□張 宇

(江蘇師范大學(xué)，江蘇 蘇州 215624)

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)民的“安身立命之所”。農(nóng)村宅基地使用權(quán)也是農(nóng)民的一項(xiàng)重要的用益物權(quán)，關(guān)系著農(nóng)民的切身利益，需要重視與保護(hù)。盡快建立與完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度，有利于維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

1 宅基地使用權(quán)的概念

我國(guó)的宅基地分為城市宅基地和農(nóng)村宅基地，而我國(guó)城市的土地屬于國(guó)有土地，農(nóng)村的土地屬于集體土地?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第一章第十條對(duì)宅基地做出了界定:“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”因此，我國(guó)的宅基地即指農(nóng)村宅基地，并不包括城市宅基地。

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)第十三章第一百五十二條對(duì)宅基地使用權(quán)做出了明確的法律規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！薄段餀?quán)法》的這一規(guī)定明確了宅基地使用權(quán)的客體是集體所有的土地，也即表示宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)，而不是城市宅基地使用權(quán)。

2 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境

國(guó)家出于保護(hù)耕地的國(guó)家利益和維護(hù)農(nóng)民的切身利益等方面的考慮，法律法規(guī)一直以來(lái)都對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格地限制，這不僅沒(méi)有使耕地不斷減少的現(xiàn)象得到解決，也沒(méi)有維護(hù)好農(nóng)民的切身利益，反而在一定程度上損害了農(nóng)民的利益，使農(nóng)民沒(méi)有擁有完整的宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)。然而，目前有很多因素阻礙著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)，具體而言，目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要面臨著以下一些現(xiàn)實(shí)困境。

2.1 法律規(guī)定不健全，存在漏洞與矛盾

2.1.1 相關(guān)立法匱乏

目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)方面的法律規(guī)定不僅數(shù)量較為有限，而且效力層次也相對(duì)比較低，我國(guó)至今仍沒(méi)有頒布一部專門關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律。對(duì)宅基地使用權(quán)的管理和具體操作主要是依賴于一些規(guī)范性文件和地方性法規(guī)，很多地方也相繼制定了一系列關(guān)于宅基地使用權(quán)管理方面的政策和辦法，然而，由于各地制定的政策和辦法不盡一致，在很大程度上存在差異，而且在管理方式上也有所不同，因此，管理效果不盡理想。我國(guó)在城市國(guó)有土地使用權(quán)方面的立法相對(duì)較為完備，而在農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理方面的法律規(guī)定則較為欠缺。目前，我國(guó)關(guān)于宅基地使用權(quán)的一些法律條文主要分布于《憲法》《物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)等法律中，這些法律條文不僅數(shù)量較少，而且僅僅只是對(duì)宅基地使用權(quán)的集體所有性質(zhì)和總體框架等作了較為籠統(tǒng)的規(guī)定，與其他的用益物權(quán)相比，在宅基地使用權(quán)方面的立法規(guī)定比較匱乏。這不僅給宅基地使用權(quán)的管理帶來(lái)了一定的難度，而且使宅基地使用權(quán)在整個(gè)行使過(guò)程中都無(wú)法可依，不利于農(nóng)民合法權(quán)益的行使與維護(hù)。

2.1.2 法律規(guī)定存在漏洞，且相互矛盾

《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》(以下簡(jiǎn)稱《擔(dān)保法》)第三章第一節(jié)第三十七條規(guī)定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！比欢?，張國(guó)華博士指出，《物權(quán)法》又規(guī)定公民可以將所有權(quán)屬于自己的房屋進(jìn)行抵押。［1］根據(jù)“地隨房走”的原則，在農(nóng)村居民抵押自己房屋的同時(shí)，必然也會(huì)造成將宅基地使用權(quán)同時(shí)抵押的情況。這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)反映出了法律規(guī)定之間存在的矛盾。

《土地管理法》第五章第六十二條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地?！倍诂F(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)農(nóng)村村民的子女繼承父母的房屋時(shí)，必然也繼承了房屋所占的宅基地，這就使他們擁有了不止一處宅基地。這種“一戶多宅”的情況是法律規(guī)定存在的漏洞所致。

《物權(quán)法》第十三章第一百五十二條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。”但是，并沒(méi)有對(duì)“宅基地使用權(quán)人”這一主體進(jìn)行明確的說(shuō)明和規(guī)定。

