文 （...中共四川省委黨校，四川成都 6007）

當(dāng)前，全球進(jìn)入自然災(zāi)害相對(duì)活躍期，各種自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。各國(guó)政府都不可避免地要把防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)作為重要職責(zé)，放到重要的工作日程。中國(guó)是繼日本、美國(guó)之后，世界上第三個(gè)遭受災(zāi)害損失最為嚴(yán)重的國(guó)家，應(yīng)急管理逐漸成為政府管理中耗費(fèi)人力、物力、財(cái)力較多的一個(gè)領(lǐng)域?！?·12”汶川特大地震發(fā)生后不到五年，四川再次遭遇“4·20”蘆山強(qiáng)烈地震。 “4·20”蘆山地震不僅證明了黨的十八大報(bào)告提出 “加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，提高氣象、地質(zhì)、地震災(zāi)害防御能力”的重要性和緊迫性，而且說(shuō)明了應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體制是這個(gè)體系建設(shè)和防御能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。組織領(lǐng)導(dǎo)體系是應(yīng)急管理的中樞，應(yīng)急決策是否正確、科學(xué)，應(yīng)急指揮是否靈活、有效，應(yīng)急響應(yīng)是否快捷、協(xié)調(diào)，應(yīng)急處置是否高效、有力，取決于應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體系的科學(xué)構(gòu)建和應(yīng)急管理專門機(jī)構(gòu)的職能發(fā)揮。 總結(jié)從“5·12”到“4·20”應(yīng)急處置指揮協(xié)調(diào)的基本經(jīng)驗(yàn)，反思應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問(wèn)題，對(duì)于加強(qiáng)應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)，優(yōu)化公共危機(jī)治理能力具有重要意義。

一、從“5·12”到“4·20”，應(yīng)急指揮組織體系呈現(xiàn)新的特點(diǎn)

四川是遭受自然災(zāi)害頻繁的地區(qū)，全省自然災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成危害大。五年內(nèi)遭受兩次大地震破壞，中國(guó)絕無(wú)僅有，世界實(shí)屬罕見，巨災(zāi)正由偶發(fā)事件變?yōu)槎喟l(fā)事件。四川在總結(jié)“5·12”汶川地震經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善應(yīng)急管理體制機(jī)制，提升應(yīng)急管理能力，使蘆山地震的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)有了明顯的進(jìn)步，表現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

1.應(yīng)急響應(yīng)更加迅速?！?·20”地震發(fā)生后，四川省、市、縣各級(jí)政府迅速啟動(dòng)預(yù)案，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)進(jìn)入崗位。省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)在半個(gè)小時(shí)以內(nèi)立即啟程趕赴震中，靠前指揮；省內(nèi)黨、政、軍、警、民所有救災(zāi)單位按照應(yīng)急預(yù)案迅速就位，集結(jié)出發(fā)；基層黨委政府也快速響應(yīng)迅速反應(yīng)，組織動(dòng)員當(dāng)?shù)馗刹咳罕婇_展自救互救。

2.指揮調(diào)度更加有序。省委省政府直接落地災(zāi)區(qū)設(shè)立四川省抗震救災(zāi)指揮部，按照“省上統(tǒng)一指揮，市里具體安排，縣里抓好落實(shí)”的方式運(yùn)轉(zhuǎn)。省抗震救災(zāi)指揮部立即協(xié)調(diào)各方，組織調(diào)動(dòng)救援力量和物資，按照災(zāi)情和救援的需要進(jìn)入災(zāi)區(qū)；成都軍區(qū)抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部自覺服從省指揮部領(lǐng)導(dǎo)，搶險(xiǎn)救災(zāi)；市縣黨委政府主動(dòng)作為，積極配合；專業(yè)救援力量在第一時(shí)間進(jìn)入災(zāi)區(qū)展開施救，積極治療和轉(zhuǎn)運(yùn)傷員，最大程度減少傷亡。各方通力合作，形成了集中統(tǒng)一、上下聯(lián)動(dòng)、軍地協(xié)同、內(nèi)外合作的高效組織指揮模式。

