文 （江蘇師范大學，江蘇徐州 221116）

一、引言

小產權房在我國存在已久，由農民自建的小產權房甚至早于住房商品化浪潮。伴隨著城市化進程和住房商品化演進，小產權房現(xiàn)象愈演愈烈。自2007年北京畫家村風波以后，國家開始限制小產權房的建設與銷售。十八屆三中全會后，中央提出要嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，嚴格實行土地用途管制制度，嚴守耕地紅線，堅決遏制在建、在售“小產權房”行為［1］。在此政策下，對于已購小產權房者和失地農民的利益保護在小產權房治理過程中變得尤為重要。

學界對小產權房問題的研究集中在以下三個方面：一是基于小產權房暴露的制度缺陷研究。茍興朝 （2013）、李佳穗（2009）、李永東（2013）、尹慶信（2011）等分別從經(jīng)濟、法律、社會和福利經(jīng)濟的視角闡釋了造成小產權房現(xiàn)象的制度缺陷。二是小產權房涉及的社會利益研究。劉毅（2011）通過構建博弈模型，分析了在開發(fā)前、中、后三種狀態(tài)下政府、開發(fā)商、購買者的利益變化；通過對購房者、農民、房產商、政府以及社會總福利的量化研究，姜之易（2012）提出應盡量保證農民和以購房者的福利，對小產權房進行分類整治，以確保社會的總體福利；李長?。?008）從民生視角探討了小產權房的利益驅動機制。三是小產權房的制度設計與公眾利益保護的統(tǒng)籌研究。姜之易（2012）等福利經(jīng)濟學者從經(jīng)濟學視角提出為保證社會總體福利的小產權房制度創(chuàng)新；蘇勇，黃志勇（2012）、劉敬愛（2012）等提出將小產權房轉變?yōu)楸Ｕ闲宰》俊，F(xiàn)有研究成果為解決小產權房問題提供了有益的探討和分析，但也仍存在著一些不足。一是對小產權房的制度改革缺乏具體有效的政策設計；二是基于公眾利益視角成果偏少，僅有少部分福利經(jīng)濟學者進行了初步探討；三是學者們未能保護公眾利益作為小產權房改革的根本出發(fā)點。小產權房是我國特有的住房產權類型，解決小產權房問題既關系到千家萬戶的切身利益，也關系到我國城鄉(xiāng)一體化住房市場的形成和完善。因此，加強小產權房問題研究中對公眾利益保護問題的研究，應成為學術界重點關注的課題。

二、小產權房問題產生的制度原因分析

（一）現(xiàn)行產權制度的缺陷分析

1.農村集體并沒有真正擁有集體所有權。根據(jù)所有權的一般理論，所有權有四項權能:占有、使用、收益和處分，處分權是所有權的核心。所有者對自己財產的處分是實現(xiàn)其所有權的重要途徑［2］。我國《物權法》第39條也規(guī)定“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。”而現(xiàn)行的法律卻又禁止農村集體土地進入市場交易，這實際上是剝奪了集體土地所有者對自己財產的處分權，無異于否定了所有者的所有權［3］。這樣的“所有權”不能成為真正法律意義上的所有權。

2.城鄉(xiāng)二元的用地體制人為地阻礙了農村土地的增值和流轉。農村集體建設用地和城市建設用地產權地位的不平等表現(xiàn)在：（1）城市國有建設用地因為具有完整的土地使用權，因此可以通過“招、拍、掛”等程序，實行市場定價，進入使用權拍賣市場。而農村集體建設用地的使用權流轉市場在我國一直沒有形成完整的體系，對使用權價格的確立就成為農村土地使用權流轉的難題，“同地不同價”不僅為村鎮(zhèn)工作人員的尋租行為提供了空間，也容易造成大量農民的利益受損。（2）單位和個人在購買城市建設用地時同時具有了土地的使用權證書，因此，城市建設用地可以作為抵押在銀行等融資機構進行再融資和資產評估，而農村建設用地不具有資產功能，不能用作抵押和融資。（3）我國實行的是世界上最嚴格的耕地保護制度，農村集體建設用地在轉變用途時需經(jīng)國家相關部門的審批和征收，這直接導致了農民在土地快速增值的過程中沒有得到合理的利益補償。

