胡永洲

（中共南通市通州區(qū)委黨校，江蘇 南通 226300）

黨的十八屆四中全會指出，“創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式。堅持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾?！被鶎由鐣卫硎巧鐣卫淼闹攸c(diǎn)和難點(diǎn)，基層社會治理的法治化水平，直接關(guān)系到社會治理的好壞，關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)水平。

一、加強(qiáng)基層社會治理法治化建設(shè)的重要性

長期以來，社會管理被賦予管控和統(tǒng)治的內(nèi)涵，強(qiáng)制性力量被作為社會管理的核心與主體。在具體的社會管理過程中，遇到問題和矛盾，人們大多以傳統(tǒng)的管控思維，采取強(qiáng)制性的力量進(jìn)行干預(yù)，以期達(dá)到穩(wěn)定的效果。盡管這種思維取向在特定形勢與環(huán)境下能夠發(fā)揮其調(diào)動資源，實(shí)現(xiàn)即時目標(biāo)的作用，但也容易助長人們對政府資源的依賴，導(dǎo)致無限責(zé)任政府，其進(jìn)一步的結(jié)果是不利于人們的自主自立，而無限責(zé)任的難以履行則容易導(dǎo)致公信力下降?；诠芸厮季S，社會被精細(xì)地劃分若干管理網(wǎng)格，試圖使管理更有針對性，但這種靜態(tài)的以管控為目的的思維忽略了動態(tài)與需求的多樣化，在實(shí)際運(yùn)行中感覺難以推行。這種傳統(tǒng)的管理與強(qiáng)制性的力量介入不僅導(dǎo)致維穩(wěn)成本高企，而且許多問題和矛盾并沒有從根本上得到解決。在經(jīng)濟(jì)與社會快速發(fā)展中，人們的需求呈現(xiàn)出個性化、多樣化和復(fù)雜化的特征，傳統(tǒng)的社會管理思維需要向社會治理的新思維轉(zhuǎn)變，社會治理被賦予更豐富的內(nèi)涵。

“郡縣治，則天下安”，創(chuàng)新社會治理的基點(diǎn)是基層社會治理，即面向街鎮(zhèn)、村居（社區(qū)）及相關(guān)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及廣大居民群眾對共同生活進(jìn)行的民主、公正、規(guī)范、有序的合作治理。在基層社會治理中，更強(qiáng)調(diào)民主參與、公平公正、協(xié)商包容等內(nèi)涵，其中心任務(wù)就是要通過優(yōu)化社區(qū)治理主體之間的責(zé)任關(guān)系，培育社區(qū)居民的自主性、責(zé)任性和參與性，自覺投入到對公共生活的合作管理中來，將政府的公助、各治理主體的互助與居民的自助有機(jī)統(tǒng)一起來，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化的“善治”目標(biāo)，促進(jìn)社區(qū)和諧與發(fā)展。

社會矛盾和沖突多發(fā)自基層，社會問題也多出現(xiàn)于基層，全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)也在基層。顯而易見，基層社會治理是國家治理的基礎(chǔ)，是重中之重。伴隨著社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，迫切要求推進(jìn)基層社會治理法治化的進(jìn)程。加快基層社會治理法治化建設(shè)，一方面有助于改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，提高社會治理法治化水平，從而完善國家治理體系，培育有序的公共秩序，實(shí)現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)由“強(qiáng)政府、弱社會”向“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會”轉(zhuǎn)型；另一方面也有助于優(yōu)化“法治中國”建設(shè)的模式與路徑，進(jìn)一步確立“法治”在社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會、生態(tài)文明“五位一體”建設(shè)中的保障性地位，形成國家、政府、社會建設(shè)以“法治”為基本導(dǎo)向的新型合作共治發(fā)展模式?？梢哉f，基層社會治理法治化既是衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是檢驗國家法治建設(shè)水平的重要標(biāo)尺。