3.溝通交流更加主動(dòng)。地震發(fā)生后，有關(guān)各方主動(dòng)溝通，以最快的速度公布災(zāi)情和搶險(xiǎn)救援信息，引導(dǎo)社會(huì)輿論。震后12分鐘，以公眾短信平臺(tái)向社會(huì)發(fā)布震情信息；震后3小時(shí)舉行首場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)，22小時(shí)舉行第二場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)，隨后8天每天舉行一場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)；主流媒體全方位集中報(bào)道災(zāi)情和救援情況，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，在災(zāi)情跟蹤、救護(hù)、援助、尋親等方面發(fā)揮了積極作用。

4.掌控應(yīng)對(duì)更加?jì)故?。近年?lái)，尤其是“5·12”汶川地震后，四川省加強(qiáng)了防災(zāi)減災(zāi)的教育培訓(xùn)和實(shí)戰(zhàn)演練，鍛煉了隊(duì)伍，磨合了機(jī)制，培訓(xùn)了群眾，提高了能力。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部能及時(shí)根據(jù)災(zāi)區(qū)情況的變化和救災(zāi)形勢(shì)的發(fā)展，不斷調(diào)整諸如交通管制、社會(huì)力量參與救援等政策，及時(shí)轉(zhuǎn)換搶險(xiǎn)救援、災(zāi)民安置、醫(yī)療救治、秩序恢復(fù)、次生衍生災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)后重建等工作重點(diǎn)，使其在應(yīng)對(duì)危機(jī)和指揮救災(zāi)方面表現(xiàn)得更加從容不迫、積極主動(dòng)和自信。

二、面對(duì)巨災(zāi)再次突發(fā)，應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體制凸顯不足與缺失

由于自然災(zāi)害具有時(shí)空上的突發(fā)性、強(qiáng)烈破壞性和難以控制的次生災(zāi)害連鎖反應(yīng)等特性，治理自然災(zāi)害需要聚集巨量的資源，投入巨大的成本，并且需要相配套的制度支撐，這一切都依賴于政府的作用。政府存在的前提就是作為公共利益的代表者，行使公共權(quán)力為增進(jìn)公共福祉、提供公共服務(wù)、謀求公共福利的最大化而采取一致性行動(dòng)。［1］因此，作為公權(quán)力主要載體的政府如何回應(yīng)與治理公共危機(jī)，并解危紓難，是對(duì)政府治理能力與日俱增的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是政府公共性和合法性最本質(zhì)的體現(xiàn)。從“5·12”汶川地震到“4·20”蘆山地震的應(yīng)對(duì)過(guò)程可以看出，我國(guó)的應(yīng)急管理總體上仍處于動(dòng)員式、全民式、分散式應(yīng)急狀態(tài)，應(yīng)急成本高，專業(yè)性不強(qiáng)，運(yùn)轉(zhuǎn)不太有序。這與應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體系建設(shè)缺乏科學(xué)性有著直接的相關(guān)性。

1.應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)體制整合力不足，難以科學(xué)應(yīng)對(duì)災(zāi)難。我國(guó)現(xiàn)行的應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制，主要依賴于各級(jí)政府現(xiàn)有的行政設(shè)置，政府內(nèi)部部門分割、條塊分治、利益割裂。這種常態(tài)體制中的條塊問(wèn)題直接影響應(yīng)急管理效率，不僅體現(xiàn)在應(yīng)急過(guò)程中，一旦危機(jī)發(fā)生，各個(gè)部門往往各行其道、各自為政，缺乏一個(gè)將政府各相關(guān)部門組織起來(lái)共同行動(dòng)、共同面對(duì)和解決突發(fā)事件的具有權(quán)威性的專門機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致集體行動(dòng)的困境，影響到政府對(duì)復(fù)合型救災(zāi)的指揮調(diào)度、資源整合、現(xiàn)場(chǎng)行動(dòng)的效率和能力；同時(shí)，在應(yīng)急準(zhǔn)備過(guò)程中缺乏整體性和全局觀，各部門往往基于本部門的職能、利益判斷危機(jī)和防范危機(jī)，基礎(chǔ)地理信息、信息通訊、救援隊(duì)伍和救災(zāi)裝備建設(shè)的部門分割和重復(fù)建設(shè)，平時(shí)無(wú)法有效組織各部門開展預(yù)防、演練、物資儲(chǔ)備等工作。這種分部門、單災(zāi)種的碎片化應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制，存在應(yīng)急管理行政權(quán)力和資源部門化和分散化的狀況，勢(shì)必對(duì)突發(fā)事件和重大自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的統(tǒng)一指揮原則構(gòu)成挑戰(zhàn)，大大增添了防災(zāi)減災(zāi)工作的復(fù)雜性，并直接妨礙了應(yīng)急處置的成效。

