謝有長

（廣西體育高等?？茖W校思政部，廣西 南寧 530012）

伴隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和科技的日益進步，環(huán)境風險日趨復雜，環(huán)境問題愈發(fā)凸顯。近年來，由環(huán)境問題引發(fā)的民眾與地方政府之間的矛盾不斷激化，民間環(huán)境抗爭行動的多發(fā)成為了引人注目的現(xiàn)象。據(jù)官方披露的資料表明，上世紀90年代以來全國每年發(fā)生的“環(huán)境糾紛”達十多萬起，其中包括數(shù)量不明但增加顯著的“環(huán)境群體性事件”[1]，這給地方政府的治理帶來了危機，對社會的穩(wěn)定造成了沖擊。同時，這些現(xiàn)象也折射出當前我國地方政府在環(huán)境決策方面存在問題。筆者試圖通過分析當前地方政府在環(huán)境決策上存在的主要問題及其原因，探討改革地方政府環(huán)境決策體制的對策與路徑。

一、地方政府環(huán)境決策的問題及原因分析

決策是指“選擇一個可供貫徹實行的方案的過程。形成決策通常要有一個決策者（做出最后選擇的人)和一個決策機構（所有參與決策的人組成的小組、團體或政府）。他們通過分析信息、確定目標、提出各種方案、對這些方案作出評價，然后得出一個結論來對一個確定的問題或一系列問題做出反應”[2]。環(huán)境決策是指圍繞環(huán)境風險及影響環(huán)境問題而進行方案評價及選擇的過程。政府環(huán)境決策的優(yōu)與劣、正確與否，關系到當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的好壞及人民的切身利益。當前，我國地方政府在環(huán)境決策上主要存在以下問題：

（一）地方政府環(huán)境決策的輕率性和盲目性

在涉及環(huán)境影響的重大項目的立項和建設的決策上，政府始終掌握著主導權和決定權。政府主導環(huán)境決策，在實踐中確實起到提高決策效率，加快地方經(jīng)濟發(fā)展的作用。但是，由于地方政府是相對獨立的利益主體，有其自利性的一面，因而不能完全保證環(huán)境決策的科學化民主化水平，也難以保證決策的公共利益取向。在實際中，一些地方政府領導不經(jīng)過科學的論證，不顧公眾的強烈反對，盲目拍板引進、上馬具有重大環(huán)境風險的項目，已給地方造成了不可逆轉的生態(tài)災難。

造成這種決策的輕率性和盲目性的原因，除了地方政府領導決策監(jiān)督機制不夠健全外，也跟地方政府自身的運行機制息息相關。有學者用“壓力型體制”概念來解釋地方政府運行機制，社會學家張玉林對這種體制的內(nèi)涵及其運行邏輯進行了深刻的剖析，他指出所謂“壓力型體制”是指“官員的權力授權主要來自上級的前提下，上級也會用名目繁多的指標來考核下級，而在‘以經(jīng)濟建設為中心’的戰(zhàn)略定位中，這些指標又主要以經(jīng)濟總量和增長速度為核心，在這種壓力下，基于對自己的政績、政治前途和利益的考慮，各級地方政府官員必然會更加關注能夠提供GDP的工商業(yè)的擴張?！盵3]在這種“壓力型體制”下，一些地方政府與企業(yè)結成了糾纏不清的“利益聯(lián)盟”。他們更多關注決策所帶來的經(jīng)濟效益和政治績效，而非生態(tài)效應和公共利益。因此，“環(huán)境保護”雖然是我國一項基本國策，但在具體的政策執(zhí)行過程中往往被大打折扣。

地方政府官員主導環(huán)境決策還有一個缺陷就是他們的知識和經(jīng)驗越來越難以應對復雜的不確定性的環(huán)境風險。雖然一個項目的上馬按規(guī)定要經(jīng)過專家論證的環(huán)評過程，但是項目的前期討論和最后定案往往是由行政官員拍板的，而他們的知識在復雜的環(huán)境風險面前往往顯得有限和不足，這時如果輕率決策，特別是憑經(jīng)驗拍板，就會加劇環(huán)境風險并引發(fā)社會的震蕩。

