趙 哲

（中共河北省委黨校，河北 石家莊050061）

早在1993年公布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明文規(guī)定“到2000年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例達(dá)到4%”，但是我國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重長期未達(dá)到上述文件、法律規(guī)定的指標(biāo)。直到2012年末，全年全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出2.2萬億元，首次實(shí)現(xiàn)了國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例達(dá)4%的目標(biāo)。而1978—2006年，我國預(yù)算內(nèi)行政管理支出年均增長速度約為20%，在財(cái)政總支出的占比由4.71%上升到18.73%，在相同時(shí)間段內(nèi)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、文教費(fèi)類支出的增長率分別10.5%、16.71%。因此，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的高增長，教育投入相對不足與行政管理支出膨脹的現(xiàn)象引起公眾和學(xué)者的廣泛關(guān)注。

一

在我國財(cái)政分權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)中，義務(wù)教育、行政管理等公共服務(wù)是由地方政府提供的。其中，1998—2006年間，地方政府教育支出占國家教育支出的比重由91.65%上升到93.82%；地方政府行政管理支出占國家行政管理支出的比重也由78.03%上升到84.36%。我國現(xiàn)行的財(cái)政管理體制，稅種、稅目和稅率基本上都由中央政府決定，地方政府取得預(yù)算內(nèi)收入的自由裁量權(quán)受到中央政府的制約；在支出方面，除了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和法定支出，中央政府并沒有明確規(guī)定地方政府財(cái)政資金的使用方向，地方政府擁有較大的自由裁量權(quán)。所以，財(cái)政分權(quán)背景下地方政府的偏好對我國教育投入不足和行政管理支出膨脹的現(xiàn)實(shí)具有實(shí)質(zhì)性的影響。

有關(guān)中國特色的財(cái)政分權(quán)模式與公共品供給關(guān)系的研究文獻(xiàn)非常豐富，既有研究基本都按以下邏輯展開：首先，地方財(cái)政分權(quán)改革導(dǎo)致了“跑部錢進(jìn)”，從中央政府獲取財(cái)政資金支持是第一位的，轄區(qū)內(nèi)居民的滿意度被放置在次要的位置，也就是有學(xué)者指出的，地方政府之間的競爭，不是“自下而上”的“標(biāo)尺競爭”在發(fā)揮作用，而是“自上而下”的“標(biāo)尺競爭”成了約束地方政府行為的“指揮棒”；中央政府對地方政府官員的考核和提拔以經(jīng)濟(jì)績效為主要指標(biāo)[1]。其次，基于不同公共支出的經(jīng)濟(jì)績效是有差異的，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)性公共支出能產(chǎn)生立竿見影的效益，當(dāng)期投入當(dāng)期就能見到經(jīng)濟(jì)效益，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等非生產(chǎn)性公共支出的收益具有長期性和外溢性，不能在地方政府官員任期內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)績效，是為一個(gè)地區(qū)發(fā)展打基礎(chǔ)、著眼長遠(yuǎn)的投入。再次，現(xiàn)有研究普遍認(rèn)為，“分灶吃飯”的財(cái)政分權(quán)改革必然導(dǎo)致地方政府熱衷提供基礎(chǔ)設(shè)施類能當(dāng)期見到經(jīng)濟(jì)績效的公共品的供給，而忽視教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障這些“見效慢”的非生產(chǎn)性公共品的供給。

遺憾的是，關(guān)于財(cái)政分權(quán)與典型的非生產(chǎn)性公共支出——行政管理支出的關(guān)系，卻很少有研究者給予關(guān)注，更缺乏深入的實(shí)證研究。同時(shí)，現(xiàn)有研究也無法解釋我國地方政府對行政管理和教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等支出“厚此薄彼”的現(xiàn)實(shí)。因此，需要我們另辟蹊徑，才能找到地方政府非生產(chǎn)性公共支出為何偏好行政管理支出、輕教育支出的合理解釋。

傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府為轄區(qū)內(nèi)居民提供公共產(chǎn)品更有效率、更有比較優(yōu)勢，這是因?yàn)榈胤秸畬τ诒緟^(qū)域的情況更了解，具有信息優(yōu)勢；公眾可以自由遷徙、“用腳投票”選擇福利最大化的地方政府為自己提供公共服務(wù)；地方政府轄區(qū)居民具有同質(zhì)偏好等。但第二代財(cái)政分權(quán)理論則顛覆了傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論，從公共選擇理論視角看，傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論的“仁慈政府”假設(shè)是靠不住的，轄區(qū)內(nèi)居民福祉最大化并不是地方政府的首要追求目標(biāo)，政府官員也是追求“個(gè)人效應(yīng)”最大化的理性的“經(jīng)濟(jì)人”，他們可能從政治決策中設(shè)租、尋租，以獲取個(gè)人的好處[2]；第二代財(cái)政分權(quán)理論還把激勵(lì)相容與機(jī)制設(shè)計(jì)學(xué)說引入財(cái)政學(xué)的視野內(nèi)，認(rèn)為有效的政府應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)對政府官員的激勵(lì)與居民福利的相容。實(shí)踐中，Shah et al.（2004）通過對發(fā)展中國家和新興市場經(jīng)濟(jì)國家財(cái)政分權(quán)與公共品供給、腐敗、經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)的現(xiàn)實(shí)后果要取決于現(xiàn)有的制度安排（包括權(quán)力關(guān)系）。同時(shí)，在民主憲政體制不完善的國家，財(cái)政分權(quán)下的地方政府競爭有時(shí)不但不能改善公眾福利水平，反而有可能導(dǎo)致公眾福利水平的下降甚至惡化。

既然財(cái)政分權(quán)的后果取決于現(xiàn)實(shí)的制度安排，那么，分析中國式財(cái)政分權(quán)對地方政府教育和行政管理等公共支出的影響，也應(yīng)該以中國財(cái)政分權(quán)模式的制度特征作為切入點(diǎn)。

首先，與標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政分權(quán)理論相伴隨的是政治上的聯(lián)邦主義，而中國的財(cái)政分權(quán)模式具有一個(gè)重要的特征：經(jīng)濟(jì)分權(quán)同垂直的政治集權(quán)緊密結(jié)合。因此，在中國，中央政府有足夠的能量來對地方政府進(jìn)行獎(jiǎng)懲，地方政府官員不得不追隨中央政府的政策導(dǎo)向。實(shí)踐中，基于我國的現(xiàn)實(shí)國情和公眾的需求，中央政府通過法律法規(guī)，對地方政府進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等措施（例如，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定各級財(cái)政的支農(nóng)支出、教育支出、科技支出的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度；我國還出臺過“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，其中包括：中央財(cái)政專門安排一部分資金對縣鄉(xiāng)政府精簡機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)），引導(dǎo)和激勵(lì)地方政府加大教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共支出的力度，抑制行政管理支出的高速增長。例如，改革開放以來，中央政府主導(dǎo)和進(jìn)行了六次大型的行政機(jī)構(gòu)改革，力求控制行政管理支出的膨脹，特別是1998年，公共財(cái)政體制改革在我國全面鋪開，其中一個(gè)目標(biāo)就是壓縮行政管理支出的規(guī)模，加大教育等公共支出的力度。也就是說，由于經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)的統(tǒng)一性，在中央政府宏觀政策目標(biāo)的導(dǎo)向下，分權(quán)下的地方政府應(yīng)該會加大教育等公共支出的力度，而抑制行政管理支出的高速增長。