二、當(dāng)前基層社會治理中存在的矛盾和問題

從全國各地基層社會治理建設(shè)的實(shí)踐來看，雖然取得了顯著成效，但不足之處仍然突出。

（一）基層社區(qū)責(zé)任主體的職責(zé)劃分不夠清晰

合理劃分基層社區(qū)責(zé)任主體的職責(zé)是基層社會治理法治化的組織保證。上級政府職能部門代表的“條”和下級政府或派出機(jī)構(gòu)代表的“塊”的行政管理職能構(gòu)成了我國基層社會橫向和縱向的網(wǎng)格化管理結(jié)構(gòu)。由于利益驅(qū)動和權(quán)責(zé)不一，實(shí)際管理中新成立了“條塊分割”的局面。而村居（社區(qū)）委員會作為法律規(guī)定的居民自治組織，又承擔(dān)了街鎮(zhèn)部署的各項行政性事務(wù)，包括統(tǒng)計、維穩(wěn)、治安、調(diào)解等等，成為我國行政組織結(jié)構(gòu)中的最基層一級。眾多的事務(wù)也導(dǎo)致了村居（社區(qū)）機(jī)構(gòu)龐雜、人員膨脹、職責(zé)繁多，管理成本高昂、行政效能有限、公共服務(wù)不足，另外，長期以來形成的政府職能部門將基層行政工作攤派給村居（社區(qū)）的做法，使村居疲于應(yīng)付，村居（社區(qū)）逐漸演變?yōu)橐患墱?zhǔn)政府。作為自治組織的村居（社區(qū)）委員會嚴(yán)重行政化，面對繁重的工作任務(wù)，村居（社區(qū)）抽不出更多的精力為居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，往往只能根據(jù)職能部門的具體要求，有偏向性向村居部分人群提供有限的服務(wù)，如機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老，殘疾人康復(fù)，青少年課后托管等。因此，當(dāng)前村居（社區(qū)）委員會開展的服務(wù)工作，遠(yuǎn)未達(dá)到滿足全體社區(qū)居民群眾日益增長的需求，致使基層社會治理缺位，甚至出現(xiàn)管理失效的風(fēng)險。

（二）基層社會治理資源不夠豐富

社會治理是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要大量的資源投入，包括人力物力財力等資源，資源是基層社會治理法治化建設(shè)的物質(zhì)保障。社區(qū)承擔(dān)著基層社會治理中大量的工作和任務(wù)，但目前社區(qū)普遍存在資金少、人員少、場地少等問題。社區(qū)管理服務(wù)設(shè)施不足，居民活動場所嚴(yán)重不足；社區(qū)電子化環(huán)境建設(shè)程度不一，仍有待加強(qiáng)，且無論在硬件和軟件建設(shè)上和城鎮(zhèn)相比仍存在較大差距。

（三）基層村居（社區(qū)）居民自治不夠理想

村居（社區(qū)）居民是村居（社區(qū)）自主管理的主體，社區(qū)治理應(yīng)該以社區(qū)公民為中心。社區(qū)類型不同，居民的社區(qū)歸屬感、參與度不一，使社區(qū)居民自治的工作難度差異化明顯。對于地緣型的社區(qū)，社區(qū)內(nèi)以原住居民為主，外來人口不多，居民之間相互熟悉，具有一定的社區(qū)認(rèn)同感，部分居民愿意參與社區(qū)事務(wù)，社區(qū)具有一定的自治基礎(chǔ)，但社區(qū)居民自發(fā)、志愿參與的比較少。對于混合型社區(qū)來說，由于社區(qū)人員構(gòu)成多元化，缺乏統(tǒng)一的價值觀和社區(qū)歸屬感，社區(qū)自治開展不夠好。目前，參與社區(qū)活動的往往是老人小孩比較多，青壯年比較少，文化層次較低的人比較多，高學(xué)歷的人比較少。

（四）基層社會組織發(fā)育不夠成熟

社會組織對于維護(hù)社會穩(wěn)定、支撐社會秩序具有“潤滑劑”和“穩(wěn)壓器”的作用。基層社會組織為社區(qū)提供服務(wù)，一方面，可以拓寬融資渠道，減輕政府的負(fù)擔(dān)，另一方面，有利于從社區(qū)居民的需求出發(fā)設(shè)置社區(qū)服務(wù)項目，提高服務(wù)質(zhì)量。從目前的實(shí)踐情況來看，在社會服務(wù)管理工作中，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“政府負(fù)責(zé)”易于做實(shí)做強(qiáng)，“社會協(xié)同”和“公眾參與”往往比較薄弱，多元主體齊頭并進(jìn)、優(yōu)勢互補(bǔ)、力量互聯(lián)的共治局面尚未普遍形成。社會組織的現(xiàn)有數(shù)量無法滿足當(dāng)前社會治理的現(xiàn)實(shí)需要，在基層，社會組織的數(shù)量與基層社會治理的需求相差甚遠(yuǎn)。除村居（社區(qū)）委員會外，其他社會團(tuán)體和中介組織不但數(shù)量有限，且缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，無法有效地發(fā)揮作用。