（二）公眾難以實質性地參與環(huán)境決策過程

目前我國決策體制一個廣受詬病的弊端是，“決策過程的不開放導致非決策者難以參與公共政策的制定過程”[4]。地方政府在環(huán)境決策過程中，通常采取“政府主導+專家決策”的模式[5]，這種決策模式限制了公眾作為利益主體參與到環(huán)境決策中來。有的地方政府因擔心公眾知情而反對項目上馬，于是采取聽證會搞過場，應付了事，或者干脆省略了論證會、聽證會等公眾參與的環(huán)節(jié)聽。

另外，地方政府環(huán)境信息公開的程度較低，損害了公眾的環(huán)境知情權，從而限制了公眾參與環(huán)境決策。一些地方政府為了讓政策、項目得以順利推進，減少業(yè)務負擔，往往具有“越少人知道越好”、“即使有人問，也以國家機密為由拒絕提供”的心態(tài)，采取拖延公開、拒絕公開或只部分公開環(huán)境信息的做法。

公眾在環(huán)境權益受損，而又無法通過合法渠道達到有效參與的情況下，通過“散步”、上訪、激烈對抗等非正常手段來“參與”和影響政府的環(huán)境決策。這幾年，各地相繼出現(xiàn)的民眾反對PX項目、反對垃圾焚燒項目等環(huán)境抗爭事件，凸顯了民眾對地方政府環(huán)境決策的不滿，政府政策的正當性和公信力也都受到挑戰(zhàn)。

（三）專家在環(huán)境決策中的知識有限性與利益糾纏

在政府環(huán)境決策中，專家咨詢和論證扮演著越來越重要的角色，特別是環(huán)評環(huán)節(jié)，專家更是發(fā)揮至關重要的作用。這有助于環(huán)境決策的科學化、合理化。然而與此同時，我們看到專家決策也存在一些問題：

首先，與行政官員一樣，專家在復雜的不確定性的環(huán)境風險面前，也同樣面臨著知識有限性的困境。一般認為，環(huán)境決策中少有系統(tǒng)且充分的知識。雖然專家嘗試通過客觀工具評估風險，但在實際中這種評估往往忽略了地方社會、政治生態(tài)、倫理價值問題以及評估決策背后的廣泛公共利益的討論，從而常遭受公眾的質疑和不信任。例如，過去在進行基因改造產(chǎn)品風險評估與決策時，科學家往往只集中于如何界定科學的安全性，而忽略公眾對于倫理、社會、文化等方面的擔憂（如基因改造產(chǎn)品是否對后代健康影響，政府能否有效管控生物安全等），從而引發(fā)了公眾的不信任或反彈。

其次，專家在環(huán)境影響評估決策中常常有著利益的糾纏。專家憑借其專業(yè)背景成為環(huán)境決策中的學術權威，在進行環(huán)境風險評估及其相關決策時理應秉持“客觀公正和公眾利益優(yōu)先性”的基本科學倫理[6]，更好地促進公眾利益的實現(xiàn)。但是，在實際的決策過程中，一些專家常常違背科學倫理責任，被環(huán)境決策中一些不正當?shù)睦嫠鶌A持。一些專家“基于個人利益的考慮，傾向于只將對己有利而不是對社會有利的咨詢意見提供給政府，或者為滿足‘雇主’利益，對環(huán)境決策作出有利于利益集團卻有損于公眾利益的評估和咨詢意見”[7]。在這樣的利益糾纏中，嚴謹?shù)沫h(huán)評程序可能會流于形式，其科學性被打折扣，導致了公眾對專家的不信任，增加了地方治理的難度。

