莫雪華

（廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣西 南寧 530001）

2015 年1 月，黨中央就如何構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系做出了指導(dǎo)和規(guī)劃。指出在新的形勢下，構(gòu)建該體系是進(jìn)行文化體制改革、創(chuàng)建文化強(qiáng)國、提升國家綜合實力的必然要求。這為我們在新的歷史條件下，加快推進(jìn)構(gòu)建公共文化服務(wù)體系指明了前進(jìn)方向。在這一背景下，分析和整理不同學(xué)者關(guān)于公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中政府責(zé)任的研究具有現(xiàn)實意義。

一、基本概念界定與構(gòu)建該體系的必要性研究

（一）公共文化服務(wù)體系概念的研究

為了更好的研究政府在構(gòu)建公共文化體系中的責(zé)任問題，首先必須對有關(guān)的內(nèi)涵進(jìn)行界定，并對構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的重要性進(jìn)行明確。目前，部分學(xué)者以公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為視角對其展開討論，將其與市場上經(jīng)營的文化產(chǎn)品和服務(wù)相區(qū)分，指出其擁有非競爭性和非排他性的特點，在這一基礎(chǔ)之上對該體系的內(nèi)涵進(jìn)行界定。高福安、劉亮等認(rèn)為，該體系是政府部門主導(dǎo)的、旨在社會效益、不以營利為目的、普及文化知識、傳播先進(jìn)文化以及滿足人民群眾文化需求的各種文化機(jī)構(gòu)和服務(wù)的總稱。[1]

李景源、陳威等人則從公民基本文化權(quán)益的角度對該體系的內(nèi)涵進(jìn)行界定，認(rèn)為該體系應(yīng)該將實現(xiàn)人民基本文化權(quán)利作為出發(fā)點和落腳點，為廣大人民群眾供給相應(yīng)的設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)，滿足民眾對日益增長的公共文化需求的相關(guān)制度安排與組織體系的總稱，是公共服務(wù)體系的有機(jī)組成部分。[2]

綜上所述，筆者認(rèn)為該體系應(yīng)該是政府為主導(dǎo)，財政作支撐，從保障人民文化權(quán)利的目的和實現(xiàn)世界文化強(qiáng)國為目標(biāo)，在馬克思主義唯物史觀的指導(dǎo)下向人民大眾提供各種公共文化產(chǎn)品與服務(wù)以及相關(guān)的制度、機(jī)構(gòu)體系的總稱。其內(nèi)容應(yīng)該包含：相關(guān)政策法規(guī)、相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和人才及配套設(shè)施、相關(guān)主體、服務(wù)的方式和技術(shù)手段以及資金等五個基本要素。

（二）政府責(zé)任

張成福認(rèn)為政府責(zé)任包含兩種含義，一種是其應(yīng)該承擔(dān)的法律和社會所要求的責(zé)任和義務(wù)；另一種是違法行使職權(quán)應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。[3]本文所講的政府責(zé)任是指政府及公職人員在公共文化服務(wù)體系建立及其運行中需要承擔(dān)的責(zé)職。在不同的發(fā)展時期，政府承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)由其在整個政治經(jīng)濟(jì)文化社會中所扮演的角色所決定。因此界定公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中的政府責(zé)任，應(yīng)結(jié)合具體國情。在當(dāng)前歷史條件下，公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中的政府責(zé)任包括四個方面：制度供給責(zé)任、財政責(zé)任、管理和監(jiān)管責(zé)任以及實施責(zé)任。

（三）構(gòu)建公共文化服務(wù)體系政府承擔(dān)責(zé)任的原因和必要性

許多學(xué)者從國家社會職能的角度出發(fā)對于公共文化服務(wù)體系在建構(gòu)中政府承擔(dān)責(zé)任的原因和必要性進(jìn)行了研究。

楊澤喜從政府職能的角度出發(fā)，認(rèn)為保障公民的基本文化權(quán)利，向公眾供給相關(guān)文化服務(wù)是政府的文化職能之一，因此，構(gòu)建該體系為社會大眾提供足量、優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)，使公眾能夠共享文化發(fā)展成果，促進(jìn)文化大發(fā)展大繁榮是政府理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。[4]王俊蓮也認(rèn)為該體系要實現(xiàn)全面覆蓋，需要政府的引導(dǎo)推進(jìn)與監(jiān)管，這也正是政府的重要職能，因此，構(gòu)建該體系政府有義不容辭的責(zé)任。[5]