（五）基層社會治理人才不夠充足

社會治理需要人力資源的巨大投入，充足的人力資源是社會治理法治化的人才保障。面對紛繁復(fù)雜，矛盾重重的社會環(huán)境，一方面，基層社會治理需要各類專業(yè)知識豐富，技術(shù)手段先進(jìn)的社會治理人才，來處理各類各種社會問題。另一方面，社區(qū)工作者社會地位和經(jīng)濟(jì)待遇較低，在社會地位上低于公務(wù)員和事業(yè)編制的工作人員，在經(jīng)濟(jì)待遇上普遍沒有達(dá)到社會平均工資水平的標(biāo)準(zhǔn)，而工作負(fù)擔(dān)卻較重，很難吸引專業(yè)人才的加入?？傮w上看，一方面是基層社會治理開展急需人才，另一方面卻是社會工作人才的數(shù)量質(zhì)量的“雙不足”。

三、推進(jìn)基層社會治理法治化的思考

推進(jìn)基層社會治理法治化進(jìn)程，要更加重視社會治理領(lǐng)域法制建設(shè)，加強(qiáng)社會治理方面的立法、執(zhí)法工作，盡快提高依法治理社會的能力，使各項社會治理工作有法可依、有法必依，逐步實(shí)現(xiàn)基層社會治理的“三化”，即全域法治化、全程法治化、全民法治化，使社會秩序的穩(wěn)定狀態(tài)得到有效保障。

（一）加快政社分開的法制建設(shè)

由于社會治理涉及范圍極為廣泛，特別是隨著各種新情況新問題的不斷涌現(xiàn)，有的領(lǐng)域還存在一些法律空白地帶、薄弱地帶。因此，必須加強(qiáng)社會治理領(lǐng)域法治研究和立法工作，加快社會治理領(lǐng)域的法制建設(shè)步伐，加強(qiáng)相關(guān)法律的修訂完善工作，適時制定出臺新的法律法規(guī)，防止因無法可依出現(xiàn)執(zhí)法混亂、司法不公等現(xiàn)象，防止民眾因找不到合法有效的訴求途徑，在面對和處理社會矛盾問題時采取過激、極端行為。一是國家層面盡快出臺社會福利法、社會救濟(jì)法、行政補(bǔ)償法、行政程序法等，加快修訂和完善社會法律體系。二是省市層面研究制定關(guān)于改進(jìn)社會治理方式的地方性法規(guī)，先行先試，夯實(shí)基層治理法治化的基礎(chǔ)。三是重點(diǎn)厘清社會權(quán)力（利）的邊界，科學(xué)界定政府、社會組織、社區(qū)居民在社會治理方面的權(quán)力（利）和義務(wù);建立政府社會管理權(quán)力清單、均等化公共服務(wù)義務(wù)清單，規(guī)制政府社會管理的權(quán)力，強(qiáng)化社會服務(wù)的責(zé)任;明確社會組織、社區(qū)居民參與社會治理的地位、權(quán)利（義務(wù)）及其法定程序，形成基層依法治理的具體標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則，實(shí)現(xiàn)政府社會治理權(quán)責(zé)體系的明晰化科學(xué)化法治化，提升社會治理效能，激發(fā)社會活力，形成政府與社會合作共治的新格局，推進(jìn)基層社會治理的全域法治化。