二、對改革地方政府環(huán)境決策體制的建議

始于1978年的當代中國決策體制改革是中國實行改革開放政策的重要組成部分，也是政治體制改革的主要內(nèi)容。黨的十三大首次明確提出“黨的決策民主化和科學化”，十七大報告又強調(diào)“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”，提出推進決策科學化、民主化的重點建設領域是“增強決策透明度和公眾參與度”。十八屆四中全會提出要加快建設社會主義法治國家，更明確要“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”[8]。地方政府應當認真貫徹中央有關精神，依法推進環(huán)境決策體制改革，消除決策體制的弊端，推動決策的民主化和科學化進程。

（一）建立健全環(huán)境決策的監(jiān)督機制，推進依法決策的制度建設

強化決策的監(jiān)督機制和提高決策的法治化水平，是實現(xiàn)環(huán)境決策民主化和科學化的前提，為此：

1.應充分發(fā)揮地方人大在政府環(huán)境決策方面的監(jiān)督作用

地方人大是地方公民參政、議政、監(jiān)政機構，要充分發(fā)揮地方人大在地方政府環(huán)境決策的監(jiān)督權。首先，地方人大應該制定地方環(huán)保法律制度。地方人大在我國《環(huán)境保護法》等基本法律法規(guī)的基礎上，有必要行使地方立法權，制定《環(huán)境保護條例》、《環(huán)境監(jiān)督條例》等地方性環(huán)境法規(guī)，加大環(huán)境保護執(zhí)法程序和法律責任的規(guī)定。其次，實行地方政府向地方人大環(huán)境報告制度和述職報告制度。地方政府應按年度向同級地方人大報告地方環(huán)境質量狀況以及防治地方環(huán)境污染和其他公害的決策，并接受地方人大常委會的詢問與質詢；地方政府對重大環(huán)境事項、重大環(huán)境污染應該進行專題報告，接受地方人大常委會的詢問與質詢；地方政府環(huán)境行政負責人應該按年度進行環(huán)境行政述職報告，接受人大代表的詢問與質詢。

2.推進依法環(huán)境決策的制度建設

應根據(jù)黨的十八屆四中全會提出要“健全依法決策機制”的要求，推進依法環(huán)境決策的制度建設。第一，建立環(huán)境重大決策的合法性審查制度，防止官員違法決策、越權決策。涉及環(huán)境重大決策應經(jīng)過地方人大和上級部門的嚴格審查，不輕易通過具有巨大環(huán)境風險和廣泛社會爭議的項目。第二，建立環(huán)境重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。第三，加強廉政法制建設，斬斷官員在環(huán)境決策上的利益鏈條，防止官商勾結。

3.改革地方官員的政績考核評價機制

轉變過去片面強調(diào)GDP和經(jīng)濟增長的官員政績評價，突出綠色、環(huán)保以及經(jīng)濟與社會平衡發(fā)展、和諧發(fā)展。根本上緩和地方政府的“壓力型體制”，減少其在環(huán)境決策中的利益沖動。中央也意識到了這個問題，正逐步改革這種不合理的政績考核評價機制。2013年12月，中央組織部印發(fā)《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，規(guī)定今后對地方黨政領導班子和領導干部的各類考核考察，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價的主要指標，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核[9]。

（二）強化公眾參與力度，完善公眾參與機制

所謂公眾參與是指“在行政立法和決策過程中，政府相關主體通過允許、鼓勵利害關系人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與利害相關或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進而提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的一系列制度和機制”[10]。在當代中國，強化公眾參與環(huán)境決策，需要政府以積極、開放、負責的心態(tài)來回應公民的環(huán)境利益訴求，建立和完善各種公眾表達機制，提高環(huán)境信息的公開化程度，依法保障公民的環(huán)境知情權，從而增進政府與公民的相互信任。

1.建立和完善公眾的環(huán)境表達機制。國家環(huán)境保護總局制定并于2006年3月18日起實施的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》規(guī)定了“調(diào)查公眾意見和咨詢專家意見”、“座談會和論證會”和“聽證會”等三種主要的公眾參與環(huán)評的方式或平臺，今后應繼續(xù)完善和利用這些平臺。政府應定期或不定期地邀請包括環(huán)境利害人、環(huán)境NGO、學者專家、法律人士在內(nèi)的公眾參加相關聽證會、論證會，主動聽取公眾對項目或環(huán)境狀況的評價，及時修正和完善環(huán)境影響評估報告和項目方案。充分發(fā)揮大眾傳媒在公眾表達的中介與監(jiān)督作用。

