韓 斌 柏貴喜

（1.中南民族大學 體育學院，湖北·武漢430074；2.中南民族大學 社會科學處，湖北·武漢430074）

《現(xiàn)代漢語詞典》對“制度”的解釋有兩種說法：其一，“要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則”。其二，“在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟、文化等方面的體系”[1]。這一解釋代表了日常用語對“制度”的一般理解。學界對“制度”并沒有統(tǒng)一的解釋范式，以至于產(chǎn)生“制度”定義的“叢林”現(xiàn)象。這里，我們定義的制度包括三個方面的基本內(nèi)容：一是法律，規(guī)定了強制性準則；二是規(guī)章，規(guī)定了指導性準則；三是機構(gòu)設置。前兩者構(gòu)成規(guī)范體系，規(guī)定行動準則；后者是組織體系，保證政策法規(guī)得到不折不扣地實施。

關(guān)于體育文化遺產(chǎn)，2005年12月22日，國務院第一次發(fā)布的《關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護的通知》（國發(fā)[2005]42號）指出：“文化遺產(chǎn)包括物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”[2]，首次以國務院文件的形式提出“文化遺產(chǎn)”這個概念。顯然，少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)也包括物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)兩個部分。工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中，如何保護和利用少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)，是我國面臨的一個重要課題。本文擬從少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)保護和利用中制度建設存在的突出問題入手，針對目前解決辦法的不足，提出一些不成熟的看法，以供研究者和相關(guān)部門參考。

一、法律存在的不足及對策

時下，少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)保護和利用的法律有三部：第一部是《中華人民共和國文物保護法》 （以下簡稱《文物保護法》）。1982年11月19日，由第五屆全國人大常委會第二十五次會議通過（又先后于1991年6月29日、2002年10月28日、2007年12月29日、2013年6月29日作了重要修訂、修正）。這是我國文化領(lǐng)域第一部由國家最高立法機構(gòu)頒布的法律，是文物保護工作的一個里程碑，也是同樣適用于少數(shù)民族體育文物保護的法律，標志著中國少數(shù)民族體育文物保護工作納入法制軌道。特別是2002年的修訂，標志著我國開始建立涵蓋單體少數(shù)民族體育文物、民族地區(qū)歷史地段、民族地區(qū)歷史性城市的多層次保護體系。但是，《文物保護法》存在諸多不足，給包括少數(shù)民族體育文物在內(nèi)的少數(shù)民族文物的保護帶來困難。主要表現(xiàn)在三個方面：一是“定義模糊，易生歧義，給文物管理工作帶來困惑”[3]。如什么是文物，何謂少數(shù)民族文物，《文物保護法》都沒有一個明確的標準和答案。又如第4條提出的“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的文物工作方針也值得商榷?！氨Ｗo為主”的提法可能不利于文物價值和功能的發(fā)揮?！皳尵鹊谝弧笨赡艽嬖诜N種缺失，如是為建設工程讓路的前提下進行等。“合理利用、加強管理”缺乏操作層面的明確性，而且回避了“文物利用”中的經(jīng)濟性質(zhì)[4]。二是法律規(guī)定與行政管理之間職責不清。《文物保護法》不少條款表達籠統(tǒng)，操作起來困難，能否落實到位不得而知，即使落實下去，效果如何也只有天知道。針對《文物保護法》的相關(guān)規(guī)定，文物部門內(nèi)部的管理就有了針對性的措施。對此，不少文物工作者認為它是管自己人管得嚴，管其他部門就難以實現(xiàn)。如《文物保護法》第66條規(guī)定“情節(jié)嚴重的，由原發(fā)證機關(guān)吊銷資質(zhì)證書”。文物部門吊銷本行業(yè)企業(yè)的資質(zhì)證書自然沒有問題，而對于吊銷其他行業(yè)企業(yè)的資質(zhì)證書可能就鞭長莫及、無能為力了[3]。三是沒有設專章保護包括少數(shù)民族體育文物在內(nèi)的少數(shù)民族文物。

