史艷光

（北京市懷柔區(qū)財政局 北京）

一、制定實施行政事業(yè)單位內部控制簡述

1.行政事業(yè)單位內部控制的內涵

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱規(guī)范）第三條規(guī)定：本規(guī)范所稱內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。規(guī)范適用范圍包括各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關、各民主黨派機關、人民團體和事業(yè)單位經濟活動的內部控制，各部門組織形式、各業(yè)務管理方式雖然存在差異，但都是使用公共資源。

一方面內部控制是單位為履行職能，實現總體目標而建立的保障系統(tǒng)，該系統(tǒng)由內部控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監(jiān)督等要素組成，并體現為與行政、管理、財務和會計系統(tǒng)融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施。另一方面內部控制是通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，實現控制目標的自我約束和規(guī)范的過程。

2.實施行政事業(yè)單位內部控制要實現三個適應

（1）適應政府公共管理的需要。公共政府治理模式下政府職能發(fā)生了根本性的變化，由管理型逐漸向管理服務型轉變，政府職能定位為經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，行政事業(yè)單位作為政府職能的實施者需要在內部管理和行使職能時更加規(guī)范、高效、廉潔。

（2）適應內部控制標準體系建設的需要。內部控制經歷了內部牽制 內部會計控制 內部控制的發(fā)展過程。在《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》、《企業(yè)內部控制配套指引》相繼實施基礎上，作為另一個經濟實體行政事業(yè)單位（以下簡稱 單位）的內部控制建設顯然已經成為迫切需要。

（3）適應新時期提高行政事業(yè)單位內部管理水平，加強廉政風險防控機制建設的需要. 促進單位從科學發(fā)展的角度自覺提高內部管理水平，從經濟活動風險管控的角度落實廉政風險防控要求。內部控制在方向、思路、內容、方法上與廉政風險防控機制建設基本是一致的，是廉政風險防控的組成部分，是從單位內部經濟活動風險管控這一角度出發(fā)落實廉政風險防控的要求。

二、政府采購內部控制業(yè)務存在主要問題

1.政府采購預算編制不夠全面、科學、系統(tǒng)

政府采購預算編制質量不高，沒有編制到具體的項目；制定采購預算時存在單一業(yè)務部門或者由財務部門負責；業(yè)務部門存在對貨物采購技術性能不熟悉，服務采購缺乏全面了解，市場行情不了解；采購項目調整或追加時有發(fā)生，隨意性大，缺乏科學性、精確性和可操作性。一方面導致采購預算不夠準確，預算資金大量結余，造成預算資金使用效率的浪費；預算資金不足，造成采購失敗，降低采購和公共管理效率，預算調整影響預算的嚴謹性。另一方面采購的貨物不能做到物超所值，使用期降低不能滿足正常功能需要，甚至出現落后、淘汰的商品；采購的服務質量不能滿足所要求的公共服務的需要。

2.政府采購需求、招標文件制定不規(guī)范，缺乏審核機制

單位制定采購需求是政府采購的一個重要環(huán)節(jié)。采購需求制定環(huán)節(jié)不規(guī)范，缺乏審核機制，存在需求參數不公允，利用政府采購設置招標技術門檻，不符合國家強制性技術標準，標明特定產品，含有傾向性或者排斥潛在商品等行為，使采購需求偏離實際，偏離市場，偏離政府采購公開、公平、公正原則，導致尋租現象時有發(fā)生。

招標文件是評標的依據，以采購需求為基礎，包括資格條件、評審辦法、合同等主要內容。在評標過程中首先進行資格性檢查，即依據法律法規(guī)和招標文件的規(guī)定，對投標文件中的資格證明進行審查，以確定投標供應商是否具備投標資格；然后進行符合性檢查，即依據招標文件的規(guī)定，從投標文件的有效性、完整性和對招標文件的響應程度進行審查，以確定是否對招標文件的實質性要求作出響應。招標文件制定過程中缺乏審核機制或者審核不嚴，產生利用招標文件設置投標門檻，如：對投標企業(yè)資質等級的限制，注冊資金的限制，對聯(lián)合體投標的限制，以及地域的限制等，使評標也偏離了采購的目標，評標結果失去公正。

3.政府采購合同履行、驗收不規(guī)范，審核不嚴，降低項目績效和資金使用效率

政府采購合同履行、驗收環(huán)節(jié)是將采購過程和結果最終落實到實物的過程。預算單位在政府采購合同履行、驗收環(huán)節(jié)存在的問題：一是政府采購合同履行、驗收機制不健全，審核不嚴；二是缺乏規(guī)范、標準的驗收方式和程序；三是驗收部門與政府采購組織實施為同一部門；四是缺乏必要的專業(yè)技術人員或專業(yè)的技術手段。

另外，供應商也會采取各種手段不按照規(guī)定履行政府采購合同和驗收，一是利用單位采購項目實施時間緊，需要盡快投入使用的情況，降低設計、規(guī)劃、實施的質量，使合同履行縮水，更改、增加合同中未列的商品或服務，增加合同金額，變更采購合同；二是利用單位驗收不嚴或對產品信息、性能掌握不全面的情況，更換產品配件，用低端產品替代高端產品，鉆驗收的空子；三是供應商以投標文件所列的商品已停產或已落后，以低價的替代商品替代原商品，或者要求增加合同金額采購更高性能的商品。