（二）健全社會治理法治化運(yùn)行機(jī)制

多元共治的社會治理體系能否高效順暢運(yùn)行，取決于有沒有建立起符合法治化要求的運(yùn)行機(jī)制，特別是不同主體是否能夠明確各自職責(zé)權(quán)限，準(zhǔn)確找準(zhǔn)各自定位，發(fā)揮各自最大效能。一是明確界定各自權(quán)限，規(guī)范不同主體參與社會治理的方式途徑。使不同的治理主體各司其職、各負(fù)其責(zé)，不越權(quán)、不錯位，依法有序運(yùn)行，產(chǎn)生良性互動。該由政府管的政府要切實(shí)依法管好管住，該由社會組織承擔(dān)的就由社會組織具體負(fù)責(zé)，符合居民自治范圍內(nèi)的事項由居民自行處理。二是強(qiáng)化司法權(quán)威，對不同主體的合法權(quán)益給予法律法規(guī)上的充分保護(hù)，使其行為的正當(dāng)性和合法性都能夠依據(jù)法律法規(guī)得到保障。與此同時，必須健全懲戒機(jī)制，對各類主體違法違規(guī)的行為進(jìn)行有效制裁，使之承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，使政府權(quán)力的行使、社會組織的活動、公眾對社會事務(wù)的參與都處于嚴(yán)格依法辦事的狀態(tài)。三是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺，推進(jìn)基層依法治理現(xiàn)代化。建立縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級基層政府的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)平臺運(yùn)行機(jī)制，將行政審批、行政執(zhí)法等納入平臺操作，并接受社會監(jiān)督。開展“智慧社區(qū)”治理試點(diǎn)，通過聯(lián)動的信息采集、數(shù)據(jù)共享和服務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，規(guī)范基層治理的電子臺賬。四是加快培育社會組織，建立依法自治的現(xiàn)代社會組織制度。通過修訂城市居民委員會組織法、農(nóng)村村民委員會組織法等相關(guān)法律，完善城市居民與農(nóng)村居民自治法規(guī)體系，形成“依托社區(qū)、著眼建設(shè)、合作共治、文明和諧”的新型城鄉(xiāng)社區(qū)共同體，充分發(fā)揮社會組織在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域的主體作用，實(shí)現(xiàn)社會依法自治與國家依法治理的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)良法與善治的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)基層社會治理的全程法治化。

（三）培育社會治理法治化的人文環(huán)境

要破除根深蒂固的“管控”思維，強(qiáng)化“合作共治”意識、民主協(xié)商意識、“良法善治”意識，使法治理念、法治精神、法治文化內(nèi)化于心、外踐于行。首先，黨和政府要從立法、行政、司法、監(jiān)督等各個層面堅持法治理念，各級領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員要率先垂范，帶頭依法辦事，向社會展示公正的法治形象，在群眾中發(fā)揮示范引領(lǐng)的作用。其次，要充分運(yùn)用政府管理“這只手”對法治社會的推動作用，提高政府的決策效能與效率，提供優(yōu)質(zhì)的公共品均等化服務(wù)，使城鄉(xiāng)社區(qū)居民的文化社會權(quán)利得到充分的保障。再次，要注重市場治理這只“看不見的手”的作用，通過市場法制規(guī)則規(guī)范市場主體行為，恪守市場信譽(yù)、社會誠信的底線，運(yùn)用購買公共服務(wù)的市場機(jī)制，營造政府管理與市場治理有序銜接，社會資源有序配置，社會治理良性運(yùn)行的良好法治環(huán)境與人文環(huán)境。第四，要堅持依法辦事和依法維權(quán)相結(jié)合，加大對基層群眾的法治服務(wù)力度，及時有效地幫助基層群眾解決實(shí)際問題，切實(shí)讓法治惠及民生，鼓勵社會公眾參與公共決策和社會治理，使廣大人民群眾在廣泛參與法治創(chuàng)建、親身經(jīng)歷法治進(jìn)程的實(shí)踐中，使法治思維得以強(qiáng)化。第五，積極推進(jìn)法治文化建設(shè)，扎實(shí)開展“六五”普法活動，努力把法治精神、法治意識、法治觀念融入人們的頭腦中，體現(xiàn)于人們的日常行為中，真正做到尊崇法治、信仰法治、堅守法治，努力營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。同時，推動法治文化與機(jī)關(guān)文化、企業(yè)文化、行業(yè)文化、校園文化、社區(qū)文化有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)基層社會治理的全民法治化。