李少惠、王苗等則從公共文化服務(wù)體系的特征出發(fā)，認(rèn)為公共文化服務(wù)與其它商品市場中的文化服務(wù)不同，它具有的非營利性、均等性、基礎(chǔ)性和便利性的特征，決定了該體系的構(gòu)建和實施需要政府推動而不能僅僅依靠市場。[6]江逐良也認(rèn)為政府擁有雄厚的資金和執(zhí)行力應(yīng)該為構(gòu)建公共文化服務(wù)體系提供保障，且其在某些方面有著特殊的、市場不能夠替代的作用，如它能夠通過向發(fā)展文化價值導(dǎo)向的行業(yè)、項目傾斜來實現(xiàn)那些文化產(chǎn)業(yè)需要，但因自身原因卻無法做或不愿意做的舉措。[7]這些舉措為該體系的構(gòu)建創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，有利于促進(jìn)其發(fā)展。所以，構(gòu)建這一體系必須由政府來推動。

睢黨臣、李盼等則認(rèn)為市場天生的缺陷需要政府干預(yù)以彌補(bǔ)市場失靈。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共文化產(chǎn)品無法單純地通過和依靠市場提供來完成優(yōu)化的供給，因為市場本身固有的缺陷導(dǎo)致其不能有效的進(jìn)行資源配置，產(chǎn)生純公共文化產(chǎn)品供給不足和效率低下等問題。[8]所以必須在構(gòu)建該體系的過程中進(jìn)行政府干預(yù)。

最后，雖然許多學(xué)者對如何實現(xiàn)該體系供給主體多元化進(jìn)行了多方探討，但劉日認(rèn)為我國的公共文化服務(wù)是政府主導(dǎo)供給模式，就當(dāng)前的具體國情而言，還未有哪個組織發(fā)展成熟能夠替代政府提供該項服務(wù)，因此，政府還是構(gòu)建這一體系的主導(dǎo)力量。[9]

二、關(guān)于公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中政府承擔(dān)責(zé)任的理論依據(jù)研究

（一）公共產(chǎn)品理論角度

公共產(chǎn)品理論是學(xué)者們論述該體系構(gòu)建中政府承擔(dān)責(zé)任的最基本的理論依據(jù)。它最早是由美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森提出，他認(rèn)為任何人對該類產(chǎn)品的消費都不會減少其他人對它的消費。因此，袁雪松、盧璐等從公共文化服務(wù)體系的公共產(chǎn)品性質(zhì)來論證政府在公共文化服務(wù)體系中承擔(dān)責(zé)任的理論依據(jù)，認(rèn)為該類產(chǎn)品公益性和非營利性的特征，決定了它的供給者無法通過市場機(jī)制來獲取利潤，因而造成市場投資熱情不高，政府不得不擔(dān)負(fù)提供公共產(chǎn)品的職能。[10]李楠楠也認(rèn)為非排他性和非競爭性的特征，會導(dǎo)致人們在消費的過程中出現(xiàn)“搭便車”的行為，因此，為了保證人們的基本需求，政府必須承擔(dān)提供該類產(chǎn)品的責(zé)任。[11]曹文、鄒婷等都認(rèn)可公共文化服務(wù)體系具有公共產(chǎn)品的屬性，這種屬性決定了它是一項公益性的事業(yè)，因此應(yīng)該由政府來提供。[12]