以上關(guān)于宅基地使用權(quán)方面的這些法律條文存在的漏洞，相互之間存在的矛盾，不僅不利于對(duì)宅基地使用權(quán)的管理，而且給執(zhí)法和司法過(guò)程也帶來(lái)了很多不便之處，影響農(nóng)民權(quán)益的保障。

2.2 農(nóng)村村民的權(quán)利受到侵害，且難以融資

2.2.1 農(nóng)村村民的用益物權(quán)殘缺不全

《物權(quán)法》第十三章設(shè)專門的一個(gè)章節(jié)對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，并將其歸于第三編用益物權(quán)之內(nèi)，這是我國(guó)第一次以基本法的形式對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)范，實(shí)屬一大突破。《物權(quán)法》第十章第一百一十七條規(guī)定:“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！比欢?，第十三章第一百五十二條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利?！焙茱@然，這表示法律并不認(rèn)可農(nóng)村村民對(duì)宅基地使用權(quán)的收益權(quán)，僅僅只賦予其占有和使用的權(quán)利，這使農(nóng)村村民所擁有的宅基地使用權(quán)成了殘缺不全的、并不完整的用益物權(quán)，這在實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有使農(nóng)村村民的權(quán)利得到維護(hù)和保障。

此外，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)即使在一定程度上有利于農(nóng)村村民住房權(quán)的保障，但是，卻在更大程度上阻礙了農(nóng)村村民身份的轉(zhuǎn)換和移居的自由。而且，在不斷發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)使其價(jià)值不能得以充分實(shí)現(xiàn)，使農(nóng)村村民缺失收益權(quán)，這使其擁有的用益物權(quán)也因此變得不完整。有學(xué)者指出，應(yīng)淡化宅基地使用權(quán)取得后作為對(duì)住房權(quán)保障的功能，而是僅僅使宅基地使用權(quán)在其設(shè)立階段體現(xiàn)一定的社會(huì)保障性質(zhì)［2］，以賦予農(nóng)村村民完整的宅基地使用權(quán)。

2.2.2 農(nóng)村村民難以實(shí)現(xiàn)融資

目前，我國(guó)的城市化進(jìn)程在不斷推進(jìn)，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)也在不斷完善，越來(lái)越多的農(nóng)村村民往城市流動(dòng)，或是轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，自己從事經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)，這就難免會(huì)遇到資金短缺的困難。而宅基地及其地上的房屋是農(nóng)村村民最主要的財(cái)產(chǎn)，也是其籌措資金的重要資產(chǎn)。有學(xué)者指出，宅基地使用權(quán)具有巨大的潛在市場(chǎng)價(jià)值，其不能實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，也就不能使其潛在價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)槭找妫蔀檗r(nóng)村村民進(jìn)城就業(yè)和定居的資本。［3］此外，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)使農(nóng)村村民失去實(shí)現(xiàn)融資的重要渠道，從而難以擴(kuò)大其產(chǎn)業(yè)。

2.3 宅基地大量閑置使土地資源利用率低，不利于耕地保護(hù)

由于法律上存在的漏洞與矛盾，通過(guò)合法繼承或贈(zèng)予等方式獲得宅基地的現(xiàn)象屢有發(fā)生，這使得不少農(nóng)村村民通過(guò)合法的途徑擁有了多處宅基地，與法律規(guī)定的“一戶擁有一處宅基地”相違背，然而目前的法律嚴(yán)格限制宅基地的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致多處宅基地閑置，無(wú)人居住。另一方面，隨著城市化的不斷發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)村村民向城市轉(zhuǎn)移，有的長(zhǎng)期留在城市工作，很少回農(nóng)村，有的隨子女去城市居住，有的在城市買房定居，他們都長(zhǎng)期留在城市，導(dǎo)致在農(nóng)村長(zhǎng)期居住的人口逐漸減少，而宅基地的數(shù)量卻反而只增不減，這使得無(wú)人居住的宅基地及房屋長(zhǎng)期閑置。有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在河南省平輿縣，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊的空戶率達(dá)到30%，較貧困的村莊達(dá)到20%～25%。［4］宅基地的大量閑置，使我國(guó)有限的土地資源更為緊缺，大大降低了土地資源的利用效率。