所有權的不完整導致農民在農地利益分配中出于弱勢地位，而城鄉(xiāng)二元的用地體制又造成農民無法將土地使用權作為其財產增值的工具。這兩種因素的相互作用，造成了我國農民事實上的財產困境，而當這種財產困境無法通過政府的有力措施得到解決時，農民只能通過自發(fā)的手段加以解決，小產權房就是其實現(xiàn)土地增值最有效地措施。

（二）現(xiàn)行農地征地制度的缺陷分析

1.產權主體不清造成征地補償?shù)睦嬷黧w不明確?！吨腥A人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第十條規(guī)定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農村集體經(jīng)濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。這種看似合理的對土地所有權范圍的規(guī)定實際上藏著很多漏洞。一是法律并沒有對集體經(jīng)濟組織的范圍作出明確界定。在人民公社時期，土地分配與管理的準則是“三級所有、隊為基礎”，“隊”是指生產隊，即當時法律中所規(guī)定的集體。但是在實行家庭聯(lián)產承包責任制、取消生產隊后，相關法律并沒有再對集體的概念作出明確解釋，這就導致了農村土地集體所有權的虛化，使得這種名存實亡的“集體”成為了利益集團尋租的保護傘，而當農民的合法利益受損時卻無法維護農民的權益。二是當土地分屬兩個以上的集體經(jīng)濟組織時，所有權具體由哪個組織擁有，法律也沒有做出詳細規(guī)定。根據(jù)《土地管理法》第四十九條規(guī)定“被征地的農村集體經(jīng)濟組織應當將征用土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督?！睋Q言之，農村土地在被征用后的征地補償款是發(fā)放給集體經(jīng)濟組織的。而正如上文所說，我國法律并未規(guī)定集體的具體范圍，這勢必會導致鄉(xiāng)政府、村委會等所謂產權主體的逐級克扣，而真正需要的到補償?shù)霓r民往往得不到應有的補償，造成失地農民的財產性收入逐漸減少。

2.補償標準制定不合理。我國城鎮(zhèn)化的用地制度偏重于對失地農民的一次性貨幣補償而幾乎不考慮失地對農民造成的長期生計的影響。例如，《土地管理法》規(guī)定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。”即使按照該標準的最高上限，農民能獲得前三年農地平均產值的30倍，而這也僅夠維持農民10年左右的基本生活，在這之后，農民將徹底失去生活保障。我們在很多村莊征地沖突中能夠看到，農民并非是以地要挾，漫天要價，他們只是希望已經(jīng)習慣了的生活方式不被改變，或者在必須改變時，他們的長期生計能夠得以保障。

現(xiàn)行征地制度的不合理，形成了政府“一手征地又一手賣地”的制度怪胎，作為國家的代表，政府壟斷了土地使用權買賣的一級市場，和房地產開發(fā)商分享絕大部分土地增值的收益，而農民集體和農民應得的利益被無端的剝奪［4］。小產權房表達了農民合理的土地訴求，在種地無法維持基本的生活時，農民只得依靠“種房子”來滿足其基本生活需求。

（三）現(xiàn)行戶籍制度的缺陷分析

建國初期建立的戶籍制度在實施之初有效地控制了農村人口盲目向城市的遷移，維護了農業(yè)生產的持續(xù)發(fā)展。但隨著城市化的不斷推進，由戶籍限制的引發(fā)的問題日益暴露。首先，戶籍的限制造就了二元化的城鄉(xiāng)社會保障制度。我國城市化的主要問題在于土地城市化與人口城市化脫節(jié)，土地城市化速度大大快于人口的城市。大片農村土地被過快地劃入城區(qū)，但政府卻沒有動力吸納進城農民，沒有動力為他們提供合法的居住空間。這就導致了很多農民在農地被征用被迫進入城市后面臨著“種地無田、就業(yè)無門、低保無份”的“三無”困境。而面對著城市高額的房價，小產權房成為了其無奈的選擇。其次，按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農村宅基地只能在本村范圍內流轉，但又因為農村實行“一戶一宅”的宅基地使用政策，因此其在農村的交易量非常少，加之農村土地價格低廉，通過宅基地轉讓獲得經(jīng)濟增值對農民來說非常困難。正因如此，小產權房成了他們實現(xiàn)盈利的重要手段。第三，在我國，農民可以自由選擇進入城市亦或留在農村生活，但城市居民卻沒有在農村生活的權利，雖然城市居民在城市生活可以享受一些農村居民無法享有的 “特權”，但由于近幾年，城市房地產價格攀升，很多城市居民亦無力負擔高額的房價，小產權房便成了他們設法在城市生活的必要途徑。制度造成的城鄉(xiāng)二元鴻溝使得市場經(jīng)濟所呼喚的統(tǒng)一的市場無法形成，使得農民對自己房產的所有權被限制在狹小的范圍之內，使得城市居民在農村購房以成為房屋所有者的夢想被迫停留在現(xiàn)實的此岸。公民的財產權利是一項憲法性權利，而當前的法律規(guī)定卻使所有權背離了其應有的涵義，使作為基本人權的公民財產權無法實現(xiàn)［5］。