（二）公民文化權(quán)利論角度

從法律的角度看，文化權(quán)利是公民的基本權(quán)利，人人平等享有該機(jī)會和權(quán)利。構(gòu)建這一體系的目的正是為了滿足和實現(xiàn)人民的基本權(quán)益，讓全體公民共享文化發(fā)展成果。但在具體的社會實踐中因為種種原因公民很難真正平等的享受這些機(jī)會和權(quán)利，需要政府進(jìn)行保障。隨著聯(lián)合國一系列涉及文化權(quán)利的法律文件的出臺，各國更是將保障公民的文化權(quán)利列為政府行政責(zé)任的重要內(nèi)容，保障并推動公民文化權(quán)利的實現(xiàn)，成為目前世界各國家政府最為基本的職責(zé)之一。[13]何錦前也對文化權(quán)利的種類進(jìn)行概括，認(rèn)為文化權(quán)利應(yīng)該包括文化生活參與權(quán)、文化成果享受權(quán)、文化利益保障權(quán)和文化選擇權(quán)等內(nèi)容。[14]

（三）外部性理論

公共文化具有很強(qiáng)的正外部性，它能夠為個人和社會帶來巨大的效益，對于深化文化體制改革、弘揚(yáng)社會主義文化具有不可替代的作用。但是它的這種外部影響難以通過市場價格進(jìn)行買賣。[15]如文化館、美術(shù)館、博物館等提供的公共文化服務(wù)，不僅能讓其一個人直接獲益，滿足他的精神文化需要，而且也為其他社會成員帶來收益，但這部分收益難以通過市場價格來衡量和體現(xiàn)，因此生產(chǎn)者無法從公共文化產(chǎn)品收益中獲得經(jīng)濟(jì)報酬。從這一角度出發(fā)，趙志杰認(rèn)為公共文化的外部性會導(dǎo)致市場失靈，而使其規(guī)模無法達(dá)到最佳水平，為了實現(xiàn)供應(yīng)的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，政府必須有效介入，對公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)供給予財政支持和保障。[16]通過政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)市場機(jī)制本身固有的缺陷，這為政府介入公共文化服務(wù)體系奠定了經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。因此，構(gòu)建該體系的最終責(zé)任主體只能是國家或政府。

三、公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中政府責(zé)任內(nèi)容的研究

對于政府在該體系構(gòu)建中應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任，怎么承擔(dān)責(zé)任，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了相關(guān)研究：郭佳認(rèn)為在構(gòu)建該體系的過程中，政府的職責(zé)主要體現(xiàn)在政府履行文化職能和公共服務(wù)職能。[17]鞏玉麗認(rèn)為政府的職能不在于直接提供文化產(chǎn)品，而是為其生產(chǎn)和服務(wù)創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，如提供政策、法規(guī)服務(wù)、監(jiān)督、保障該體系的正常行動等方面。[18]

（一）關(guān)于各層級政府責(zé)任的研究

公共文化服務(wù)體系的建設(shè)需要政府各部門各層級間通力合作，關(guān)于政府對等責(zé)任承擔(dān)的份額，相關(guān)學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)研究，劉日認(rèn)為中央政府的職能重點在對文化發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃、引導(dǎo)，對文化市場進(jìn)行管理監(jiān)督等宏觀事務(wù)上面，如制定國家文化發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)供需平衡，對市場進(jìn)行管理監(jiān)督引導(dǎo)其健康發(fā)展等事務(wù)；地方政府的職能重點則在協(xié)調(diào)區(qū)域和行業(yè)間的文化發(fā)展并對其進(jìn)行監(jiān)督管理，保證國家規(guī)劃能夠落到實處。[19]

（二）關(guān)于財政支持和保障方面的研究

構(gòu)建該體系離不開政府財政支持，因此，學(xué)術(shù)界對政府在構(gòu)建該體系中的財政責(zé)任這一項內(nèi)容進(jìn)行了研究。普遍認(rèn)為政府有必要加大財政投入力度并確保資金落實到位與有效運轉(zhuǎn)。除此之外，一些學(xué)者還從公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中政府的財政支出結(jié)構(gòu)、資金使用的效率及監(jiān)管等方面提出建議。睢黨臣、李盼等提出要優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)，重點向中西部、農(nóng)村等地傾斜，減少公共文化服務(wù)在地域?qū)用娴牟痪刃?；完善稅收?yōu)惠政策，提高項目投資、購買服務(wù)等投入比例，鼓勵社會資本投入公共文化服務(wù)業(yè)，形成以政府為主的多元投入格局；建立健全投入資金的績效考核機(jī)制，制定規(guī)范可操作性的公共文化服務(wù)評價指標(biāo)體系，并定期進(jìn)行績效考核，同時賦予公眾參與運營管理和監(jiān)督的權(quán)利，提高財政資金使用的透明度。[20]曹愛軍認(rèn)為要規(guī)范公共財政制度，使事權(quán)與財權(quán)相對等可以從兩點出發(fā)，一是在目前的財政分析體制下加大中央財政對基層地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，保證基層政府能夠有效的履行職責(zé)；二是將中央和省級財權(quán)下移，使基層政府在稅收分割中享受更多的比例。[21]