第二部是《中華人民共和國體育法》 （以下簡稱《體育法》）。1995年8月29日，由第八屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過（同年10月1日起施行，2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議修正），是新中國第一部體育法律?！扼w育法》主要有兩條直接涉及少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)保護和利用，第6條規(guī)定：“國家扶持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展體育事業(yè)、培養(yǎng)少數(shù)民族體育人才。”第15條規(guī)定：“國家鼓勵、支持民族、民間傳統(tǒng)體育項目的發(fā)掘、整理和提高?！彪m然這兩條對少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)的人才需求、少數(shù)民族傳統(tǒng)體育項目發(fā)掘和整理做出了明確規(guī)定，但對于種類繁多、內(nèi)容豐富的少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)來說，實在顯得單薄，無法強有力地對少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)進行全面系統(tǒng)地保護。

第三部是《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》 （以下簡稱《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》）。2011年2月25日，由第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過。第6條第二款規(guī)定：“國家扶持民族地區(qū)、邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護、保存工作?！笨上У氖?，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》從頒布的第一天起，就有需要完善的地方，如第4條提出保護“三性”的要求，即“真實性、整體性和傳承性”，但這“三性”如何成為具有可操作性的保護標準卻是個問題。因為少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)的活態(tài)性質(zhì)，使得“三性”概念很難從字面意義上去解釋和操作，如以“整體性”為例，對于變動不居的活動如何確定空間整體性？遷徙流動人群怎樣確定文化群體整體性？因人而異的技藝和表達方式怎樣確定形態(tài)整體性？《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》還存在非遺傳承人的認定機制有缺陷、對非遺傳承人的保護扶持不夠、傳承人資格取消機制不合理等[5]。這些問題，如果不能在正在制定的《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法實施條例》得到解決，必將對少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)的保護和利用帶來困難。

此外， 《文物保護法》、 《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》的頒布和實施，又導致一些人為分割的問題，給少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)的保護和利用帶來挑戰(zhàn)和困難，如許多文化遺產(chǎn)既有物質(zhì)屬性，也有非物質(zhì)屬性，人為的分成兩類，顯然不利于整體性保護。同時，也沒有一部專門保護包括少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)在內(nèi)的少數(shù)民族文化遺產(chǎn)的行政法規(guī)。

“法治是治國理政的基本方式”[6]，也是保護和利用少數(shù)民族傳統(tǒng)體育文化的根本性之策。立法絕非一勞永逸之事，“法律是一面鏡子，當現(xiàn)實與法律不同步時，不能讓現(xiàn)實去遷就法律，而應當使法律反映現(xiàn)實并立足于現(xiàn)實，進行相應修改和調(diào)整，從而適應現(xiàn)實發(fā)展的需要”[7]。應緊盯現(xiàn)實需求，完善和創(chuàng)新少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)保護和利用法規(guī)體系。一是在制定的《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法實施條例》中，首先，構(gòu)建完善的傳承人認定機制。包括科學設置認定標準、完善多渠道的認定啟動機制、加大對傳承人扶持的廣度和力度等。其次，更加明確規(guī)定非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保有人和傳承人的法律地位和權(quán)利?？茖W界定非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人的權(quán)利，既可充分保障其相關(guān)權(quán)益，也可避免其權(quán)利濫用，促進非物質(zhì)文化的保護、傳承與發(fā)展。對能夠確定具體創(chuàng)造者或保存者的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，將其權(quán)利主體確定為個人，否則，確定為某個群體。其法律權(quán)利應包括傳承人的選擇權(quán)、獲得資助權(quán)、著作權(quán)、專利權(quán)、商標權(quán)以及對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的使用受益權(quán)等[8]。具體包括“表演和表演者權(quán)；展覽權(quán)和發(fā)表權(quán)；傳承權(quán)和維護所代表非遺項目的完整權(quán)；署名權(quán)；獲得報酬權(quán)；非獨占的改進權(quán)和演繹權(quán)?！盵9]同時，可設專章或?qū)９?jié)保護少數(shù)民族體育非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。在修訂《體育法》 時，要把“國家應積極保護少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)”作為一個重要法條，或?qū)ＴO一節(jié)對少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)保護和利用進行法律規(guī)定，使我國少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)保護和利用有直接的法律依據(jù)。二是從程序上講，由于司法解釋出臺更快更容易，建議應盡快出臺《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》、《文物保護法》 中有關(guān)少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)的司法解釋，使司法實踐中一些有爭議的問題得到澄清，存在的問題得到公平公正的解決。

