文 | 謝逸楓

用法治思維和法治方式，使反腐敗逐步走向規(guī)范化、制度化，是反腐敗、建設(shè)廉潔政治的根本方向。

十八大后鐵腕反腐正從“治標(biāo)”向“治本”邁進，反腐的頂層設(shè)計也進入了一個新的歷史節(jié)點。2014年10月28日，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》發(fā)布?！稕Q定》強調(diào)，加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象?！稕Q定》還指出，完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產(chǎn)性利益。這說明反腐之網(wǎng)越來越密，在法律層面能夠擁有盡可能多的懲治腐敗方式。建立官員財產(chǎn)公示制度，可以盡早擺上立法日程。那些在立法過程中存在爭議和分歧比較大的方面，可以暫時擱一擱。事實上，關(guān)于反腐立法的呼聲從上世紀(jì)末開始一直沒有中斷。在1999年的全國人大九屆二次會議上，時任上海社科院院長的全國人大代表張仲禮提出了法治反腐觀點，并提交了《建議制定國家“反腐敗法”的議案》。這份全國人大史上第一份建議制定《反腐敗法》的議案，被確定為全國人大九屆二次會議的“一號議案”。

許多國家制定了《反腐敗法》《懲治腐敗法》《反賄賂法》等法律，而我國只有刑法對貪污、受賄、瀆職等作了懲治性規(guī)定。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體上任后，反腐立法進程加速。習(xí)近平總書記在中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，物必先腐而后蟲生。并在多個場合強調(diào)加強反腐的緊迫性。2012年12月，王岐山問計專家學(xué)者時曾說：“你們說新官上任三把火，我們更希望的是潤物細(xì)無聲，不大搞動靜，但是也不能有困難就不做?！备邔訉τ诜锤年P(guān)切，透露著依靠制度來推動反腐常態(tài)化的思路。2013年全國兩會上，徐安等30多名江蘇團人大代表提交《制定反腐敗法，對公職人員廉潔作出硬性規(guī)定》議案。反腐立法繼續(xù)成為全國兩會上的共識。

2013年1月22日，在十八屆中央紀(jì)委二次全會上，習(xí)近平提出，要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運行。46天后的十二屆人大一次會議新聞發(fā)布會上，全國人大常委會法工委副主任郎勝解讀“未來5年立法規(guī)劃”時提到，“完善反腐敗方面的立法，真正形成懲治和預(yù)防腐敗體系”是今后5年的立法重點。這是國家最高權(quán)力機關(guān)首次公布反腐立法的時間表。這一天，距全國人大史上第一份建議制定《反腐敗法》的議案已經(jīng)過去整整14年。7月29日，中央在宣布對前中央政治局常委周永康涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)問題立案審查的同一天，決定10月召開中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議?！叭嫱七M依法治國”首次成為四中全會的主題，反腐立法進程提速。四中全會公報明確，各級人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為。

四中全會閉幕后僅隔一天，第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第四次全體會議召開。在中央紀(jì)委第四次全會上，王岐山明確表示，重點查處十八大后不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強烈，現(xiàn)在重要崗位且可能還要提拔使用的領(lǐng)導(dǎo)干部，治病樹、拔爛樹，強化“不敢”的氛圍。懲是為了治，要加大治本力度，選對人、用好人，深化改革，加強制度建設(shè)，強化日常管理和監(jiān)督，完善激勵和問責(zé)機制，逐步實現(xiàn)“不能”。此前王岐山說“以治標(biāo)為主，為治本贏得時間”，這次會上的表述變成了“要加大治本的力度”。當(dāng)下是反腐由治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本的重要節(jié)點，中國政法大學(xué)副校長馬懷德認(rèn)為，各種腐敗案件一再證明，缺乏必要的權(quán)力邊界和有效的權(quán)力制約是腐敗的根源，是導(dǎo)致權(quán)力濫用的根本原因。因此，有必要制定一部《行政組織法》規(guī)定行政組織和編制。對于解決一把手權(quán)力過大的問題，應(yīng)當(dāng)盡快制定《重大決策程序條例》，科學(xué)合理界定各級政府和黨委的決策權(quán)，健全完善決策機制。

反腐立法如果真要能治標(biāo)治本，一方面是看反腐立法的內(nèi)容，最關(guān)鍵是權(quán)力犯罪的死刑與身份犯罪的重罰具體規(guī)定。另一方面是功不能抵過的原則。三是反腐法與刑法、刑事訴訟法及官員財產(chǎn)公開制互相配合，并且出臺更加系統(tǒng)與可操作的規(guī)定。四是不能以財物返還作為減責(zé)與減罪及減刑的條件。五是保持審批獨立。否則反腐立法依然不能治標(biāo)治本。全國人大常委會法制工作委員會刑法室主任王愛立，2015年3月9日在回答有關(guān)反腐敗國家立法的問題時表示，已提交全國人大常委會進行了初次審議的刑法修正案（九）草案，在對有關(guān)貪污賄賂犯罪的規(guī)定中，主要從四個方面作了完善。這些修改一方面使刑法關(guān)于懲治貪污罪、受賄罪的規(guī)定能夠在司法實踐中做到罪刑相適應(yīng)，同時也進一步加大了對行賄犯罪的處罰力度，對切斷受賄犯罪的鏈條也作出完善。