2.職能定位科學(xué)化欠缺，難以發(fā)揮中樞作用。地震災(zāi)害的應(yīng)急處置是一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)性大、時(shí)效性強(qiáng)、機(jī)斷性高的應(yīng)急活動(dòng)，是一項(xiàng)涉及領(lǐng)導(dǎo)決策、指揮調(diào)度、搶險(xiǎn)救災(zāi)、災(zāi)民安置、秩序恢復(fù)及高技術(shù)應(yīng)用等環(huán)節(jié)的一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程，必須要有一個(gè)專業(yè)化的應(yīng)急管理專門機(jī)構(gòu)來(lái)具體承擔(dān)這一重任。目前，我國(guó)承擔(dān)這一重任的是各級(jí)政府應(yīng)急辦，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)。但從各級(jí)應(yīng)急辦的職能定位來(lái)看，只是一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，而不是實(shí)體型的指揮協(xié)調(diào)專門機(jī)構(gòu)，職責(zé)定位不清，部門關(guān)系不順，難以在重大災(zāi)難面前承擔(dān)應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)的角色，無(wú)法在整個(gè)應(yīng)急管理組織體系中發(fā)揮承上啟下、左聯(lián)右動(dòng)的樞紐作用。這種缺乏在科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急框架之下專門從事防災(zāi)減災(zāi)的綜合管理部門的制度安排，容易導(dǎo)致應(yīng)急管理過(guò)程呈現(xiàn)“蛇頭虎尾”的態(tài)勢(shì)，前期的危機(jī)減緩、風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急準(zhǔn)備階段，責(zé)任主體模糊且甚少；而應(yīng)急響應(yīng)階段，被動(dòng)的撞擊式的反應(yīng)特點(diǎn)明顯，眾多部門機(jī)構(gòu)進(jìn)入應(yīng)急管理流程，以“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”方式做出一些倉(cāng)促式的應(yīng)急反應(yīng)，一哄而上、蜂擁而至，不計(jì)成本、過(guò)度救援，導(dǎo)致初期應(yīng)急響應(yīng)混亂、救援力量擁堵、救援物質(zhì)無(wú)序。既加大了危機(jī)治理成本，也制約了危機(jī)治理效率和效果。

3.機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)威性缺失，難以承擔(dān)整合重任。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度和潛在危機(jī)不一樣，各地的應(yīng)急行政管理體制也有所不同，對(duì)應(yīng)急管理的專門機(jī)構(gòu)應(yīng)急辦的編制、級(jí)別等行政資源的分配也沒有做硬性規(guī)定，而是由各地各級(jí)政府自行決定。從目前現(xiàn)狀來(lái)看，在全國(guó)30個(gè)省(區(qū)、市)級(jí)應(yīng)急辦中，有正廳級(jí)機(jī)構(gòu)7個(gè)，副廳級(jí)機(jī)構(gòu)13個(gè)，正處級(jí)機(jī)構(gòu)10個(gè)。［2］四川省應(yīng)急管理辦公室是按照副廳級(jí)設(shè)置的，市縣也大多是按照部門副職級(jí)別設(shè)置的，這種設(shè)置與四川省作為突發(fā)事件尤其是自然災(zāi)害大省的省情極不吻合。四川省各級(jí)政府應(yīng)急辦雖然在近幾年的災(zāi)害處置和應(yīng)急能力建設(shè)中發(fā)揮了一定作用，但這種低級(jí)別的機(jī)構(gòu)設(shè)置，使其在危機(jī)應(yīng)對(duì)中面臨如下問(wèn)題：一是權(quán)威性不足。省應(yīng)急辦作為一個(gè)副廳級(jí)單位，協(xié)調(diào)同級(jí)別甚至是高級(jí)別的其他部門存在很大難度，尤其協(xié)調(diào)一些政府強(qiáng)勢(shì)部門。這種“小馬拉大車”機(jī)構(gòu)設(shè)置很難有效履行指揮、調(diào)度和協(xié)調(diào)職能，難以應(yīng)對(duì)復(fù)合災(zāi)難等問(wèn)題。二是整合力有限。當(dāng)突發(fā)事件或自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)，多個(gè)指揮機(jī)構(gòu)同時(shí)并存，指揮機(jī)構(gòu)之間的管理有序和整合有力問(wèn)題凸顯。面對(duì)目前行政管理體系中權(quán)力和資源部門化和分散化的現(xiàn)狀，應(yīng)急辦的職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置難以打破地方政府與各職能部門間的阻隔與界限，已不能滿足應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)需要。

