是1︰13.5、1：16 和 1：18。［3］這一編制標準一城市優(yōu)先為導向，存在編制標準整體偏緊、城鄉(xiāng)標準嚴重倒掛，與我國農村地廣人稀、生源分散、交通不便、學校規(guī)模較小、成班率低、存在大量村小甚至是教學點的實際情況嚴重相違。

2.農村教師普遍存在缺乏培訓和培訓效率低下并存的現(xiàn)象，農村教師隊伍結構性矛盾仍較突出。學科結構不匹配，很多農村中小學缺少體育、音樂、美術、英語及信息技術教師。農村、邊遠、貧困和民族地區(qū)特別是集中連片特困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，辦學成本較高，教學條件較差，寄宿制學校宿舍、食堂等生活設施不足，村小和教學點運轉比較困難，教師隊伍不夠穩(wěn)定，輟學率相對較高，仍然是我國義務教育事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。

2013年9月至11月，全國人大常委會執(zhí)法檢查組《關于檢查義務教育法實施情況的報告》指出，近年來，中央和地方各級政府大幅度增加了義務教育投入，但基層仍反映經(jīng)費不足、保障水平有待提高。一是在全國實現(xiàn)義務教育學校標準化，資金缺口很大；二是農村中小學生均公用經(jīng)費標準偏低；三是一些寄宿制學校宿舍不足，食堂、廁所、飲用水等設施達不到標準。

（三）從區(qū)域看，中西部地區(qū)教育發(fā)展相對滯后

2000年我國圓了“普九”的百年夢想，開始了義務教育均衡發(fā)展的制度化進程，但失衡問題仍然比較突出，東部發(fā)達地區(qū)同中西部不發(fā)達地區(qū)之間差距明顯。據(jù)教育部統(tǒng)計，截至2009年底，我國實現(xiàn)“兩基”驗收的縣（市、區(qū)）占全國總縣數(shù)的99.5%，“兩基”人口覆蓋率達到99.7%，小學入學率達到99.4%，初中毛入學率達到99%。但由于我國人口眾多、幅員遼闊，教育發(fā)展不平衡，全國仍有42個縣尚未普及九年義務教育，每年仍有超過10%的學生不能按時受完九年義務教育，這些縣全部在西部地區(qū)，其中有7個是邊境縣，20個縣在海拔4000米以上，攻堅任務十分艱巨。2006年我國生均預算內事業(yè)費在4000元以下的省份有14個，其中中部地區(qū)6個，西部地區(qū)6個，東部地區(qū)2個；這一格局與10年前的排序基本相同：1996年排在我國生均預算內事業(yè)費最后的12個省份中，中部占6個，西部占6個，東部沒有。2012年全國生均公共財政預算教育事業(yè)費：普通小學為6128.99元，最高的北京市20407.6元，最低的河南省3458.02元，其中，排列低于平均數(shù)的15個省仍然都在中西部。普通初中為8137.00元，最高的北京市28822.01元，最低的貴州省5403.22元，其中，排列低于平均數(shù)的14個省仍然也都在中西部，這種巨大的地區(qū)差異，會導致長久的負面效應。

（四）從校際看，不同學校間水平相差較大

長期以來，由于城鄉(xiāng)中小學資源分布很不均衡，基礎教育階段存在著一大批薄弱學校。尤其在我國經(jīng)濟體制轉軌和社會轉型時期，教育系統(tǒng)深受市場經(jīng)濟的影響，不同地區(qū)的經(jīng)濟實力及同一地區(qū)校際間資源的差距，致使強校更強，弱校更弱。社會公認的重點學校長期積累的名牌效應仍然存在，學校之間在辦學條件、師資配備、教育質量、管理水平等方面的差距顯著。部分硬件設施較差、辦學規(guī)模較小、師資力量相對薄弱的學校招生困難，優(yōu)質學校學生容納不了的矛盾同時并存，誘發(fā)了“擇校熱”和“多收費”、“亂收費”現(xiàn)象現(xiàn)象的生成，而“擇校熱”和高收費則進一步加劇了義務教育階段學校之間的差距，由此形成了一個怪圈。這種現(xiàn)象在全國不同地區(qū)均不同程度地存在著，嚴重影響了我國基礎教育特別是義務教育的整體質量和發(fā)展水平。