其次，在標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政分權(quán)模式下，地方政府間會出現(xiàn)“自下而上”的“標(biāo)尺競爭”，但在我國上述“自下而上”的“標(biāo)尺競爭”還非常不完善。其中，由于中國行政機(jī)構(gòu)缺乏足夠的彈性，地方政府官員的行為不能很好地對居民的偏好和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等做出相應(yīng)的調(diào)整，居民“用手投票”機(jī)制是失靈的；同時(shí)，由于中國教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共品皆系于戶籍，居民“用腳投票”機(jī)制也難以有效約束地方政府官員的行為。不僅如此，而且由于中國地方政府是對上負(fù)責(zé)，從而形成了一種基于上級政府評價(jià)的“自上而下”的“標(biāo)尺競爭”，即上級政府通過考評下級政府的相對績效來對下級政府官員實(shí)施獎(jiǎng)懲。作為發(fā)展中國家面臨經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大壓力，實(shí)踐中我國形成了中央政府對地方政府官員的考核和提拔以GDP為主要政績的機(jī)制[3]。也就是說，中國的財(cái)政分權(quán)模式還具有兩個(gè)重要特征：其一，地方政府之間“自下而上”的“標(biāo)尺競爭”模式的缺失，同時(shí)形成“自上而下”的“標(biāo)尺競爭”；其二，中央政府對地方政府官員的考核和提拔以GDP績效為主要指標(biāo)。

按照Keen and Marchand（1996）等的研究，教育和行政管理支出都屬典型的非生產(chǎn)性支出，它們對地方政府官員任期（或當(dāng)期）的經(jīng)濟(jì)增長無直接貢獻(xiàn)，從吸引流動(dòng)資本的角度與其他生產(chǎn)性公共支出相比也無明顯的優(yōu)勢。其中，教育支出由于其收益的長期性和具有較強(qiáng)的外溢性，對拉動(dòng)短期GDP的增長效果有限，地方政府官員出于競爭的需要和對任期（或當(dāng)期）政績的追求，實(shí)踐中對教育投入的積極性不高。同樣的，在地方政府之間激烈競爭和以GDP為主要政績的考核機(jī)制下，即使中央政府和轄區(qū)居民不能有效約束地方政府的行為，地方政府官員自身也應(yīng)該會主動(dòng)抑制行政管理支出的高速增長，否則會在競爭中處于劣勢而不利于官員的晉升。

以上分析表明，參照既有研究的邏輯，分權(quán)下的地方政府對行政管理和教育支出不會表現(xiàn)出“厚此薄彼”的現(xiàn)象；退一步說，地方政府即使對教育支出積極性不高，但也應(yīng)該會抑制行政管理支出的膨脹，這顯然與我國公共支出的現(xiàn)狀不相吻合。

二

實(shí)際上，行政管理和教育支出雖然都屬非生產(chǎn)性支出，但是利益歸屬存在差異。行政管理支出更多地與政府官員的福利直接相聯(lián)系，而包括教育在內(nèi)的其他非生產(chǎn)支出更多地與公眾的福利相聯(lián)系。同時(shí)，分權(quán)下的中國還存在以下社會現(xiàn)實(shí)：其一，地方政府官員并非只存在追求職位晉升這一目標(biāo)，而同時(shí)存在其他目標(biāo)；其二，經(jīng)濟(jì)績效也不是決定地方政府官員晉升的唯一因素，其他因素如社會網(wǎng)絡(luò)資源等，對地方政府官員的晉升也存在重要影響。

首先，由于教育和行政管理支出利益歸屬的不同，地方政府官員并非只存在追求職位晉升的唯一目標(biāo)，地區(qū)資源稟賦和地方政府官員個(gè)人晉升前景的差異等原因，分權(quán)下的地方政府都存在擴(kuò)張行政管理支出的可能（只是不發(fā)達(dá)地區(qū)這種傾向可能更加明顯），在財(cái)政支出總量既定時(shí)，必然導(dǎo)致教育等公共支出的不足。