4.規(guī)避政府采購、公開招標

單位在政府采購過程中會以項目時間緊、任務重、技術復雜等理由來規(guī)避政府采購和公開招標，使本應實行政府采購的項目脫離政府采購的監(jiān)督、管理，一是采取將項目化整為零方式，使一個項目中同類別貨物采購預算資金經過分解低于公開招標限額標準，規(guī)避公開招標；二是利用采購項目廢標或者有意通過提高技術標準、資格條件等使有效投標供應商數量少于公開招標法定數量，使采購項目廢標，再將廢標項目轉為非招標采購方式，規(guī)避公開招標。

三、加強政府采購內部控制業(yè)務建設的幾點建議

1.強化政府采購內部控制工作職責，重視頂層設計

（1）明確目標，思想先行，領導帶頭，人人參與。規(guī)范規(guī)定單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。從目前各部門、各單位政府采購內部控制實踐看，政府采購內部控制建立和實踐情況良好、成效明顯的單位，一是單位領導非常重視，積極支持開展內部控制工作；二是組織機構和人員隊伍比較健全，職責分工明確，容易發(fā)揮每個人的工作積極性和作用，并形成工作合力。以內部控制目標為導向，提高思想認識，首先需要進一步明確單位負責人對內部控制體系的建立、有效運行和有效監(jiān)督管理負責，強化單位負責人的責任意識；其次進一步明確全體人員在實現內部控制目標過程中的職責，遵照內部控制的各項制度和程序嚴格執(zhí)行內部控制要求，形成全員參與的內部控制機制。

（2）建立健全政府采購業(yè)務內部控制管理制度。單位應當按照規(guī)范的要求，在符合政府采購相關法律的基礎上，通過對政府采購業(yè)務的梳理，運用風險管理的方法和手段，在單位內部控制體系下，建立適合本單位實際情況的政府采購內部控制管理制度，并隨著內外部環(huán)境的變化，業(yè)務的調整，法律、管理要求的提高，不斷修訂和完善。政府采購業(yè)務內部控制管理制度應包括：一是合理有效設置政府采購業(yè)務管理機構和崗位職責，為提高工作效率，減少部門、機構重復設置，政府采購業(yè)務實行歸口管理，相關部門包括各業(yè)務部門和財務部門；二是制定政府采購業(yè)務工作詳細說明及流程圖；三是明確各崗位辦理業(yè)務和事項的權限范圍、審批程序和相關責任；四是制定政府采購業(yè)務內部監(jiān)督和自我評價長效機制。

2.完善政府采購預算編制細化，制定采購計劃

（1）政府采購預算編制細化。政府采購預算應包括資金和項目需求兩部分，二者相互作用，相互影響，資金環(huán)境、投入總量、投入方式等決定項目需求目標的實現方案；項目需求目標、效率和效果、方案等影響資金需求量，因此在編制政府采購預算時要統(tǒng)籌考慮資金與項目需求。政府采購預算編制的細化，一是為采購項目依法合規(guī)有效實施打下堅實的基礎；二是為實現政府采購政策要求提供了保障；三是有效防止規(guī)避采購情況的發(fā)生；四是提高采購效率，可以對多個項目中同類別子項目進行合并，共同招標；五是提高公開招標的比率，將同類別協(xié)議采購合并，采取公開招標的方式統(tǒng)一采購。

（2）先預算，后采購，預算與計劃同時制定的工作機制業(yè)務部門按照實際需求提. 出政府采購預算及計劃，政府采購業(yè)務歸口管理部門（以下簡稱：政府采購部門）匯總采購預算及計劃，按照人員職責分工嚴格審核，財會部門對政府采購部門審核匯總的采購預算及計劃，從預算控制的角度匯總平衡。政府采購預算與計劃共同編制，一是使采購資金與采購活動成為一體，提高可操作性；二是有利于整合采購項目，提高采購效率；三是有效避免規(guī)避采購，規(guī)避公開招標；四是避免資產重復購置，浪費資金。

3.抓住政府采購活動的關鍵風險點

政府采購活動涉及公共管理的方方面面，具有實施規(guī)范的政策、法律、法規(guī)多，法律程序、管理程序類別多，代表不同利益的參與者多，情況復雜等特點。政府采購活動流程是：采購需求 招標文件 開、評、定標 合同 驗收 支付。

（1）政府采購需求制定環(huán)節(jié)。預算需求經過進一步的論證、細化后，形成政府采購需求。政府采購需求是政府采購活動的起點，很大程度上決定采購活動的走向，采取的控制方法和措施，一是制定政府采購需求審核、審批機制，業(yè)務部門負責人對政府采購需求復核，政府采購部門審核；二是業(yè)務部門負責人對采購預算和計劃的具體落實和復核上報負責，包括采購需求是否符合采購預算和計劃要求，是否進行市場調研，技術復雜的項目可以借助專家或協(xié)會等專業(yè)機構的資源，采購需求經辦與審核采取不相容崗位相互分離控制方法；三是政府采購部門審核包括采購預算指標是否到位，采購計劃是否按時實施，采購方式是否符合有關法規(guī)和管理規(guī)定，技術指標是否有傾向性或者排他性，是否符合國家強制性標準等。

