徐曉華

（青島市老年服務中心 山東 青島）

民間非營利組織是指企事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。事業(yè)單位是合法的舉辦民間非營利組織的主體之一。近年來財政部出臺了《民間非營利組織會計制度》《民辦教育促進實施條例》對加強民非企業(yè)規(guī)范化管理起到了巨大的推進作用。然而，在我國，對于依托事業(yè)單位舉辦的民非組織，無論是業(yè)務范圍還是服務對象都沒有和所屬的事業(yè)單位作出明確的劃分，這也使得財務管理存在一些風險和弊端。因此，對依托事業(yè)單位舉辦的民非組織特別是依托財政補助事業(yè)單位建立的，應該具備完善的法人治理結構、清晰的權責利關系、有效的內部控制、規(guī)范的財務資金管理并且做到對其監(jiān)管到位。

一、民間非營利組織的概述

民間非營利組織（以下簡稱民非組織）是指由民間出資舉辦的、不以營利為目的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會公益活動的社會服務組織。比如行業(yè)協會、基金會、民辦學校、社會團體就是主要的存在形式。這決定了民非組織的目標和宗旨就是不以營利為目標的，其設立和開展服務不是為了追求利潤，而是根據出資者的期望為社會提供更多的服務。

民非組織收入的來源有兩個方面。一方面是會費收入和提供服務所取得的收入，比如社會團體以向會員單位收取會費作為收入來源，民辦學校以向受培訓者收取培訓費作為收入來源，另一方面是接受社會公益性捐贈取得的收入。對于會費收入和提供服務所取得的收入，通常開具社會團體專用收據和稅務文化體育業(yè)發(fā)票；捐贈收入由財政部門開具公益事業(yè)統一捐贈發(fā)票。

二、依托事業(yè)單位舉辦的民間非營利組織與所屬事業(yè)單位的關系

目前，事業(yè)單位中較為普遍的存在一種現象：依托事業(yè)單位舉辦企業(yè)、民非組織等。比如依托公辦學校舉辦的民辦培訓學校、依托人事服務單位舉辦的教育培訓中心、依托主管部門舉辦行業(yè)協會或者基金會等。這就使得依托事業(yè)單位舉辦的民間非營利組織與所屬事業(yè)單位的關系集中體現在法律上、財務上、管理上三個層面。

1.法律上，出資者與受資助的關系

民辦教育促進法中對民辦學習的舉辦者的表述是：國家機構以外的社會組織或者個人可以單獨或者聯合舉辦民辦學校。事業(yè)單位舉辦的民非組織，通常使用財政性資金作為開辦的注冊資金；由事業(yè)單位的法人同時兼任民間組織的法人，作為出資者、管理者直接參與民非組織業(yè)務活動與管理。并且，在資產方面包括辦公設備、場地的提供都是很大程度依托事業(yè)單位的資產和辦公環(huán)境開展業(yè)務活動的，所以事業(yè)單位的出資形式通常包括資金、房產等作為辦學出資。

2.財務上，靈活的 伙伴式 關系

事業(yè)單位與其舉辦的民非組織之間的法律關系在一定程度上決定了在財務上，兩者是相對靈活的伙伴式合作關系。例如，在會計人員的設置上交叉或者由同一的人員同時負責兩方的財務管理，這些現象較為普遍。在發(fā)生經濟業(yè)務的同時，往往也是選擇相似或者同樣的模式和管理規(guī)范進行處理。

3.管理上，一定程度上的上下級關系

由于在法律和財務上的關系，體現在業(yè)務管理上一定程度的上下級關系。在內部管理上，事業(yè)單位往往對其民非組織提供業(yè)務上指導和統籌，在管理上民非組織也必然依照所屬事業(yè)單位的要求開展業(yè)務；在外部管理上，民非組織由民政部門負責登記、年審，此外還受到業(yè)務主管部門的雙頭管理。諸如民辦學校還同時受到教育部門的業(yè)務指導和管理。

三、依托事業(yè)單位舉辦的民間非營利組織存在的財務管理漏洞

正是由于事業(yè)單位與所舉辦的民非組織的關系較為復雜，在財務管理上往往出現交織、交叉、錯位、亂位的問題。漏洞主要的原因是獨立法人應具備的權責利關系不清晰。表現在以下三個方面：

1.在權利層面，產權不明確、不明晰問題較為突出

民非組織由于經費不多、規(guī)模不大，多占用所屬事業(yè)單位的房產開展經營業(yè)務，且不給予補償。然而，事業(yè)單位的房產基本上都是有政府投資建設的，屬于公共資源的范疇，民非組織提供服務取得的收入由其賬戶獨立核算不在歸口事業(yè)單位中核算。這樣既不符合成本與收益配比的原則，也無法按照行政事業(yè)單位實行 收支兩條線 的資金管理和預算管理。還有一些事業(yè)單位身兼下設民非組織的法人或者出資方、合伙方身份，將財政性資金撥入下設的民非組織，這樣容易使得資金成為財政、審計部門監(jiān)控的 灰色地帶 。