2.4 隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在，房屋買賣糾紛不斷

2.4.1 隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在

一方面，隨著城市化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平迅速提高，很多農(nóng)村村民或向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移或開始從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但當(dāng)在城鎮(zhèn)生活出現(xiàn)困難或者在想要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的時(shí)候，都會(huì)面臨缺乏資金的問(wèn)題。宅基地是農(nóng)村村民最重要也是最主要的資產(chǎn)，而如今的法律法規(guī)卻對(duì)宅基地使用權(quán)嚴(yán)格限制甚至禁止，這使農(nóng)村村民難以通過(guò)合法流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的途徑獲得資金，這就促使了農(nóng)村村民將宅基地使用權(quán)進(jìn)行私下交易。有學(xué)者經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有60%左右的農(nóng)村村民進(jìn)行買賣房屋的交易時(shí)不履行房屋登記手續(xù)，而且很多農(nóng)村村民也不知道該如何登記，去哪里完成登記手續(xù)。［5］可見，相關(guān)部門的管理也存在不到位。另一方面，城市的房?jī)r(jià)一直居高不下，一些城鎮(zhèn)居民就會(huì)選擇在城鄉(xiāng)接合部等地購(gòu)買價(jià)格較為便宜的房屋，如“小產(chǎn)權(quán)房”。也有些城鎮(zhèn)居民想離開喧囂的城市，向往農(nóng)村的田園風(fēng)光，有意向在農(nóng)村買房，也有的想租住農(nóng)村房屋以休閑度假等，這些都使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)擁有了流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)。農(nóng)村村民想要轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，城鎮(zhèn)居民想要被轉(zhuǎn)讓，這供與求雙方面的存在，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)私下交易、隱形流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象大量存在。

2.4.2 房屋買賣糾紛不斷

目前的法律法規(guī)對(duì)宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定尚不完善，存在很多漏洞與矛盾之處，而且宅基地使用權(quán)和其地上附隨房產(chǎn)的登記是任意事項(xiàng)。［6］這就使得宅基地使用權(quán)的私下交易及房屋買賣不受法律保護(hù)，房屋買賣的糾紛案件也日趨增加。私下交易發(fā)生后，當(dāng)房?jī)r(jià)上漲或遇到拆遷補(bǔ)償時(shí)，很多農(nóng)村村民利益的誘惑，對(duì)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生悔意，以致將受轉(zhuǎn)讓的城鎮(zhèn)居民或其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員訴至法院。劉凱湘教授了解發(fā)現(xiàn)，北京通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)畫家村至今已形成13起農(nóng)民討房訴訟，皆是賣房農(nóng)民因反悔而起訴畫家的案件。［7］房屋買賣糾紛的不斷發(fā)生主要是我國(guó)法律對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制以及尚未形成完善的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度所造成的。房屋買賣糾紛的日趨增加，不僅由于缺乏相關(guān)的法律依據(jù)而不利于司法部門的執(zhí)行與管理，也不利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

3 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的若干構(gòu)想

我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的最終建立及其完善是一個(gè)系統(tǒng)且復(fù)雜的過(guò)程，不僅需要其自身制度的完善，同時(shí)也需要一系列完善的相關(guān)配套制度及系統(tǒng)且目標(biāo)明確的理論基礎(chǔ)為其作支撐。因此，要建立起一個(gè)符合我國(guó)目前實(shí)際需要的結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)體系，必須要構(gòu)建系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)以及建立與完善相關(guān)的配套制度。

3.1 加強(qiáng)立法，健全相關(guān)法律法規(guī)

完善的社會(huì)法律制度和系統(tǒng)的法律體系是社會(huì)穩(wěn)定有序發(fā)展的基礎(chǔ)和保證。目前，我國(guó)還沒(méi)有一部關(guān)于宅基地使用權(quán)的完整、系統(tǒng)的法律，并且，在目前的法律規(guī)定中，關(guān)于宅基地使用權(quán)的部分存在漏洞與矛盾之處，有些含糊其辭，操作性不強(qiáng)，這不僅不利于農(nóng)村村民利益的保護(hù)，同時(shí)也給行政與司法部門在實(shí)踐中的具體操作帶來(lái)較大難度。因此，加強(qiáng)相關(guān)立法規(guī)定，健全與完善宅基地使用權(quán)方面的相關(guān)法律法規(guī)，制定一部專門關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律迫在眉睫。有學(xué)者指出，目前我國(guó)農(nóng)村宅基地方面的問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因就在于我國(guó)現(xiàn)行法律制度上面存在的設(shè)計(jì)缺陷，因此，解決現(xiàn)存宅基地問(wèn)題的根本性出路就是對(duì)現(xiàn)行的宅基地法律制度進(jìn)行研究與完善。［8］我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)做出了較多的嚴(yán)格限制性規(guī)定，致使現(xiàn)今的宅基地使用權(quán)幾乎無(wú)法自由流轉(zhuǎn)，這也就導(dǎo)致了目前很多非法流轉(zhuǎn)情況的出現(xiàn)，不僅造成對(duì)農(nóng)村村民權(quán)利的侵害，也挑戰(zhàn)了法律的權(quán)威性，不利于法律對(duì)人們行為的強(qiáng)制性約束。所以，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)先由相關(guān)部門對(duì)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研與取證，然后結(jié)合實(shí)際情況對(duì)目前的與宅基地使用權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修改與完善，最終制定出一部專門的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，從而對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使、流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)程序等做出具有可操作性、具體的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。