（五）從群體看，特殊群體教育保障水平還不高

進城務工人員隨遷子女義務教育還沒有全部納入輸入地的財政保障和教育發(fā)展規(guī)劃，隨遷子女平等接受義務教育還存在不少困難。2013年，全國有1394萬名農民工隨遷子女在城市接受義務教育。特殊教育仍是薄弱環(huán)節(jié)，殘疾兒童義務教育入學率低于普通兒童，輟學率高于普通兒童。農村學校學生總體素質“低質化”，在農村地區(qū)凡家庭經(jīng)濟條件尚可、子女學習成績較好的家長，都會想方設法把子女送到縣城或城市學校就讀，農村中小學優(yōu)質生源“擇?！钡默F(xiàn)象十分普遍，部分農村家長對教育不夠重視，更有大批留守兒童完全處于教育的真空，使農村少年兒童處在教育資源非常短缺的環(huán)境中，而無法接受良好的教育，這不僅嚴重阻礙農村少年兒童的發(fā)展而且使農村青年就業(yè)更難。

三、國外義務教育財政保障制度的經(jīng)驗及其對我們的啟示

（一）國外義務教育財政保障的基本特點

國外義務教育財政保障具有法律體系完整、各級政府承擔主要經(jīng)費、較多采用集中和相對集中模式、重視教育公平等特點。

1.建立完整的法律體系，保證對義務教育的投入。許多國家運用法律手段將經(jīng)費負擔的責任、數(shù)量等固定下來，從而保障了經(jīng)費投入的穩(wěn)定性。美國除有專門的義務教育法外，還因地制宜地制定了配套的法律，以保障義務教育經(jīng)費的投入。如1958年的國防教育法，要求政府增加教育撥款至41億美元以上，用于建設和修繕校舍，更新儀器設備。日本早在明治維新時期就制定了教育投資方面的法律。如日本憲法和教育基本法都明確規(guī)定日本的義務教育是免費的。二戰(zhàn)后，日本制定義務教育國庫負擔法規(guī)定義務教育的行政支出由國家承擔二分之一。從1962年開始對義務教育教科書實行免費制度。由于各國對義務教育投入的重視和立法的約束，義務教育投資增長很快。從20世紀60年代到80年代初期，全世界教育投入占GDP的比重從3.6%上升到5.7%，其中發(fā)達國家上升為6.1%，發(fā)展中國家由2.3%上升為4.0%。［4］

2.各級政府承擔主要的義務教育經(jīng)費，且分擔合理，責任明確。各國教育經(jīng)費的來源一般都是多元的，但是在對義務教育的投資上，經(jīng)費來源卻表現(xiàn)出單一的共同特點，即政府公共投資構成了義務教育的絕對財源。不僅在美國、法國、德國、日本、瑞士等發(fā)達國家，而且在印度、泰國、印度尼西亞等發(fā)展中國家也是如此。各國當前的義務教育公共投資，由各級政府明確責任、合理分攤。例如美國將初等義務教育交給地方學區(qū)主管，但對義務教育公共投資則主要由州和地方學區(qū)共同分擔。德國初等義務教育由市鎮(zhèn)管理，其公共投資由州和市鎮(zhèn)政府共同分攤。日本的初等義務教育由市町村主管，其公共投資則由中央、都道府縣、市町村三級財政共同分擔。實行各級政府共同分擔經(jīng)費模式，既可以充分調動地方政府管理義務教育的積極性，又可以依靠中央政府的宏觀調控力量和雄厚的財力保證義務教育持續(xù)健康的發(fā)展，因而成為各國政府的首選。

3.較多地采用集中和相對集中模式，投資重心上移。義務教育責任和權力如何劃分，大致可劃分為三種模式:一是集中模式，指投資的主體是中央或聯(lián)邦一級的最高行政當局；二是相對集中模式，投資的主體是省、邦、州等高層次地方當局；三是分散模式，投資的主體是市鎮(zhèn)、縣鄉(xiāng)、學區(qū)等基層地方政府。從發(fā)達國家的實踐看，大部分國家選擇了集中和相對集中的模式，投資主體或是中央政府，或是高層次的地方政府。如法國從市鎮(zhèn)上移至中央，中央政府承擔了70%以上的義務教育經(jīng)費;德國從市鎮(zhèn)上移至州，州政府承擔義務教育經(jīng)費的75%。國際經(jīng)驗表明，相對于低重心的分散模式，集中或相對集中模式對保障義務教育順利實施和均衡發(fā)展表現(xiàn)出明顯的優(yōu)越性。