4.機(jī)構(gòu)配置規(guī)范性差，難以應(yīng)對(duì)復(fù)合災(zāi)難。建設(shè)一個(gè)綜合化、一體化的應(yīng)急指揮體系，在我國(guó)早已成為共識(shí)。一些省市和地區(qū)也逐步建立和完善應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)和指揮體系，但也有不少省市和地區(qū)建立起的應(yīng)急指揮體系和組織機(jī)構(gòu)很難有效應(yīng)對(duì)災(zāi)難。省級(jí)政府應(yīng)急組織體系建構(gòu)模板的缺失，必然導(dǎo)致市縣政府應(yīng)急組織體系建構(gòu)的統(tǒng)一性、規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)化的缺失。從四川省的情況來(lái)看，全省各市縣建立的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)級(jí)別、歸屬、性質(zhì)以及領(lǐng)導(dǎo)配備、編制人數(shù)等方面差異較大，從而各級(jí)各地應(yīng)急辦功能也是參差不齊，有的獨(dú)立建立了政府應(yīng)急辦，有的在政府辦公室加掛應(yīng)急辦和值班室的牌子，有的甚至由其他人員兼任，不能履行值守應(yīng)急的職責(zé)，難以快速有效應(yīng)對(duì)復(fù)合災(zāi)難。應(yīng)急管理組織體系建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化不足，其直接后果就是應(yīng)急管理自身建設(shè)進(jìn)程緩慢，不能形成運(yùn)轉(zhuǎn)高效、反應(yīng)快速、規(guī)范有序的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行動(dòng)功能體系，反過(guò)來(lái)又削弱了應(yīng)急管理建設(shè)的外在動(dòng)力。

三、加大整合力度，進(jìn)一步完善和優(yōu)化應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體系

地震給人民帶來(lái)巨大的災(zāi)難，但“每一次危機(jī)既包含導(dǎo)致失敗的根源，又孕育著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育，以便收獲這個(gè)潛在的成功機(jī)會(huì)，就是危機(jī)管理的精髓?！保?］我們雖然取得了“4·20”蘆山抗震救災(zāi)的重大勝利，但也更加凸顯了加強(qiáng)應(yīng)急管理尤其是組織領(lǐng)導(dǎo)體系建設(shè)的重要性和緊迫性。四川以汶川經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，蘆山救援更趨科學(xué)高效；四川更應(yīng)該以蘆山應(yīng)對(duì)為契機(jī)，進(jìn)一步整合和優(yōu)化應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體系，提升政府應(yīng)急管理治理能力。