2.在責任層面，創(chuàng)辦宗旨中的非營利性成為 概念性目標

根據民非單位的舉辦人制定的章程，很容易明確民非組織設立的非營利性目的。但是在實際業(yè)務開展上，諸如事業(yè)單位假借下設協會大搞旅游式會議、景點式培訓成為突出的問題。在財務管理上，雖然由民非組織負責主辦但是采用直接由會員單位向組織方支付相關費用，使得民非組織的財務狀況難以監(jiān)管到位。還有類此公辦學校借助下屬培訓學校支付教師員工福利等，都是財務管理上的漏洞。如何緊密圍繞章程開展工作，確保按照章程的要求、規(guī)范地組織公益性活動，并且進行合理的賬務處理是民非組織財務管理的核心。

3.在利益層面，民非組織所謂的不要求取得合理回報難以界定

民非組織年終將收入與成本費用轉入非限定性凈資產，為了將凈收益降低通常會加大管理費用這樣隱蔽的手段套取利潤。賬務處理中雖然不會明顯的在凈收益中進行分配，但是存在將所屬事業(yè)單位的不合理、不合法的支出項目轉嫁給民非組織，以逃避財政、審計部門的監(jiān)管。因此，對于民非組織針對出資方的不要求取得合理回報是難以通過章程界定的，必須分析業(yè)務活動成本與提供服務收入配比性、管理費用與公益服務活動支出的相關性這樣才能提高民非組織的公益性。

四、規(guī)范民間非營利組織的財務管理的對策

1.從源頭上，加強和規(guī)范民非組織的開辦、登記、撤銷和審批程序

對于民非組織的開辦形式、登記、業(yè)務范圍，業(yè)務主管部門要從嚴把關。對于與其所歸口事業(yè)單位的職能和業(yè)務范圍重復的或者沒有按照章程提供公益性服務和商品的，予以清理并限期撤銷。只有對按照民非章程開展公益性活動實質的給予保留，并可以實行 紅黃牌制度，對連續(xù)兩年沒有履行章程的且整改落實不到位，給予黃牌警告并公示，累計兩次出示 黃牌 ，可以予以撤銷。

2.從產權上，理順民非組織與所屬事業(yè)單位的權力與義務

對于使用財政性資金開辦的民非組織，應該按照原經費渠道予以收回。對于能夠明確劃分占用公共資源的產權歸屬的，可以辦理產權登記、資產轉讓或者制訂協議繳納占用使用費，并上交財政專戶管理；也可申請獨立的事業(yè)單位法人，收入管理實行收支兩條線，全部納入財政預算。對于不能劃分產權的，可申請并入業(yè)務上相類似的事業(yè)單位，不在單獨設立民非組織，否則予以撤銷登記。

3.從財務制度建設上，健全民非組織的內部控制制度并有效執(zhí)行

內部控制的建立完善和有效執(zhí)行是依托事業(yè)單位舉辦的民非組織財務管理的重要舉措。將經濟業(yè)務活動的不相容崗位分離、決策采用集體議事制度、公開的陽光采購制度都是民非組織內控的基本環(huán)節(jié)。目前的政府采購還沒有將依托事業(yè)單位舉辦的民非組織納入，所以在采購方面特別要引起關注。參照機關事業(yè)單位實行政府采購，或者建立詢價機制、合同的談判和采購執(zhí)行分離都是有效的控制手段。此外，對于重大支出事項要由辦公會形成集體決策的記錄，注明可行性與支出的必要性，尤其是對于接受款項的支出要嚴格按照捐助合同的條款開支。不能使民非組織的財務管理區(qū)別于事業(yè)單位的財務制度，存在兩套標準，造成財務管理上的漏洞和缺陷。只有將內控的得到有效執(zhí)行，才能對財務管理的規(guī)范化提供支撐，否則，財務管理制度形同虛設。

4.從監(jiān)管上，建立主管業(yè)務部門、財政審計部門定期審查機制

在民非組織中，必要的審查機制可以促進財務管理的規(guī)范化建設。由主管部門定期進行業(yè)務培訓特別是定期舉辦規(guī)范化賬務處理的培訓是必不可少的，同時年終對本年度財務進行審計，提出整改措施和意見都會有利于提高民非組織的財務管理水平。財政、審計部門要對占用公共資源開展業(yè)務的民非組織進行必要的延伸審計，做到與財政資金有關聯的所有單位和個人審計全覆蓋，對轉嫁支出、管理費用過大、隱藏收入搞 小金庫 、假借政府之名搞沒有實質內容的培訓會議的單位和個人要一查到底，做到財政審計的 零死角 ，確保資金安全和使用效益。