三、基于公眾利益視角的小產權房治理分析

（一）基于農民利益視角的小產權房治理設計

在解決小產權房問題時，政府不能只是憑借調查數(shù)據(jù)認為“小產權房”占用了耕地，對農業(yè)生產帶來隱患而采取整治和清理，這對于農民而言顯然是不公平的［6］。農民之所以會大規(guī)模的興建小產權房其主要原因是其財產性收入不足，而造成農民財產性收入不足的原因來自于我國土地所有權，征地制度和戶籍制度等的缺陷。因此，從根源治理小產權房必須不斷完善我國各項制度。

1.完善土地立法，實現(xiàn)土地確權。我國農村土地制度存在著一個奇特的現(xiàn)象：土地的所有權既不屬于集體（名義上是實際上不是）也不屬于農民（農民沒有處置權）更不屬于國家（除公共利益外國家也無權處置農村土地），每一個主體都沒有對土地的處置權，農村的土地所有權實際上處于被虛化的狀態(tài)，而所有權中的“集體”不過是在土地征地、流轉過程中的一個“偽概念”，產權不明晰容易造成農民在征地過程中的弱勢化，從而導致了農民不得不依靠小產權房作為其收入來源。因此，整治小產權房，切斷小產權房的產生根源，必須完善土地立法，實現(xiàn)土地確權，使得農民真正享有對土地的處分和收益權，扭轉農民在土地使用中的弱勢地位。實現(xiàn)土地確權，需要從以下兩方面著手進行：首先，應明確農村集體所有權中“集體”的范圍。就當前來看，原有的生產大隊、生產小隊現(xiàn)已被行政村、生產小組所取代，考慮到農村的發(fā)展實際，以生產小組作為集體更為合理。其次，應實現(xiàn)農村土地的登記確權。農村土地情況錯綜復雜，盡管農民在承包土地時已經(jīng)簽訂土地承包合同，但仍然存在很多歷史遺留問題，因此必須實現(xiàn)土地承包權的確權登記，盡量降低合同丟失、地塊面積不準、四至不清等問題出現(xiàn)的可能性，從而更好地維護農民在征地、流轉過程中的利益不受損害。

2.建立多元化的能夠滿足不同對象需求的農地征地補償制度。按照《全國土地利用總體規(guī)劃提要》，預計到2020年，我國占用的耕地將達到4500萬畝，按照每征收1畝土地伴隨1.5個失地農民計算，屆時將增加6750萬失地農民［7］。收入問題是失地農民失地后面臨著的關鍵問題?！靶‘a權房”的大規(guī)模出現(xiàn)似乎幫助失地農民解決了部分收入問題。正由于此，也暴露出了我國征地制度的種種缺陷。為了避免被征地農民繼續(xù)依靠小產權房獲取收入，因此必須完善我國的征地補償制度。首先，應建立能夠滿足多元主體的征地補償機制。當前我國的征地補償是以一次性的現(xiàn)金補償作為主要方式，并沒有考慮到不同受償主體的實際需求。按照失地農民對土地的依賴度，大致可以將失地農民分成三類：以土地作為基本生活來源的純農民、以在城市打工作為主要收入來源的農民工和完全進入城市生活僅保留農民身份的準市民。對于純農民來說，失去土地意味著失去了其生活的主要收入，因此，合理的土地補償以及安穩(wěn)的工作是他們迫切需要的。而對于在城市中工作的兩類失地農民來說，土地對于其的作用并沒有這么重要，享受與城市居民相同的社會保險相較于現(xiàn)金補償堆起來說應更加實用。其次，應提高征地補償?shù)臉藴省Ｍ恋刈鳛檗r民的最后一道社會保障，其福利功能愈強，其作為生產資料的財產性功能則越弱，而削弱土地福利功能的最好辦法是建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，以完善的福利制度替代原有土地帶給農民的保障。而我國現(xiàn)行征地補償原則是按照“原用途”進行補償，忽略了土地的增值收益，同時較低的補償標準對于保障同民的基本生活無異于杯水車薪。因此各地必須根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平，調整補償標準，保證農民在失去土地，進入城市后的長久生計不受影響。當失地的農民其基本需要被滿足同時可以擁有更好的生活收入時，依靠小產權房買賣賺取收益對于他們來說自然會喪失吸引力。