二、各類規(guī)章存在的不足及對策

目前已經(jīng)頒布的行政規(guī)章和部門規(guī)章中，就少數(shù)民族物質(zhì)文化遺產(chǎn)看，主要有3個：第一個是1984年4月19日國務院辦公廳第一次頒布的《轉(zhuǎn)發(fā)國家民委〈關(guān)于搶救、整理少數(shù)民族古籍的請示〉的通知》 （國辦發(fā)[1984]30號）。第二個是國家文物局、國家民委于1998年9月29日聯(lián)合發(fā)布的第一個《關(guān)于加強少數(shù)民族文物工作的意見》 （文物博發(fā)[1998]54號）。第三個是2008年1月17日國家民委、文化部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步加強少數(shù)民族古籍保護工作的實施意見》 （民委發(fā)[2008]33號）。這三個文件從宏觀高度指明了少數(shù)民族文物保護工作的極端重要性，提出了明確的任務和指導方針、組織協(xié)調(diào)、機制建立、制度形成等措施。但是，這些文件基本上是指導性的，沒有法律效力，可操作性也不強。

另外，國家民委、國家體育總局聯(lián)合于2006年1月16日發(fā)布的第一個《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強少數(shù)民族傳統(tǒng)體育工作的意見〉的通知》 （民委發(fā)[2006]16號），是專門為少數(shù)民族傳統(tǒng)體育工作制定了針對性要求，但從整體的目標指向和實施內(nèi)容來看，文件重在強調(diào)民族地區(qū)群眾體育、體育基地建設、人才培養(yǎng)等工作方而，而針對少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)保護方面談及較少，尚未從法制角度將其保護工作提升到重要的位置[10]。

有學者建議：“盡快出臺《民族傳統(tǒng)體育非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法》是對我國民族傳統(tǒng)體育非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進行保護最重要的一步。呼吁國家體育總局、國家民委、文化部、教育部等相關(guān)部委聯(lián)合起來，加強聯(lián)系，加強立法研究，制定相關(guān)的法律制度，使我國民族傳統(tǒng)體育非物質(zhì)文化遺產(chǎn)得到有效保護，并得以傳承和發(fā)揚，也為我國由體育大國向體育強國邁進爭光添彩?！盵11]我們完全贊同后面的觀點，但對“盡快出臺《民族傳統(tǒng)體育非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法》”的觀點不敢茍同，而且這也是不可能實現(xiàn)的想法。針對目前分割保護的不足，為了便于從整體上系統(tǒng)全面地保護和利用少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)，我們倒是有一個比較可行的建議，即由國家民委、國家體育總局牽頭，聯(lián)合文化部、教育部、國家文物局等部門出臺《關(guān)于加強少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)保護的通知》，詳細規(guī)定少數(shù)民族體育物質(zhì)文化遺產(chǎn)的定義和范圍、實施辦法、保障措施等，在資金等方面大力支持民族地區(qū)建設少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)保護生態(tài)區(qū)；將少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)的基本內(nèi)容納入少數(shù)民族和民族地區(qū)教育體系，在制度、編制、師資、職稱、經(jīng)費來源等方面給予特殊優(yōu)惠政策。同時，各地方政府和體育部門可以制定和修訂地方法規(guī)、規(guī)章等形式對少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)進行全面保護。

三、機構(gòu)設置存在的問題及對策

雖然2005年已經(jīng)提出“文化遺產(chǎn)”的概念，但相關(guān)機構(gòu)的建設并沒有配套或調(diào)整，更為嚴重的是，各部門各自為戰(zhàn)，沒有形成統(tǒng)一的管理機構(gòu)，無法形成強大的合力。物質(zhì)文化遺產(chǎn)，國家文物局、農(nóng)業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家民委等部門都在管，存在主體不明以及職能交叉、沖突和模糊的問題。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的管理隸屬于文化部非物質(zhì)文化遺產(chǎn)司、中國藝術(shù)研究院中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護中心。顯然，這兩個單位行政級別太低，根本無力管好全國數(shù)量龐大的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和做好頭緒繁多的管理工作。而國家體育總局體育文化發(fā)展中心，與中國體育博物館、中國奧林匹克博物館三塊牌子一個機構(gòu)，是國家體育總局直屬事業(yè)單位，主要職責有十項，其第四、五項分別是：負責體育文物（包括各種文獻資料）的征集、整理、研究、陳列、管理和利用；負責體育檔案的收集、整理、管理和利用。就國家體育總局網(wǎng)站上公布的各個直屬部門職責來看，也沒有發(fā)現(xiàn)管理少數(shù)民族體育非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的部門。