3.2 建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度

農(nóng)村社會(huì)保障是國(guó)家通過(guò)法律的形式為那些因?yàn)榧膊　麣堃约澳昀系葐适趧?dòng)能力而生活困苦的農(nóng)村村民提供社會(huì)保障服務(wù)以保障他們的生存與發(fā)展。［9］當(dāng)農(nóng)村村民自身具備勞動(dòng)能力時(shí)，他們可以通過(guò)自己的勞動(dòng)獲取自身生存和發(fā)展的基本來(lái)源，而當(dāng)他們喪失了勞動(dòng)能力的時(shí)候，即使他們擁有一塊受法律保護(hù)的使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓的宅基地，也不能因此而具有生活來(lái)源，同樣無(wú)法保障其生存和發(fā)展，此時(shí)，只能由國(guó)家通過(guò)建立完善的社會(huì)保障機(jī)制來(lái)解決其最基本的生存問(wèn)題，以提高農(nóng)村的社會(huì)保障功能。因此，以宅基地作為農(nóng)村村民基本社會(huì)保障的思路應(yīng)得到改變，應(yīng)逐步建立完善的以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等為內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障體系。徐保根教授指出，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的一個(gè)極為重要的外部經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)條件，就是建立農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的各種社會(huì)保障制度，以保障遷居的農(nóng)村村民擁有可靠的生活來(lái)源。［10］要實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)就要建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度，因?yàn)橹挥羞@樣才能使農(nóng)村村民在轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后沒(méi)有后顧之憂。此外，目前我國(guó)在農(nóng)村的社會(huì)保障方面已經(jīng)有了可喜的進(jìn)步。夏和平教授指出，據(jù)中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)2004年至2010年參與農(nóng)村新型合作醫(yī)療的農(nóng)村人口從0.8億增長(zhǎng)到了8.36億，在這十年間，增長(zhǎng)率由75.2%上升到了96.0%。而根據(jù)中經(jīng)網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)農(nóng)村居民最低保障人數(shù)自2009年起的3年以來(lái)分別為4760萬(wàn)人、5214萬(wàn)人、5313.5萬(wàn)人。［11］由此可見，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系正在不斷地得以完善。因此，以宅基地作為農(nóng)村村民的基本社會(huì)保障為由而禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，既不合理，也與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相違背，不僅不能發(fā)揮保障農(nóng)村村民合法權(quán)益的作用，而且不利于城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系的建立。

3.3 建立無(wú)償與有償相結(jié)合的制度，完善宅基地的退出機(jī)制

3.3.1 建立無(wú)償與有償相結(jié)合、有期限使用的制度

目前，我國(guó)實(shí)行的是無(wú)償取得與使用的宅基地使用權(quán)制度，這曾在一定程度上發(fā)揮了保障農(nóng)民利益的作用，然而，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人民收入水平的不斷提高，使得繼續(xù)實(shí)行該制度的弊端日益暴露出來(lái)。有學(xué)者指出，若繼續(xù)貫徹?zé)o償使用制度，將不利于合理分配宅基地資源，使土地資源和耕地日漸緊張。［12］因此，筆者認(rèn)為應(yīng)實(shí)行無(wú)償與有償相結(jié)合的宅基地使用權(quán)制度。一方面，雖然我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障制度已在逐步完善之中，但要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度惠及所有農(nóng)村村民還需要一段時(shí)間，因此，在宅基地的初始取得階段，仍應(yīng)使符合法律規(guī)定的農(nóng)村村民無(wú)償申請(qǐng)取得。另一方面，為避免土地資源的浪費(fèi)，針對(duì)“一戶多宅”及閑置宅基地等情況，應(yīng)對(duì)占有超出相應(yīng)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)宅基地的農(nóng)村村民收取一定的費(fèi)用，以減少浪費(fèi)土地資源的情況。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，將無(wú)償使用與有償使用相結(jié)合，不僅可以減少多占濫占宅基地的現(xiàn)象，提高土地資源的利用效率，還可以有效發(fā)揮土地的市場(chǎng)價(jià)值，使房產(chǎn)價(jià)值得以盤活。［13］因此，應(yīng)逐步建立無(wú)償與有償相結(jié)合的宅基地使用權(quán)制度，以節(jié)約、集約利用土地資源，有效保護(hù)耕地。