（三）關(guān)于立法方面的研究

建立健全相關(guān)法律法規(guī)能為公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建和運行提供法律支持。但是目前學(xué)界對該項內(nèi)容的探索研究較少。雖然學(xué)界普遍贊同一個完善的法律制度環(huán)境有利于該體系的構(gòu)建和運行，有助于促進(jìn)文化事業(yè)健康有序的發(fā)展，實現(xiàn)維護(hù)人民文化權(quán)利、提升公共文化服務(wù)質(zhì)量的目的，但是對于如何建立一個能夠適應(yīng)文化發(fā)展要求的法規(guī)和制度涉及較少。

（四）關(guān)于監(jiān)管方面的研究

政府作為公共部門在該體系構(gòu)建中承擔(dān)著供給、管理和監(jiān)管的職能。為確保供給的產(chǎn)品及服務(wù)對公眾是有益的，有些學(xué)者主張政府要加大對文化產(chǎn)品的經(jīng)營許可制度、文化產(chǎn)品審查制度和文化市場稽查制度等文化市場管理的力度。[22]同時，政府要加強(qiáng)對文化消費領(lǐng)域的引導(dǎo)和監(jiān)管，制定和實施公共文化服務(wù)的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，包括準(zhǔn)入資格、服務(wù)價格、質(zhì)量、成本效益、普遍服務(wù)、競爭秩序等，以維護(hù)和保障人民群眾的合法權(quán)益，實現(xiàn)文化的健康持續(xù)發(fā)展。[23]

四、結(jié)語

綜上所述，關(guān)于政府在建設(shè)公共文化服務(wù)體系中的責(zé)任問題主要涉及以下兩個面：一是理論依據(jù)研究，包括公共產(chǎn)品理論、公民權(quán)利理論、外部性理論等，但是相關(guān)理論依據(jù)的研究國內(nèi)學(xué)者涉及不多，理論研究成果較少。二是關(guān)于公共文化服務(wù)體系政府責(zé)任定位劃分的研究，主要有：制度設(shè)計責(zé)任、財政責(zé)任、立法責(zé)任、管理和監(jiān)管責(zé)任等方面。目前我國關(guān)于公共文化服務(wù)體系建設(shè)的研究主要是以總結(jié)各地的實踐經(jīng)驗為主，對政府承擔(dān)責(zé)任內(nèi)容的探討較少。

因此，關(guān)于未來我國公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中政府責(zé)任問題的研究方向，可以從以下幾個方面著手：一是從定量研究的角度，對政府在該體系構(gòu)建中的責(zé)任承擔(dān)的定位進(jìn)行研究，進(jìn)一步為公共文化服務(wù)體系政策的制定提供充分的依據(jù)。二是加強(qiáng)相關(guān)理論研究深度，進(jìn)一步挖掘政府承擔(dān)責(zé)任的理論依據(jù)，如從社會學(xué)、政治學(xué)、倫理學(xué)等角度對政府在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系中承擔(dān)責(zé)任的問題進(jìn)行研究。三是研究基層公共文化服務(wù)體系的建設(shè)，因為其在基層的水平高低、質(zhì)量好壞，是衡量公共文化服務(wù)體系建設(shè)成效的重要標(biāo)志，直接影響了基層群眾基本文化權(quán)益的實現(xiàn)，在這一過程中，政府的責(zé)任以及職能的發(fā)揮至關(guān)重要，因此，將基層公共文化服務(wù)與城市基層化結(jié)合起來研究，進(jìn)一步加強(qiáng)政府責(zé)任，有利于推進(jìn)我國公共文化服務(wù)體系的建立與完善。

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