2.環(huán)境信息公開，保障公民的環(huán)境知情權。環(huán)境知情權，即保證社會公眾獲得與環(huán)境有關的各種真實情況的資料的權利[11]。而環(huán)境知情權實現(xiàn)的前提是環(huán)境信息公開。1998年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會通過了《奧胡斯公約》（全稱為《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》），其核心就是環(huán)境信息公開。該公約對提高締約國環(huán)境事務的民主和公開程度、環(huán)境決策過程的透明度等發(fā)揮了積極的作用。針對我國在環(huán)境信息公開程度低，公眾的環(huán)境知情權難以保障的問題，我們應該：

第一，參考《奧胡斯公約》，加強環(huán)境信息公開的立法。現(xiàn)有的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》僅僅是國家環(huán)?？偩诸C布的部門行政規(guī)章，法律權威性不足，全國人大應考慮推動《環(huán)境信息公開法》的立法進程。

第二，結合全面推進政務公開，進一步明確環(huán)境信息公開的范圍及責任。環(huán)境信息公開的部門不僅包括環(huán)保部門，應擴大到各級政府及其所有部門，形成多級政府與多部門共享的環(huán)境信息網(wǎng)絡。具體明確屬于保密范圍的環(huán)境信息的范圍。明確環(huán)境信息公開的責任追究制度，對不公開、延遲公開環(huán)境信息的領導及工作人員應當追究其行政責任、法律責任。

（三）重建對專家決策的信任，增強決策的科學性

專家在環(huán)境決策中所遭遇的信任危機表明，在現(xiàn)有體制下通過專家理性治理的模式去應對復雜的環(huán)境風險時具有其內(nèi)在的缺陷。而專家在環(huán)境決策特別是環(huán)評程序中，發(fā)揮著不可替代的作用。因此，必須重建專家決策的信任，思路如下：

1.建立專家回避制度。專家在參與環(huán)評時，如果與所評估的事項存在法律上或事實上的利益關聯(lián)，應當提前提出并進行回避，防止其利益關聯(lián)影響環(huán)評的科學性。

2.形成不同領域、不同學科的專家協(xié)同參與環(huán)境決策的專家治理模式。應從社會公共利益的角度全面考慮到?jīng)Q策對環(huán)境、政治、經(jīng)濟、道德、倫理及文化的影響，因此應當把不同學科背景的專家組織起來進行協(xié)同評估與治理。

[1]張玉林.環(huán)境抗爭的中國經(jīng)驗[J].學海，2010，（2）.

[2][美]戴維·米勒，韋農(nóng)·波格丹諾主編.布萊克維爾政治學百科全書（修訂版）[M].鄧正來，編譯.北京:中國政法大學出版社，2002.196.

[3]張玉林.政經(jīng)一體開發(fā)機制與中國農(nóng)村的環(huán)境沖突[J].探索與爭鳴，2006，（5）.

[4]周光輝.當代中國決策體制的形成于變革[J].中國社會科學，2011，（3）.

[5]張 磊，王彩波.從環(huán)境群體性事件看中國地方政府的環(huán)保困境[J].天津行政學院學報，2014，（2）.

[6]劉大椿.科學倫理:從規(guī)范研究到價值反思[J].南昌大學學報，2001，（2).

[7]薛桂波.“誠實的代理人”:科學家在環(huán)境決策中的角色定位[J].寧夏社會科學，2013，（2）.

[8]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].新華網(wǎng)，2014-10-28.

[9]中組部.關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知[EB/OL].人民網(wǎng)，2013-12-10.

[10]王錫鋅主編.行政過程中公眾參與的制度實踐[M].中國法制出版社，2008.2.

[11]劉 萍，陳雅芝.公眾環(huán)境知情權的保障與政府環(huán)境信息公開[J].青海社會科學，2010，（2）.