（2）招標文件制定環(huán)節(jié)。招標文件一般由招標代理機構或本單位專門設立的部門（需具備相應的專業(yè)技術條件）協(xié)助業(yè)務部門制定。政府采購部門組織業(yè)務部門制定招標文件，應采取以下控制方法和措施，一是制定招標文件審核確認機制和程序，招標文件業(yè)務部門確認后，政府采購部門審核確認，最后由單位負責人或授權部門審批，對于重大采購事項實行集體決策和會簽制度；二是招標文件制定經辦與審核采取不相容崗位相互分離控制方法；三是審查政府采購論證專家對招標文件的論證意見；四是對招標文件合法合規(guī)性審查，如；進口產品采購審批，節(jié)能、環(huán)保產品強制性采購，是否有商業(yè)限制等；五是招標采購信息內部公開，包括招標代理機構的確定，招標公告等，以利于內部監(jiān)督。

（3）政府采購合同履行環(huán)節(jié)。政府采購合同依據招標文件、投標文件、必要的澄清文件和補充文件、評標結果等具有法律效力文件簽訂，為政府采購合同履行提供了法律保障。在政府采購合同履行環(huán)節(jié)應采取以下控制方法和措施，一是建立合同履行報告監(jiān)督管理機制，制定定期報告制度，業(yè)務部門經辦人按照合同履約進度表實施項目管理，并制定合同履約情況報告，業(yè)務部門負責人審核合同履約情況報告，政府采購部門審查備案；二是在合同履行過程中發(fā)現因政策調整、市場變化等客觀因素，或有顯失公平、條款有誤、對方有欺詐行為等情形，可能導致單位利益受損，應當按規(guī)定程序及時報告；三是強化對合同標的使用效果的檢查、分析，試運行測試要全面系統(tǒng)完整，確保合同全面有效履行；四是加強政府采購合同履行中需追加的補充合同的監(jiān)管，按照規(guī)定程序和授權范圍審批；五是建立合同履行情況評估制度，對合同履行的總體情況和重大合同履行的具體情況進行分析評估，對分析評估中發(fā)現的合同履行中存在的不足，應當及時加以改進；六是健全合同履行考核與責任追究制度。

（4）政府采購驗收環(huán)節(jié)。政府采購驗收是單位對采購貨物和服務的檢驗接收，以確保其符合合同相關規(guī)定或產品質量要求，應采取以下控制方法和措施，一是制定嚴格的驗收工作機制和程序，業(yè)務部門提出驗收申請，政府采購部門審核，相關負責人或授權部門審批，政府采購組織實施部門不能負責驗收審批；二是按照貨物和服務的性質采取有效的驗收方式，《政府采購法》規(guī)定 采購人或者其委托的采購代理機構應當組織對供應商履約的驗收。大型或者復雜的政府采購項目，應當邀請國家認可的質量檢測機構參加驗收工作。；三是政府采購部門負責組建驗收小組，成員包括單位指定部門或專人、技術專家、代理機構，驗收小組對所購貨物和服務的品種、規(guī)格、數量、質量和其他相關內容進行驗收；四是驗收小組成員在驗收工作結束后，出具驗收證明，相關部門簽署驗收意見，單位和供應商共同加蓋公章確認；五是由行政主管部門、政府監(jiān)管部門（財政、審計、監(jiān)察）、社會監(jiān)督等對驗收活動監(jiān)督。

4.依托信息化，提高內部控制實施效率

加強信息化建設，可以在促進單位內部控制有效實施，提高管理水平和工作效率，規(guī)范業(yè)務流程，減少人為操縱因素等方面發(fā)揮積極作用。利用信息化時需注意以下幾個方面，一是單位應當指定專門機構對信息系統(tǒng)建設實施歸口管理，明確相關單位的職責權限，建立有效工作機制；二是應當將管理業(yè)務流程、關鍵控制點和處理規(guī)則嵌入系統(tǒng)程序，實現手工環(huán)境下難以實現的控制功能；三是應當依據業(yè)務調整，管理水平提高，改進信息系統(tǒng)；四是制定信息管理制度，加強信息系統(tǒng)運行與維護管理。

5.充分發(fā)揮專家和中介機構的作用

行政事業(yè)單位在開展內部控制建設過程中往往會因自身相關專業(yè)人員的缺乏而不能很好的實現有效內部控制，在實踐中，一是可以聘請專家或中介機構協(xié)助開展內部控制建設，同時在內部控制建設過程中培養(yǎng)單位的內部控制專業(yè)人員；二是對已建立運行的內部控制，由專家或中介機構對內部控制實施的具體情況進行分析評估，對分析評估中發(fā)現的問題，單位應當及時加以改進。