（四）努力提升村居（社區(qū)）依法自治水平

村居（社區(qū)）居民委員會是基層組織治理體系中承上啟下的群眾性自治組織。建設(shè)法治社區(qū)是實(shí)現(xiàn)基層社會治理法治化的基石。一是完善村居（社區(qū)）委員會的選舉制度。以相應(yīng)的法律法規(guī)為依據(jù)，細(xì)化、完善社區(qū)居民委員會選舉的具體操作制度。加大對選舉的監(jiān)督力度，擴(kuò)大選舉認(rèn)知度和參與面；探索適合基層民主的村居（社區(qū)）委員會候選人推薦辦法，促進(jìn)候選人和選民交換意見，使選民有充分的時間和依據(jù)對候選人進(jìn)行考量；引入獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)或公證機(jī)構(gòu)對選舉過程的真實(shí)性進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。二是依法保障村居（社區(qū)）委員會的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。根據(jù)村居（社區(qū)）居民數(shù)量直接將基本工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼到村居（社區(qū)）委員會，用以支持基本自治職能的履行。自治職能之外的工作，可由政府以購買服務(wù)的形式委托村居（社區(qū)）完成，村居（社區(qū)）委員會有自主承接權(quán)。公開村居（社區(qū)）委員會財政情況，接受全體居民監(jiān)督。三是提高村居（社區(qū)）委員會的組織和服務(wù)能力。制定并落實(shí)村居代表制度和村居會議制度，通過多種方式，促進(jìn)村居居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)。出臺制度規(guī)范，理順社區(qū)居民委員會與社區(qū)內(nèi)業(yè)主委員會等其它社會組織間的關(guān)系。四是推進(jìn)人民代表大會制度在村居（社區(qū)）層面的有效落實(shí)。將村居（社區(qū)）和企事業(yè)單位分別劃分為不同的選區(qū)，保證村居（社區(qū)）居民在人大代表中具有一定的比例，促使選區(qū)人大代表履行好為本選區(qū)反映社情民意、維護(hù)本選區(qū)居民合法權(quán)益的基本職責(zé)。同時要重視發(fā)揮基層民主黨派、無黨派代表人士對基層民主工作的引領(lǐng)性、代表性和示范性作用。五是整合社會力量，強(qiáng)化基層治理隊伍建設(shè)。加大對基層干部的培養(yǎng)和教育力度，著力培育社會工作、民生服務(wù)、公益慈善、法律服務(wù)、矛盾調(diào)解等服務(wù)型社會組織。出臺社區(qū)外包服務(wù)項目設(shè)計相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)外包由“點(diǎn)”到“面”的轉(zhuǎn)變。

（五）強(qiáng)化以法治方式預(yù)防和化解社會矛盾糾紛

以法治思維和法治方式預(yù)防、化解社會矛盾糾紛，是衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。一是堅持法治思維，踐行法治方式。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、尊法、守法、用法，堅持依法決策、依法履職、依法化解矛盾糾紛，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，使法治思維成為領(lǐng)導(dǎo)干部自發(fā)的一種心理需求，使法治方式成為決策、履職、辦事的自覺習(xí)慣。引導(dǎo)群眾自覺用法律規(guī)范自身行為，依靠法律手段解決紛爭，運(yùn)用法律武器維護(hù)合法權(quán)益。二是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，依法預(yù)防糾紛。把嚴(yán)格依法辦事、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，作為法治建設(shè)的重要著力點(diǎn)，在行政執(zhí)法、司法過程中堅守法治理念，按照法定的權(quán)限和程序行使職權(quán)，有效預(yù)防和減少因執(zhí)法、司法不規(guī)范引發(fā)的社會矛盾糾紛。三是完善工作機(jī)制，有效化解矛盾。積極構(gòu)建全方位、多層次的社會矛盾糾紛化解網(wǎng)絡(luò)體系，進(jìn)一步完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，發(fā)揮好人大代表、政協(xié)委員、律師、社會組織、基層群眾自治組織在暢通和拓寬群眾訴求表達(dá)渠道方面的作用，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式。進(jìn)一步完善大調(diào)解工作格局，大力提升人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作成效，形成調(diào)處化解矛盾糾紛的有效機(jī)制。

法治是推動社會和諧進(jìn)步的最強(qiáng)動力，對當(dāng)前的中國來說，推進(jìn)基層社會治理法治化，充分發(fā)揮法治在維持社會秩序、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會矛盾中的功能和作用，才能真正實(shí)現(xiàn)基層社會治理的最佳效果和長期效益，理順各種關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會和諧。

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