4.重視教育公平，關注弱勢地區(qū)和群體的義務教育。為了促進教育公平，各國政府在教育經(jīng)費的分配中都有所傾斜和側重。第一，注重推進城鄉(xiāng)教育一體化。不分城市和農村，義務教育經(jīng)費全部由政府承擔。第二，國家建立有效的政府財政轉移支付制度，幫助處境不利地區(qū)達到一定的義務教育財政水平。具體做法：一是通過一般性轉移支付來平衡地方財力，如德國；二是中央政府直接承擔占據(jù)義務教育經(jīng)費最大比例的教師工資，如法國；三是建立義務教育專項轉移支付，規(guī)定下級政府必須將該項資金用于義務教育，目前采用這種模式的國家較為普遍。第三，對弱勢群體采取多種形式的扶助措施，主要包括設立政府助學金、免費提供教材，提供上學交通補助、午餐補助等。如美國幼兒早期教育計劃、學校午餐免費計劃等。法國通過設立助學金、開學補貼、交通補貼等，解決貧困家庭子女接受義務教育中的實際問題。

（二）國外義務教育財政保障經(jīng)驗對我國的啟示

1.堅定推行義務教育免費制，科學劃分經(jīng)費最低保障線。經(jīng)驗告訴我們，很多國家都是在實施了免費政策后，才真正實現(xiàn)了義務教育的普及的。要真正實現(xiàn)普及義務教育、實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展，必須堅定不移地推行免費政策，執(zhí)行時應遵循社會貧弱階層優(yōu)先、初等教育優(yōu)先的原則。同時，國家應制定全國義務教育最低保障線，即保證所有學校都能具備最基本的辦學條件，保證各地區(qū)每年教育經(jīng)費的投入能夠維持在國家設定的最低水平以上運作。其內容應包括義務教育教職工編制標準以及工資標準、義務教育學?；窘ㄔO標準、保持學校正常運轉的生均公用經(jīng)費標準等。

2.重視義務教育均衡發(fā)展，完善弱勢群體資助體系。許多國家實施免費義務教育，都遵循社會貧弱階層優(yōu)先、初等教育優(yōu)先的原則，對社會貧弱階層進行重點幫扶。近年來我國弱勢群體規(guī)模大幅度增長，政府要落實各項保障政策，確保處于弱勢地位的義務教育適齡兒童得到政策支持。對于就讀在打工子弟學校的兒童，流入地政府應該將其納入公共財政保障范圍，采取各種有效措施，在辦學經(jīng)費上提供資金以改進教學設施，培訓師資力量，在占地用地、用水用電等方面給予優(yōu)惠政策，同時國家可設立專項資金保證基本的辦學條件。對有安全隱患的、教學質量差的、辦學條件簡陋的民工子弟校不能盲目、簡單地采取取締行為，而要針對具體問題，提出改進措施使其生存、發(fā)展下來，以使更多的流動兒童有學習場所。

3.由分散型轉向適度集中型，建立重心上移的財政投資模式。實行分散型體制的國家大部分都是高度富裕的國家，這種分散型的教育財政體制，在一定程度上緩解了中央財政的壓力，有利于義務教育的普及與實施。但隨著中央政府宏觀調控能力的增強，義務教育公共投資體制也趨向由分散型向適度集中型的方向轉變。當前，我國應將義務教育投入主體的重心上移，著重強調中央和省級政府的責任。按照各級政府占有全國財政總收入的份額來計算，中央政府的財政收入占全國財政收入的一半以上，其對義務教育經(jīng)費投入的比例應在50%左右；省級政府對義務教育投入的比例約為30%，市、縣兩級政府分擔剩余義務教育經(jīng)費的20%的比例，其中縣級政府主要應以管理為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對義務教育經(jīng)費的投入責任應該予以免除。根據(jù)各級政府的財政能力確定其對義務教育承擔的相應責任，是從制度上推動義務教育協(xié)調發(fā)展的根本出路。

4.健全義務教育法律體系，提高經(jīng)費使用效率。新義務教育法將免費義務教育、保障義務教育經(jīng)費投入，義務教育均衡發(fā)展都以法律形式固定下來。但是要實現(xiàn)我國義務教育的法制化建設，還有很多工作要做。

（1）在義務教育免費政策的實施過程中，要履行聽證程序，強化對地方政策執(zhí)行過程的監(jiān)控，保證免費政策有序有效地得到執(zhí)行。

（2）制定有關義務教育投資的法律法規(guī)，如盡快出臺義務教育投入法，以法律的形式明確財政性教育經(jīng)費的投入數(shù)量及比例，克服政府財政投資的隨意性。