此外，由于少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)保護工作涉及到多個行政管理部門，如體育部門、文化部門、民族事務部門、文物部門等，多頭管理，導致管理效率低、責任不分、保護不到位等問題。國務院于2005年3月26日公布的《關(guān)于加強我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作的意見》的附件文件《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作部際聯(lián)席會議成員名單》中，卻沒有體育行政部門及負責人的影子，這顯然不利于少數(shù)民族傳統(tǒng)體育非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護。

黨的十八屆三中全會指出：“建設社會主義文化強國，增強國家文化軟實力，必須堅持社會主義先進文化前進方向，堅持中國特色社會主義文化發(fā)展道路，培育和踐行社會主義核心價值觀，鞏固馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域的指導地位，鞏固全黨全國各族人民團結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。堅持以人民為中心的工作導向，堅持把社會效益放在首位、社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一，以激發(fā)全民族文化創(chuàng)造活力為中心環(huán)節(jié)，進一步深化文化體制改革。”[12]針對新形勢和新問題，為了貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，為了更好地管理和充分發(fā)揮作用，推進文化遺產(chǎn)管理體制機制創(chuàng)新，建立統(tǒng)一管理的“頂層”領(lǐng)導機構(gòu)是當務之急。在歸屬不變的情況下，把國家文物局改為國家文化遺產(chǎn)局，統(tǒng)一管理全國的物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。地方文物機構(gòu)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)機構(gòu)合并為文化遺產(chǎn)部門，管理本地的所有文化遺產(chǎn)。在國家文化遺產(chǎn)局成立之前，體育主管部門應該更主動積極地參與少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)保護工作，特別是下轄的國家體育總局體育文化發(fā)展中心應積極配合文化部、發(fā)改委等其他部門，對少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)的挖掘、搶救、保護、開發(fā)等工作實施決策和領(lǐng)導，制定少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)保護戰(zhàn)略專項規(guī)劃，并在人員、資金和物資等方面提供力所能及的保證。同時，各級體育部門特別是民族地區(qū)各級體育部門應切實擔負起責任，保護少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)，并主動與各有關(guān)部門加強合作[13]。提倡各地建立少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)專題博物館或展示中心，妥善保存和展示與少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)有關(guān)的實物、資料；設立少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)保護中心、數(shù)據(jù)庫等，為少數(shù)民族體育文化遺產(chǎn)保護和利用作出應有的貢獻。

[1]現(xiàn)代漢語詞典（修訂本）[M].北京：商務印書館，1996：1622.

[2]國務院關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護的通知[J].中華人民共和國國務院公報，2006，(5)：32-35.

[3]李義凡.淺談《文物法》的缺失對文物工作的不利影響[J].經(jīng)濟與社會發(fā)展，2007，(5)：116-118.

[4]徐懿姣.對“文物保護”的基本政策在實踐中的幾點認識[J].世紀橋，2008，(3)：150-152.

[5]李華成.論非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人制度之完善[J].貴州師范大學學報（社會科學版），2011，(4)：81-85.

[6]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2012-11-18：3.

[7]張洋.提高政府立法質(zhì)量有何良方[N].人民日報，2013-4-3:18.

[8]鄒兵.完善非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律保護體系[N].人民日報，2012-4-11:7.

[9]鄧章應.也談非遺傳承人的權(quán)利[N].光明日報，2012-12-18：11.

[10]曾建明，鄧欣，龐輝.我國民族傳統(tǒng)體育文化的立法保護研究[J].北京體育大學學報，2013，(5)：28-33.

[11]王卓.我國民族傳統(tǒng)體育非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護的立法研究[J].北京體育大學學報，2011，(4)：27-29，39.

[12]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16：2.

[13]白晉湘.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)與我國傳統(tǒng)體育文化保護[J].體育科學，2008，(1)：3-7.