這四個方面包括：一是修改了貪污罪和受賄罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，不再單純以具體的數(shù)額作為定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，而是將犯罪的情節(jié)和數(shù)額綜合作為定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)。二是完善了行賄罪的財產(chǎn)刑規(guī)定。對行賄罪的處理也作了進一步的從嚴(yán)限定，目的就是加大對行賄犯罪的處罰力度。三是增加了利用國家工作人員的影響力來謀取不正當(dāng)利益，向其親屬或者關(guān)系密切的人員來行賄的犯罪，刑法修正案（九）草案增加了這個內(nèi)容。 四是增加了對一些禁止從業(yè)性的規(guī)定，從而達到一種預(yù)防犯罪的目的。利用職業(yè)便利實施犯罪或者實施違背職業(yè)要求的特定義務(wù)的犯罪，可以在一定期限內(nèi)限制其從事相關(guān)的行業(yè)。

全國人大常委會委員長張德江8日下午在作《全國人大常委會工作報告》談到加強重點領(lǐng)域立法時明確提出，推進反腐敗國家立法。反腐敗國家立法是一個綜合的系統(tǒng)工程，不僅僅包括刑法、刑事訴訟法，還包括行政監(jiān)察法等?！皬埖陆瘑T長作的常委會工作報告，在加強重點領(lǐng)域立法當(dāng)中明確提出今年要推進反腐敗國家立法，研究修訂行政監(jiān)察法?！?月9日下午，全國人大常委會法制工作委員會刑法室主任王愛立在回答記者提問時說?！靶谭ㄐ拚?九)草案去年10月提交人大常委會進行了初次審議，我們也向社會廣泛征求了意見。我們將根據(jù)常委會組成人員的審議意見和社會各方面的意見，根據(jù)2015年立法計劃要求，及時把草案修改好?！卑淹七M反腐敗國家立法列入今年加強重點領(lǐng)域立法范圍，受到參加兩會的代表委員的高度關(guān)注?！胺锤瘮。瑧椭芜@一手決不能放松，同時要堅持用法治思維和法治方式，使反腐敗逐步走向規(guī)范化、制度化，這是我們反腐敗、建設(shè)廉潔政治的根本方向?！比珖舜蟠?、河南省人民檢察院檢察長蔡寧說。“推進反腐敗國家立法，是深化黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的需要，是全面推進依法治國的應(yīng)有之義?！比珖f(xié)委員、四川省政協(xié)副主席趙振銑說，兩年來的高壓反腐，在治標(biāo)方面可以說取得了顯著成效。要想讓人“不能、不想”腐敗，還需要制度來保證，真正做到用制度管人、管事、管權(quán)。

如中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員、憲法行政法研究室主任、法學(xué)博士李洪雷的觀點，加強反腐敗立法，建立起較為系統(tǒng)、完備的反腐敗法律制度，是世界各國預(yù)防和治理腐敗的基本路徑?？v觀世界上有關(guān)反腐敗立法的做法，大體可梳理和總結(jié)出兩種模式，即集中立法模式和分散立法模式。集中立法模式是指制定一部全面、集中針對腐敗問題防治的綜合性立法，其最典型的表現(xiàn)形式是專門的反腐敗法。例如，美國有《聯(lián)邦貪污對策法》，英國和新加坡有《防止貪污法》，俄羅斯有《反腐敗法》，韓國有《腐敗防止法》等。分散立法模式是指并不針對腐敗或反腐敗制定專門的龍頭性法律，而是根據(jù)腐敗發(fā)生的不同環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，以及懲治腐敗的不同法律手段，制定相關(guān)的單行法。這兩種反腐敗立法模式各有利弊。分散立法模式的優(yōu)勢在于，能夠密切結(jié)合權(quán)力運行和腐敗發(fā)生的不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)，加以有針對性的防范、懲戒和治理，并根據(jù)具體情勢的變化適時加以修訂。

集中立法模式的優(yōu)勢在于，有利于提高反腐敗法律制定的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，防止或減少法律漏洞，體現(xiàn)立法合力，有效節(jié)約立法資源和成本。相對而言，集中立法模式的優(yōu)勢更為明顯，在反腐敗形勢比較嚴(yán)峻的國家更是如此，因此，隨著全球范圍內(nèi)腐敗問題的凸顯，相當(dāng)多的國家開始趨向于采用集中立法模式。但應(yīng)當(dāng)注意的是，集中立法模式中的反腐敗綜合性立法，只是國家反腐敗法律制度體系中的龍頭和統(tǒng)領(lǐng)，而不能將其等同于反腐敗法律體系的全部，腐敗的防范與治理還有賴于其他單行法律的配合。以美國為例，在《聯(lián)邦貪污對策法》之外，還重視健全權(quán)力行使要求及其規(guī)則，如《行政程序法》等，并制定有利于預(yù)防和治理腐敗的單行法，如《政府道德法》等，這些立法都屬于廣義反腐敗法的內(nèi)容。其他反腐敗集中立法的國家，也莫不如此。