（3）完善義務教育的經(jīng)費管理制度，定期對義務教育經(jīng)費使用情況依法進行檢查，對政府的預算、分配、使用和決算全過程進行監(jiān)督，杜絕教育經(jīng)費被挪用的行為。

（4）加強教育救助資金的籌措、使用和管理，使貧困生能夠得到及時救助，提高資金的使用效益，實現(xiàn)管理的法制化。

四、完善我國農村義務教育經(jīng)費保障機制的政策建議

（一）確定基本的義務教育經(jīng)費保障水平

基本的義務教育經(jīng)費保障水平及實現(xiàn)其均等化，是完善義務教育財政制度的基礎，也是解決當前義務教育財政中面臨的一系列問題的必然選擇。如果缺乏一個公認的義務教育經(jīng)費合理水平，就無法從根本上解決義務教育經(jīng)費投入不足、分配差異較大、各級政府負擔責任不夠明確等這些長期存在的問題。我國的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政能力已經(jīng)為實現(xiàn)確定基本義務教育財政保障水平及實現(xiàn)均等化提供了現(xiàn)實基礎。如何在制度和政策設計層面確定基本義務教育財政供給水平的均等化成為構建完善的公共義務教育財政制度的關鍵。在制度和政策設計層面，首先是確定基本的義務教育經(jīng)費保障水平的標準，其次是確定經(jīng)費供給的分擔責任以及設計公平的分配方式，均等化的實現(xiàn)機制主要依賴于明確各級政府的分擔責任、建立規(guī)范的轉移支付制度以及縣級政府在轄區(qū)內公平的分配經(jīng)費，最后是對經(jīng)費使用進行有效的監(jiān)測與評價。

在此基礎上，應考慮不同地區(qū)生活成本差異、學校規(guī)模因素、需特殊對待的群體（如貧困家庭學生、殘疾學生、少數(shù)民族等），針對不同因素提出不同的標準。在方法論的指導下，探索不同具體測算方法，各種方法相互驗證，最終確定基本義務教育經(jīng)費保障具體標準數(shù)額。

（二）加大政府對教育經(jīng)費的投入總量

經(jīng)過改革開放35年的快速發(fā)展，我國的經(jīng)濟實力不斷增強，為小福利走向大福利奠定了堅實的經(jīng)濟基礎。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的 《2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2013年中國GDP總量568845億元，人均GDP達到42557元，折合6920美元。［5］國際經(jīng)驗表明，當一個國家的人均GDP超過3000美元，意味著一個國家的經(jīng)濟發(fā)展進入一個新階段，也意味著一個國家發(fā)展社會福利發(fā)展的經(jīng)濟能力明顯增強。另外，隨著GDP的快速增長，我國的財政收入增幅顯著，2013年全國財政收入12.91萬億元，比上年增長10.1%。［6］在現(xiàn)代社會中，政府是社會福利供給主體中的主導力量，政府掌握和擁有的公共財政資源越多，保障和改善民生的能力就越強，利用再分配機制促進社會公平正義的條件越好。國家教育部要不斷提高教育經(jīng)費保障與管理水平，督促各地落實法定增長，落實新增財政經(jīng)費來源渠道，督促各地不降低教育支出占財政支出的比例，確保財政性教育經(jīng)費占國內生產(chǎn)總值比例不降低，并適當提高農村義務教育學校生均公用經(jīng)費補助標準。

（三）上移農村義務教育公共投資主體重心

均衡義務教育發(fā)展從理論上看，義務教育經(jīng)費應由中央政府集中提供。一是當一國政府比較注重義務教育的分配和統(tǒng)一功能時，多由中央政府提供義務教育經(jīng)費。二是從西方各國義務教育投資責任的變革實踐來看，具有明顯的公共投資主體重心上移的趨勢。所以，我國義務教育投入責任首先應當是國家承擔，中央政府在義務教育公共投資中負有主要責任，中央財政要對地區(qū)不平衡負責，成為投資主體?？梢园凑樟x務教育階段教職工工資、學校建設和校舍維護經(jīng)費、公用經(jīng)費“三大塊”來規(guī)定各級政府對義務教育經(jīng)費的分擔責任機制，改變當前中央、省、地（市）政府僅通過轉移支付等方式支持義務教育的做法，使中央、省、地（市）、縣各級政府都依法承擔起相應的義務教育投入責任，并列入本級政府預算。