從契約理論角度出發(fā)，錦標(biāo)賽發(fā)揮作用的一個(gè)前提是，代理人必須面臨共同的風(fēng)險(xiǎn)沖擊，即競賽的起點(diǎn)應(yīng)該類似，否則錦標(biāo)賽失靈。所以，我國現(xiàn)有的中央政府對地方政府官員的考核和提拔以GDP為主要政績的機(jī)制，如果地區(qū)之間資源稟賦差距過大，弱勢地區(qū)可能“破罐子破摔”、放棄競爭；因?yàn)橼A家的數(shù)量是有限的，富裕地區(qū)更多地享受著先天的優(yōu)勢和收益遞增機(jī)制的好處，但政府官員也是理性的，在晉升的機(jī)會“渺?！睍r(shí)，會尋求替代的辦法進(jìn)行福利的補(bǔ)償。以上觀點(diǎn)得到田偉和田紅云（2009）、丁菊紅和鄧可斌（2009）等實(shí)證研究的支持。在我國越是那些初始經(jīng)濟(jì)社會條件落后的地區(qū)，地方官員似乎會更多地伸出“攫取之手”，如追求更多的在職消費(fèi)、通過變相的手段將公款挪為私用、利用擁有的資源控制權(quán)進(jìn)行炫耀性消費(fèi)行為等。

還需要指出的是，競爭機(jī)制的有效性不僅依賴于省區(qū)的資源稟賦特征，而且依賴于地方政府官員的個(gè)人稟賦特征（包括年齡、任期等）。同時(shí)，地方政府官員行為背后都遵循著穩(wěn)定存在的科層制邏輯，在政府“金字塔”式的科層組織中，當(dāng)政府官員級別越來越高的時(shí)候，其在職務(wù)上繼續(xù)晉升的機(jī)會也就越來越小，部分升遷無望的“天花板官員”可能會尋求替代的辦法進(jìn)行福利的補(bǔ)償。也就是說，即使在具有競爭優(yōu)勢的地區(qū)，由于也存在官員晉升需求的無限性和晉升機(jī)會供給的有限性之間的矛盾，地方政府官員的行為也可能出現(xiàn)變異。

其次，由于經(jīng)濟(jì)績效并非決定地方政府官員晉升的唯一因素，社會網(wǎng)絡(luò)資源等因素也是影響其晉升的重要因素，公眾在政府官員晉升的博弈中處于“失語”狀態(tài)等原因，進(jìn)而可能導(dǎo)致行政管理支出的膨脹和教育等公共支出的不足。

結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)，經(jīng)濟(jì)績效可能是影響地方政府官員晉升的一個(gè)重要因素，但肯定不是唯一因素。其中，Opper and Brehm（2007）對我國1987—2005年間在任的省委書記、省長進(jìn)行了實(shí)證研究，結(jié)果表明，官員晉升的決定因素是人際關(guān)系而不是經(jīng)濟(jì)績效，提出了地方政府官員晉升的“人際關(guān)系假說”。國內(nèi)學(xué)者陳潭和劉興云通過實(shí)地調(diào)查，也闡明了基層政府官員晉升往往是前臺與臺后多重原因作用的結(jié)果，派系關(guān)系、政治背景、社會網(wǎng)絡(luò)等后臺因素往往能左右基層干部的晉升，而最廣大的人民群眾還是處于一種“缺席”與“失語”狀態(tài)[4]。

而人際關(guān)系或后臺因素的構(gòu)建又直接與行政管理支出相關(guān)。在地方政府轄區(qū)內(nèi)，不同行政管理部門，其任務(wù)和責(zé)任也存在差異，存在對不同部門領(lǐng)導(dǎo)考核機(jī)制的難題，而且下屬的評價(jià)對部門領(lǐng)導(dǎo)的前途也有一定的影響（“民主測評”），這也導(dǎo)致部門領(lǐng)導(dǎo)為了維持穩(wěn)定的政治支持，對下屬行為的異化（例如“三公消費(fèi)”）采取一種放縱的態(tài)度。國內(nèi)學(xué)者袁飛等人的研究認(rèn)為，相對于中央政府最大化社會福利的目標(biāo)，地方政府官員的目標(biāo)要更為多樣化，他們需要在提供有效公共品與滿足特定的利益集團(tuán)的需要之間做出權(quán)衡，以建立本地的政治支持網(wǎng)絡(luò)。這樣，在財(cái)政支出規(guī)模一定時(shí)，維持和改善地方政府官員人際關(guān)系或后臺因素的行政管理支出的增長，可能導(dǎo)致教育等公共支出的不足。