3.構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會基礎平臺。戶籍限制形成的城市壁壘使得農民在選擇移居城市或者因被征地而被迫移居城市時處境艱難。構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會基礎平臺，就是要構建城市吸納失地農民進入城市的承接聯(lián)動機制，提高農民在城市的就業(yè)技能，保障農民享受與城市居民相同的福利待遇，保障農民在進入城市后能夠擁有和之前相同甚至更好的生活水平。具體包括：建立完善的非農就業(yè)培訓機制，實現(xiàn)“市場引導培訓，培訓促進就業(yè)”，以增強農民在城市務工的技能；建立城市吸納失地農民的戶籍遷移制度，扭轉現(xiàn)行戶籍制度所造成的農民在身份、社會福利和地域等方面的不平等，最大限度地保持社會穩(wěn)定；構建城鄉(xiāng)社會福利均等化、住房保障均衡化、社會保障體系普及化的動支持體系，給予失地農民從就業(yè)、就醫(yī)、子女入學等多方面的幫扶服務。

4.構建城鄉(xiāng)一體化的土地流轉市場。土地在農業(yè)生產和生活過程中，不僅能夠創(chuàng)造直接經(jīng)濟價值還能夠形成增值價值，它兼具了福利和財產功能的雙重價值。但我國現(xiàn)階段的補償標準多是從退地的直接經(jīng)濟損失考慮，而忽略了農地的增值價值。依照我國現(xiàn)階段經(jīng)濟實力和財力，單純依靠補償來保證失地農民的基本生活不受影響是幾乎不可能實現(xiàn)的，保障失地農民利益不受損失最好的方法是利用農地的增值價值創(chuàng)造財富，從而抵消農民失地的補償成本。文貫中認為“在實踐中，沒有一個發(fā)達國家是在實行強制型的土地集體所有制的前提下完成工業(yè)化和城市化，并順利解決三農問題的。土地制度只有和市場經(jīng)濟體制所要求的要素自由流動原則相符合，才能降低城市化成本，加速農村人口的轉移，推動中國經(jīng)濟、社會的良性發(fā)展?！保?］土地作為一種生產要素，其價值憑借稀缺性而顯示，利用農地的增值價值就需要實現(xiàn)農村土地的入市交易，特別是在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的今天，建立農村土地入市交易機制，使農村土地享有與城市國有土地同等的競價和交易權利，不僅是擴大土地供給、打破國家對土地壟斷的需要，也是實現(xiàn)農村人口和土地的自由流動，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營的迫切要求［9］。當農民從土地中獲得的財產性收入增加，自然會放棄建造和出售小產權房的意愿。

（二）基于城市居民利益視角的小產權房治理設計

1.調控城市房地產市場。房價收入比是反映城市居民購買住宅的支付能力的一個指標［10］。一般而言，在發(fā)達國家，房價收入比超過6就可視為泡沫區(qū)。而我國現(xiàn)在的房價收入比已經(jīng)遠遠超過合理范圍，大大超出了城市居民的購買能力。小產權房是農民集體直接自發(fā)在其集體所有的集體建設用地和宅基地上建設的房產，其開發(fā)成本，相比真正的商品房成本低出至少1/3［11］。這也是小產權房市場價格低廉的決定性因素。面對購置小產權房所要面臨的風險，購買小產權房往往是很多城市居民受制于現(xiàn)今飛速上漲的房價的無奈之舉。因此，抑制快速上漲的房價至公眾的消費能力范圍之內是從根本上杜絕小產權房的有力措施。

解決城市房價畸高問題時，采取行政手段抑制房價同時大幅度增加保障性住房的措施是必要的且是必須的。但是要從根本上調控房價，這些是根本不夠的。導致我國房價畸高的體制根源是土地壟斷供給問題。數(shù)據(jù)表明，在我國很多地方政府，其超過百分之五十的稅收來自于土地財政，土地財政的高度依賴，必然會導致地方政府缺乏增加保障性住房供應數(shù)量的積極性。探索一種既能保障公眾住房利益，又不危害到耕地保護，同時能協(xié)調政府、開發(fā)商、城市居民、農民多方利益的均衡機制具有重要意義。