1.教師工資應以中央政府投資為主。在世界各國，教師工資歷來是義務教育公共經(jīng)費的主要的支出，一般達到政府公共投資的80%左右。如在法國、泰國、韓國、埃及等國，均將義務教育教師工資全額納入中央財政預算，由中央財政獨立負擔。日本的國力學校教師工資全額由中央財政獨立負擔，地方學校教師工資由中央和都道府縣財政各負擔一半。美國教師工資雖然由地方學區(qū)支付，但由于地方學區(qū)經(jīng)費的半數(shù)以上來自州政府的財政補助撥款，實際上教師工資是由州和地方學區(qū)共同負擔。借鑒西方發(fā)達國家的教育改革實踐經(jīng)驗，我國義務教育教師的工資應由中央政府負擔，通過立法將義務教育全部納入公務員系列，其工資一律由中央財政支付。

2.義務教育的校舍建設與學校行政經(jīng)費，應由地方政府分級負擔。在此基礎之上，再由省、市財政對確實有困難的縣、鄉(xiāng)、村實行專項轉移支付。

3.充分關注處境不利的地區(qū)和群體。任何一個國家，即使是經(jīng)濟發(fā)達的國家，各地區(qū)之間的發(fā)展也不可能是完全平衡的，在實施義務教育的過程中，總會遇到一些特殊的地區(qū)和特殊的人群。對于特別困難的問題，必須予以特別關注，并采取特別的辦法解決。否則，不可能實現(xiàn)真正意義上的義務教育的普及。對于那些地方應給予適當?shù)难a貼，設立優(yōu)先教育區(qū)，對低收人家庭的學生發(fā)放各種補助，為其就學提供直接財政援助，主要包括設立政府助學金，免費提供課本和學習用品及交通、午餐補助等，以縮小地區(qū)之間義務教育服務水平的差距，促進教育公平。

（四）推行定向于公平的教育經(jīng)費預算撥款方式

2006年以來全國范圍內推行的學校預算改革對加強資金使用的計劃性和規(guī)范化上取得了一定的成效，進一步的學校預算改革應該在如下幾個方面完善：第一是預算編制的科學性與合理性。學校預算改革其實質是以學校為基礎的預算，這就需要按照基本支出經(jīng)費和項目經(jīng)費的基本分類，對學校的實際支出需求進行科學合理的測算。第二，加強預算的透明性與公開性。第三，加強預算的約束性。一個科學合理的預算應該是具有約束性的，不僅對學校的收支計劃具有約束性，更重要的是對政府義務教育投入具有約束性。第四，預算涵蓋范圍需要進一步擴大。對基本支出預算應該涵蓋到維持學校正常運行的所有經(jīng)費，屬于正常經(jīng)費性質的都應歸入基本支出預算。項目經(jīng)費預算的編制應充分考慮本地區(qū)和學校的發(fā)展規(guī)劃。在完善學校預算制度的基礎上，設計一個用于指導資金在學校之間分配的撥款公式。撥款公式可以按照多因素、多政策目標參數(shù)的方式，其基本的原則應該是公平性原則。

（五）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置

實現(xiàn)教育公平，首先必須實現(xiàn)教育資源的均衡配置，尤其是義務教育資源。這當中，辦學條件是基礎，師資配置是關鍵。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置，不可能交付市場自由配置，必須依托政府發(fā)揮更大的作用。這是政府必須肩負的公共服務職責，也是政府必須秉承的公平正義理念。讓農村教師職業(yè)更具吸引力，讓更多優(yōu)秀教師流向農村，除了要在辦學條件上加強標準化建設，不斷提高農村學校硬件水平之外，更重要的是要做好頂層設計和政策傾斜。

1.在顯而易見的收入差距問題上要作出改變，大力實施鄉(xiāng)村教師生活補助計劃，實現(xiàn)“農村教師收入水平高于城鎮(zhèn)教師”的發(fā)展目標，形成優(yōu)秀人才自愿到農村學校任教的流動機制。

2.在農村教師職業(yè)發(fā)展問題上，建立“縣管校用”的義務教育教師管理制度，擴大校長教師交流的范圍，使教師由“學校人”變成“系統(tǒng)人”，率先實現(xiàn)縣域內教師校長資源均衡配置。