因此，中國財(cái)政分權(quán)改革的總體效應(yīng)是刺激行政管理支出的增長，而抑制了教育支出的規(guī)模。而且，行政人員規(guī)模的增長在刺激行政管理支出膨脹的同時(shí)，對教育支出存在顯著的“擠出”效應(yīng)。中國以經(jīng)濟(jì)績效為主要指標(biāo)的考核機(jī)制造成一種反向激勵(lì)效應(yīng)：經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)在加大教育支出的同時(shí)，抑制了行政管理支出的規(guī)模；而經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)在擴(kuò)張行政管理支出的同時(shí)，抑制了教育支出力度。由于教育和行政管理支出的剛性，地方政府在可支配財(cái)政資金增長的同時(shí)，都相應(yīng)減少了二者的支出水平。結(jié)合其他財(cái)政支出項(xiàng)目對二者的影響，基本建設(shè)支出對教育和行政管理支出都存在顯著的“擠出”效應(yīng)；作為典型的民生支出項(xiàng)目，醫(yī)療衛(wèi)生支出與教育支出存在顯著的“攀比”效應(yīng)；人口老齡化問題對行政管理支出產(chǎn)生了更高的需求。政府主導(dǎo)的城市化高速發(fā)展，市場化改革導(dǎo)致“企業(yè)辦社會”模式的推出，都顯著促進(jìn)了行政管理支出的增長；由于“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”效應(yīng)，城市化水平的提高顯著減少了教育支出規(guī)模。在公共服務(wù)均等化和追求和諧穩(wěn)定的總目標(biāo)導(dǎo)向下，城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大顯著刺激了教育和行政管理支出的增長[5]。

財(cái)政分權(quán)改革是國際的趨勢，分權(quán)改革的必要性和優(yōu)點(diǎn)已經(jīng)得到很多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家實(shí)踐的檢驗(yàn)。雖然財(cái)政分權(quán)在當(dāng)下的中國有這樣那樣的問題，筆者并非否定中國的財(cái)政分權(quán)體制改革，而應(yīng)該發(fā)掘?qū)е缕洳涣己蠊闹贫劝才挪⑦M(jìn)行改革和創(chuàng)新，使財(cái)政分權(quán)改革對地方政府公共品供給的影響達(dá)到一種良性狀態(tài)，進(jìn)而改善公眾的福利水平。第一，改革現(xiàn)有的行政管理制度和戶籍制度，使公眾“用手投票”和“用腳投票”機(jī)制發(fā)揮作用，進(jìn)而對地方政府官員的行為或晉升等都能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，維護(hù)自身的利益。第二，改革現(xiàn)有地方政府官員晉升的考核機(jī)制，建立科學(xué)合理的績效考核體系。包括改變此前存在的中央政府對地方政府官員的提拔以GDP為主要政績的考核機(jī)制；同時(shí)，截?cái)嗖糠值胤秸賳T利用社會網(wǎng)絡(luò)資源等因素拓展晉升機(jī)會的可能。第三，繼續(xù)擴(kuò)大公共財(cái)政體制改革的進(jìn)程，區(qū)分政府與市場的關(guān)系和職能，適當(dāng)壓縮財(cái)政基本建設(shè)支出規(guī)模；深化和鞏固地方政府行政機(jī)構(gòu)改革，精簡機(jī)構(gòu)和壓縮行政人員規(guī)模。

[1]傅勇，張晏.中國式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長而競爭的代價(jià)[J].管理世界，2007（3）.

[2]Yingyi Qian，Gerard Roland.Federalism and the Soft Constraint[J].American Economic Review，1998（5）.

[3]張晏，龔六堂.分稅制改革、財(cái)政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)，2005（1）.

[4]陳潭，劉興云.錦標(biāo)賽體制、晉升博弈與地方劇場整治[J].公共管理學(xué)報(bào)，2011（2）.

[5]江克忠.行政管理支出、城市化與經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)態(tài)計(jì)量分析[J].公共管理學(xué)報(bào)，2010（1）.