2.合理規(guī)劃開發(fā)區(qū)工業(yè)用地。工業(yè)園區(qū)用地的過度浪費，是我國跨越式城市化的通病。大多數(shù)國家城市化過程中工業(yè)用地只占新增用地的10-15%，城市新增的大部分土地被用于公眾居住與城市公益事業(yè)建設，但中國大約40-50%的土地卻被用于工業(yè)開發(fā)區(qū)建設［12］。而各地政府為了招商引資，一般都會以極低的價格出讓這些土地，并且這些土地其使用率極低，對于人多地少、人地矛盾突出的中國來說，這莫過于對土地的極端浪費。要實現(xiàn)開發(fā)區(qū)土地的集約利用，首先政府應兼顧招商引資與保障公眾住房利益，明確角色定位，應始終將維護公眾利益作為其行為準則。其次，要設定工業(yè)區(qū)建設用地指標限額，從根本上限制工業(yè)園區(qū)土地的無序運用，從而擴大保障性住房的建設指標，以保障更多的居民的住房利益。

（三）城鄉(xiāng)利益統(tǒng)籌的小產權房治理設計

1.改革政府規(guī)劃模式，減少政府土地規(guī)劃中的營利成分。在我國，只有國家可以掌握土地的用途，因此政府能夠規(guī)劃建設用地，并且能夠從中獲得足夠的利潤。如我國農村土地征用的過程是：由國家出于公共利益考量，境規(guī)劃后收歸國有，再由國家尋找開發(fā)商建設最后再賣給公眾，在此過程中開發(fā)商將獲得至少40%的利潤，而政府也將獲得20%左右的利潤。而其利潤收益的償付方則是購買者即公眾。而如美國、臺灣等地區(qū)，政府在征地中僅扮演著服務和中介的角色，完全不會從征地中獲得任何收益。因此，其農民在征地中所獲得的收入也是足以維持其生活的。我國在未來的政府土地規(guī)劃改革中，可以借鑒國外的案例和做法，減少規(guī)劃中的盈利成分，真正奉行起服務型政府的職責，努力增加公眾在此過程中的利益。

2.探索區(qū)分經(jīng)營性用地和公益性用地的量化標準，減少征用地中的政府尋租行為。通過建立指標，確定公益性用地持有量占總建設用地中的比重，通過指標的量化，可以簡化政府確定建設性用地指標的工作步驟，同時可以防止地方政府，出于自身利益的尋租行為。建立公益性用地持有量指標體系時應將當前保障性住房數(shù)量、商品房價格、本市最低工資標準、城市居民購買力水平、購房需求與購買數(shù)量的比重等指標，納入指標體系。

［1］關于堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”的緊急通知［EB/OL］.中華人民共和國國土資源部，http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201311/t20131122_1293353.htm，2013-11-22.

［2］薛華勇.關于小產權房問題的理性思考［J］.經(jīng)濟問題，2008（11）.

［3］李福華.小產權房司法處置若干問題探討［J］.法制與社會，2013（05）.

［4］張國棟.基于公眾利益視角下的“小產權房”問題探討［J］.遼寧行政學院學報，2012（08）.

［5］曾青.小產權房問題的現(xiàn)實困惑與法律路徑——以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的成都小產權房為樣本［J］.四川文理學院學報，2011（06）.

［6］李永東.“小產權房”問題及其背后土地制度問題的初步探索——基于社會演化的視角［J］.北京社會科學，2013（01）.

［7］全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020 年）［EB/OL］.新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/23/content_10241429_1.htm，2008-10-25

［8］文貫中.土地制度必須允許農民有退出自由［J］.社會觀察，2008（01）.

［9］陳明鶴.完善農村土地承包經(jīng)營權退出機制［J］.黨政干部學刊，2013（11）.

［10］趙靜等.論失地農民“小產權房”市場的規(guī)范化［J］.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，2009（02）.

［11］董旭源.小產權房產生原因及其困境探究［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2013（16）.

［12］陶然.小產權房關乎中國城鎮(zhèn)化成?。跡B/OL］.FT中文網(wǎng)（中國經(jīng)濟），http://www.ftchinese.com/story/001055852，2014-4-24