3.城區(qū)學校要主動幫扶農村學校，鼓勵采取學區(qū)一體化管理、學校聯(lián)盟、名校辦分校、手拉手、教育集團、對口支援、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校教師走教等辦學模式和手段，不斷提高農村學校的師資水平。教育公平不是紙上談兵，關鍵是把政策落到實處。

迄今為止，國家先后出臺過《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》、《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》、《關于加強教師隊伍建設的意見》等一系列政策文件，目的都是為了統(tǒng)籌義務教育資源均衡配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育公平發(fā)展。雖然取得了較好成效，但離公眾的教育公平訴求還有很大的距離?，F(xiàn)在，新一輪教育改革方略已經(jīng)繪就，教育部門的相關政策已經(jīng)出臺，但真正的考驗才剛剛開始。政府部門必須牢記改革使命，努力為教育改革和教育公平提供政策支持和制度保證；教育部門必須謹記自身職責，把改革政策部署一一落到實處，力爭教育公平早日實現(xiàn)。

（六）構建合理的農村義務教育經(jīng)費保障長效機制

創(chuàng)新義務教育均衡發(fā)展制度，突破義務教育發(fā)展瓶頸，實現(xiàn)“學有所教”，是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》對我國義務教育發(fā)展總體目標的要求，構建合理的保障機制是實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的前提和基礎。2013年，教育部啟動了義務教育發(fā)展基本均衡縣（區(qū)、市）的評估認定工作。當前，已經(jīng)有部分區(qū)縣申報并通過了教育部的審核認定。因此，必須認清均衡發(fā)展工作的動態(tài)性和波動性，將均衡發(fā)展觀念深入到日常工作中，作為開展群眾路線、解決民生問題的重要原則，常抓不懈。

（1）構建中小學校舍安全保障長效機制。繼續(xù)組織實施農村義務教育薄弱學校改造計劃、農村初中校舍改造工程和普通高中改造計劃，全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；緱l件。

（2）對不同均衡發(fā)展類型的地區(qū)采取有針對性的政策措施。當前不同地區(qū)、不同省份在發(fā)展和均衡雙重任務下，其義務教育面臨的問題和困難也會有所不同。東部地區(qū)應進一步鞏固提高其義務教育發(fā)展水平，并時刻警惕新的不均衡出現(xiàn)。中部地區(qū)教育發(fā)展水平和均衡水平都處于落后狀態(tài)，呈現(xiàn)低位不均衡。因此，在推進義務教育均衡發(fā)展過程中，中部地區(qū)將面臨既要加大投入，不斷提升整體發(fā)展水平，更要解決縮小校際發(fā)展差距的雙重任務，僅依靠中部省區(qū)自身的財力很難解決。建議中央政府加大本級財政對中部地區(qū)的轉移支付力度，全力推動中部地區(qū)義務教育均衡發(fā)展。對處于低位均衡的西部地區(qū)，仍應繼續(xù)加大投入力度，不斷提高西部地區(qū)義務教育的發(fā)展水平。

（3）構建“以縣為主，多主體推進”的新型義務教育投入體制。我國“以縣為主”的義務教育財政投入體制，把區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡延伸到義務教育領域，致使區(qū)域間義務教育經(jīng)費投入的不平衡。建議采取“以縣為主，多主體推進”的改進策略，縣級政府對義務教育的人權、事權和財權統(tǒng)籌管理，財政投入由中央、省、市、縣共同分擔。在中央地方共擔、縣級管理為主的框架下，中央和省逐步實現(xiàn)一般性轉移支付保底，專項轉移支付支持危房改造、貧困失學等特殊問題。投入的最低標準是保障“基本需求”，富裕的縣（區(qū)）依靠自己的財力提供“基本需求”以上的服務；貧困地區(qū)依靠本級和上級政府的財力，提供 “基本需求”服務。

［1］全國人大常委會執(zhí)法檢查組.關于檢查中華人民共和國義務教育法實施情況的報告［N］.中國教育報，2013-12-24.

［2］2012年教育經(jīng)費支出占GDP比例首次達到4%［N］.每日經(jīng)濟新聞，2013-03-05.

［3］楊遠來、余孟輝.近二十年來我國農村義務教育政策的缺陷分析與改革創(chuàng)新［J］.湖北師范大學學報，2007（06）.

［4］梁建華.國外義務教育財政保障的經(jīng)驗及其對我國的啟示［J］.教育探索，2010（12）.

［5］［6］國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［C］.北京:國家統(tǒng)計局，2014-2-24.