1.樹立大應(yīng)急觀念，由應(yīng)急管理向風(fēng)險(xiǎn)管理拓展。隨著全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散化的加速，導(dǎo)致出現(xiàn)公共危機(jī)的根源眾多，公共危機(jī)高度復(fù)雜性和深度不確定性的特質(zhì)驟增，也使公共危機(jī)所造成的影響擴(kuò)大。應(yīng)急管理已成為各級(jí)政府和各政府部門的重要職責(zé)和常態(tài)化工作?！拔C(jī)應(yīng)對(duì)對(duì)許多國(guó)家都具有極大的現(xiàn)實(shí)重要性，對(duì)所有國(guó)家則具有潛在的至關(guān)重要性，危機(jī)越是普遍或致命，有效的危機(jī)應(yīng)對(duì)就越顯得關(guān)鍵?！保?］為此，應(yīng)當(dāng)樹立大應(yīng)急觀念，由應(yīng)急管理向風(fēng)險(xiǎn)管理拓展。要突破狹隘的應(yīng)急觀，側(cè)重于“頭痛醫(yī)頭”、“事件”發(fā)生后的行動(dòng)策略；要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，注重風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)分析與評(píng)估，重視戰(zhàn)略思考和長(zhǎng)期規(guī)劃。不僅要控制事態(tài)，減少損失；更要借此契機(jī)進(jìn)一步完善初步建立起來(lái)的應(yīng)急管理體系，推動(dòng)某些政策的調(diào)整與制度的變革，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和降低不確定性，主動(dòng)治理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)由應(yīng)急處置向增強(qiáng)預(yù)防改變，由撞擊式應(yīng)急向危機(jī)全過(guò)程治理轉(zhuǎn)變，由單項(xiàng)應(yīng)急向綜合應(yīng)急治理體制改變，以此達(dá)成社會(huì)的長(zhǎng)治久安。只有涵蓋風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急管理、危機(jī)管理于一身的戰(zhàn)略治理才能根治風(fēng)險(xiǎn)，擺脫危機(jī)，提高應(yīng)急管理工作的預(yù)見性、科學(xué)性和有效性。

4.整合組織體系，由各自為政向整合協(xié)同發(fā)展。提高政府公共危機(jī)治理能力，應(yīng)從組織構(gòu)建著手，在不斷總結(jié)提高中得到優(yōu)化和加強(qiáng)。由于各種突發(fā)事件日益頻繁和呈現(xiàn)復(fù)合性、復(fù)雜化的趨勢(shì)，單個(gè)組織已經(jīng)無(wú)法有效地承擔(dān)起危機(jī)應(yīng)對(duì)的責(zé)任，應(yīng)急管理組織和領(lǐng)導(dǎo)體系應(yīng)當(dāng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，即機(jī)構(gòu)由虛到實(shí)、職能由弱到強(qiáng)、資源由分到統(tǒng)?？v覽世界各國(guó)應(yīng)急管理體制變革，綜合化、一體化是其特征，即突破和超越常態(tài)政府管理體制下的部門、地方分割以及政府與社會(huì)的分化，組建統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)和行動(dòng)系統(tǒng)，有效動(dòng)員、整合和再分配政府和社會(huì)資源，［5］避免多元應(yīng)急主體的行動(dòng)對(duì)統(tǒng)一指揮系統(tǒng)的消蝕和肢解。因此，應(yīng)該引入治理與善治的理論，整合應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)，完善應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體系，建立以應(yīng)急委為核心的應(yīng)急管理三級(jí)架構(gòu)，包括省應(yīng)急管理委員會(huì)、應(yīng)急管理辦公室和應(yīng)急指揮中心、各專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)（如圖），形成決策科學(xué)、指揮有力、處置高效、整體聯(lián)動(dòng)的危機(jī)治理格局。省應(yīng)急管理委員會(huì)作為一個(gè)非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，是省級(jí)層面應(yīng)急管理工作的最高決策機(jī)構(gòu)和應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其主要職能是及時(shí)、準(zhǔn)確掌握危機(jī)的現(xiàn)實(shí)情況，制定應(yīng)急管理的戰(zhàn)略性目標(biāo)，快速形成應(yīng)急決策。應(yīng)急管理辦公室和應(yīng)急指揮中心，是省應(yīng)急管理委員會(huì)下轄的指揮協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，在整個(gè)應(yīng)急管理組織體系中起著承上啟下的樞紐作用，平時(shí)負(fù)責(zé)應(yīng)急值守、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)、預(yù)案制定、潛力調(diào)查、能力建設(shè)和應(yīng)急演練等；急時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)和政府應(yīng)急系統(tǒng)，輔助指揮部首長(zhǎng)處置各類應(yīng)急行動(dòng)，組織調(diào)度和協(xié)調(diào)各專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)災(zāi)難。各專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，平時(shí)負(fù)責(zé)相應(yīng)災(zāi)種和突發(fā)事件的預(yù)防、監(jiān)測(cè)和專項(xiàng)應(yīng)急準(zhǔn)備；急時(shí)負(fù)責(zé)救災(zāi)和突發(fā)事件一線指揮，組織應(yīng)急處置與救援。應(yīng)急管理的這種三級(jí)架構(gòu)，形成常態(tài)管理平時(shí)分權(quán)、專業(yè)職能部門分工和應(yīng)急管理戰(zhàn)時(shí)集中決策、統(tǒng)一指揮、互動(dòng)協(xié)作并存的權(quán)力分配格局，避免多元應(yīng)急主體的行動(dòng)對(duì)統(tǒng)一指揮系統(tǒng)的消蝕和肢解，為實(shí)施權(quán)威、高效、順暢的應(yīng)急指揮奠定可靠的組織保證。