此外，還應(yīng)對(duì)宅基地的使用規(guī)定合理的期限?，F(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，而對(duì)宅基地的使用期限并沒(méi)有做出明確的規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村村民對(duì)宅基地的使用往往是無(wú)期限的。而當(dāng)宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)時(shí)，其無(wú)期限使用的狀況也應(yīng)隨之發(fā)生變化。有學(xué)者指出，實(shí)行有期限使用的宅基地制度可以將宅基地在期滿不需使用時(shí)予以收回，以節(jié)約土地資源，而該期限可以參照我國(guó)城市國(guó)有土地上住宅的土地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定。［14］筆者認(rèn)為，暫時(shí)可以先試行期限為70年，而宅基地的使用期限具體為多少年更為合理，還需理論界的進(jìn)一步研究和實(shí)務(wù)界的繼續(xù)探索。

3.3.2 完善宅基地的退出機(jī)制

目前，我國(guó)農(nóng)村對(duì)宅基地多占、濫占以及將宅基地閑置的情況實(shí)屬多數(shù)，這對(duì)土地資源的集約利用和耕地的保護(hù)具有極大的不利影響。楚德江博士也指出:“實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從農(nóng)村有序退出，既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，也是推進(jìn)城市化進(jìn)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！保?5］然而，目前有效的宅基地退出的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰市場(chǎng)機(jī)制尚未建立，宅基地的退出機(jī)制不夠健全，農(nóng)村建新房拆舊房的行為也難以避免。［16］有學(xué)者指出，應(yīng)通過(guò)逐步建立宅基地的收回補(bǔ)償機(jī)制和多元化的農(nóng)村住房保障體系，對(duì)退出的宅基地給予合理的補(bǔ)償，以使農(nóng)村村民自愿退出宅基地。［17］張世全博士強(qiáng)調(diào)，在建立宅基地退出機(jī)制的過(guò)程中，一方面，政府要構(gòu)建穩(wěn)定的宅基地退出補(bǔ)償資金的來(lái)源，以給予宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制可靠的資金支持;另一方面，在鼓勵(lì)退出、建立退出機(jī)制的過(guò)程中，要尊重農(nóng)村村民自身的意愿，要考慮到各方面的承受能力，保證社會(huì)的穩(wěn)定。［18］總而言之，要節(jié)約集約用地、保護(hù)耕地、解決宅基地大量閑置的問(wèn)題、提高土地資源的利用效率，必須建立并完善宅基地的退出機(jī)制，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

3.4 建立規(guī)范、有序的宅基地市場(chǎng)，規(guī)范隱形流轉(zhuǎn)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立之后，土地要素市場(chǎng)也隨之逐漸建立起來(lái)，而因我國(guó)法律一直以來(lái)嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，宅基地的交易市場(chǎng)也因此難以建立。［19］實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)、建立宅基地的交易市場(chǎng)并不是任由其無(wú)規(guī)則地隨意流轉(zhuǎn)，與之相反，必須對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，一方面，通過(guò)宅基地的流轉(zhuǎn)使農(nóng)村的房產(chǎn)得以盤活，另一方面，也要保證流轉(zhuǎn)過(guò)程有序進(jìn)行。［20］宅基地的隱形流轉(zhuǎn)，不僅不斷引發(fā)房屋買賣糾紛，而且不利于農(nóng)村村民權(quán)利的保護(hù)。因此，必須通過(guò)不斷探索逐步建立規(guī)范、有序的宅基地交易市場(chǎng)，引導(dǎo)宅基地合理、規(guī)范地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，使隱形流轉(zhuǎn)得以規(guī)范。

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［19］章 波，唐 健，黃賢金，姚 麗.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究——以北京市郊區(qū)為例［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2006(1).

［20］趙忠君.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題探析［J］.國(guó)土資源科技管理，2010(3).