圖 省政府應(yīng)急管理三級(jí)架構(gòu)

第三，建立高度權(quán)威的組織機(jī)構(gòu)，由辦事機(jī)構(gòu)向指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。由于公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)成員組織包括各專業(yè)指揮機(jī)構(gòu)之間的結(jié)合往往是松散的，它們只是在自己的優(yōu)勢(shì)范圍內(nèi)行動(dòng)而難以顧及全局；加之在公共危機(jī)發(fā)生之后，迫切需要在時(shí)間和資源都極其稀缺的條件下做出及時(shí)、有效的對(duì)策選擇。這一切都依賴于要有一個(gè)專門的高度權(quán)威的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)來(lái)整合各方資源，調(diào)配各方力量，形成統(tǒng)一決策、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、整體聯(lián)動(dòng)的治理格局。一些國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，危機(jī)管理的成敗關(guān)鍵在于是否有一個(gè)權(quán)威、高效的中樞指揮系統(tǒng)，而該中樞指揮系統(tǒng)必須享有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，并且可以制定和執(zhí)行帶有強(qiáng)制性的政策。在應(yīng)急管理成為政府經(jīng)常性的工作，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、為民眾提供更好的安全服務(wù)日益凸顯的今天，建立具有高度權(quán)威、協(xié)調(diào)有力的政府應(yīng)急管理組織體系和專門機(jī)構(gòu)，不僅十分必要，而且非常緊迫。因此，四川這類自然災(zāi)害大省，一方面應(yīng)該將省應(yīng)急辦從省政府辦公廳中分離出來(lái)，成為省政府專門負(fù)責(zé)公共危機(jī)管理的部門，并進(jìn)一步充實(shí)其職責(zé)和權(quán)限，尤其是在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與指揮調(diào)度方面的權(quán)限；另一方面則應(yīng)提高行政級(jí)別，將省應(yīng)急辦由現(xiàn)在的副廳級(jí)“辦事機(jī)構(gòu)”升格為正廳級(jí)“指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，并保證其編制充足和人員優(yōu)化配備。各市縣應(yīng)急管理辦公室相應(yīng)成為政府的常設(shè)機(jī)構(gòu)。這種獨(dú)立、權(quán)威、專門化的應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)，既可以提升應(yīng)急管理的專業(yè)性，即在常規(guī)狀態(tài)下承擔(dān)起應(yīng)急監(jiān)測(cè)、規(guī)劃、評(píng)價(jià)、指導(dǎo)等職能，促使應(yīng)急管理的科學(xué)化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化；又可以扮演強(qiáng)有力的“統(tǒng)”的指揮協(xié)調(diào)角色，即在非常規(guī)狀態(tài)下承擔(dān)應(yīng)急指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)、恢復(fù)等職能，使各機(jī)構(gòu)和部分縱向能對(duì)接，橫向能聯(lián)動(dòng)，盡可能以較低的成本、較好的物質(zhì)消耗，較小的社會(huì)動(dòng)員幅度，取得較好的施救效果，促使應(yīng)急處置的效率和效能提高。

第四，明確職能定位，發(fā)揮“三中心”作用。隨著巨災(zāi)及其挑戰(zhàn)的常態(tài)化，行政資源需要及時(shí)重新分配并適當(dāng)向應(yīng)急行政體制傾斜，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)危機(jī)中的作用越來(lái)越突出。因此，應(yīng)該厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，賦予政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)以準(zhǔn)確的職能定位和職責(zé)權(quán)限。作為政府應(yīng)急管理專門機(jī)構(gòu)，其職責(zé)定位應(yīng)為政府應(yīng)急管理的“信息匯集中心”、“指揮調(diào)度中心”和“決策參謀中心”，使其真正發(fā)揮對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理的統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、整體協(xié)同的作用。

1.信息匯集中心：建立專門的危機(jī)管理信息系統(tǒng)，按照系統(tǒng)集成、功能多元、安全保密的要求，采取鋪設(shè)專用光纜、租用專用信道的辦法，建成有線、無(wú)線、衛(wèi)星和視頻通信并用，集指揮調(diào)度、信息傳輸、實(shí)時(shí)監(jiān)控、視頻會(huì)商等功能于一體的信息平臺(tái)，全面整合所有關(guān)于災(zāi)情的信息描述，根據(jù)信息來(lái)源的不同建立起合理的信息結(jié)構(gòu)，對(duì)各類信息進(jìn)行比對(duì)以保證對(duì)災(zāi)情的完整描述，構(gòu)建災(zāi)情信息數(shù)據(jù)模型，對(duì)突發(fā)事件發(fā)展演變趨勢(shì)進(jìn)行模擬與預(yù)測(cè)。構(gòu)建災(zāi)情信息共享機(jī)制，參加救援的所有部門據(jù)此了解災(zāi)情，領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)該系統(tǒng)掌握整體情況，據(jù)此做出決策指揮，并向公眾或媒體發(fā)布信息。

2.指揮調(diào)度中心：公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)隨即轉(zhuǎn)為“處理有關(guān)緊急事務(wù)”的具體指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，針對(duì)發(fā)生的公共危機(jī)事件及時(shí)研判災(zāi)情，統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮救援力量、調(diào)配救援物資，評(píng)估處置救援效果，組織進(jìn)行轉(zhuǎn)移安置，并在危機(jī)信息的發(fā)布、次生災(zāi)害的預(yù)防和災(zāi)區(qū)重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的中樞作用。

3.決策參謀中心：有效整合多方應(yīng)急管理專家資源，充分發(fā)揮分散在不同部門的專家學(xué)者的力量；定期召集相關(guān)專家對(duì)一定時(shí)期內(nèi)可能發(fā)生的包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各種公共危機(jī)進(jìn)行科學(xué)診斷、前瞻式研判和實(shí)時(shí)監(jiān)控，分析其相應(yīng)的演化趨勢(shì)，及時(shí)向黨委政府提供相關(guān)的科學(xué)信息，為黨和政府科學(xué)決策服務(wù)；完善各級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案，在考量各地特殊域情的基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)案中的應(yīng)急措施進(jìn)行具體化分解，從而有效提高預(yù)案的針對(duì)性和操作性。

以各級(jí)政府應(yīng)急管理專門機(jī)構(gòu)為抓手加強(qiáng)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)，夯實(shí)做強(qiáng)應(yīng)急管理組織領(lǐng)導(dǎo)體系，必將進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)我國(guó)應(yīng)急管理工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程式化，不斷提高應(yīng)急管理工作的科學(xué)化水平。

［1］劉霞，嚴(yán)曉.公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)視閾下的政府間關(guān)系［J］.云南社會(huì)科學(xué)，2009（06）.

［2］國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.我國(guó)應(yīng)急管理行政體制存在的問(wèn)題和完善思路［J］.中國(guó)發(fā)展觀察，2008（03）.

［3］施雪華，鄧集文.目前中國(guó)危機(jī)管理存在的問(wèn)題與解決方法——以汶川地震為個(gè)案所作的一項(xiàng)分析［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2009（03）.

［4］北京太平洋國(guó)際戰(zhàn)略研究所.應(yīng)對(duì)危機(jī)：美國(guó)國(guó)家安全決策機(jī)制［M］.時(shí)事出版社，2001：2.

［5］王柳.應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化與靈活性兼容體制的探索——基于省級(jí)政府的研究［J］.學(xué)術(shù)論壇，2012（05）.