羅友才 唐忠錕

（來賓市紀律檢查委員會 廣西 來賓；來賓市財政局 廣西 來賓）

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管缺失問題逐漸暴露，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理的狀況備受社會和上級政府關注。2011 年廣西出臺了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》，全面加強了對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理。但是，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍有法不依、有令不行、有章不循，貪污、挪用國有資產(chǎn)等違紀違法行為仍時有發(fā)生。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)管，提高對各項規(guī)章制度的執(zhí)行力，保證國有資產(chǎn)安全、保值、增值乃是當務之急，刻不容緩。

一、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要意義與現(xiàn)實選擇

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是財政管理的一個重要組成部分，財政部門在履行國家所賦予的管理職責的同時，對于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的運行管理和制度落實情況還負有監(jiān)督責任。按照財政監(jiān)督要貫穿于財政管理體制、機制建設和改革總體設計中，貫穿于財政管理全過程的理念。作為國有資產(chǎn)監(jiān)督部門，應充分認識加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)管理對維護農(nóng)村基層政權及社會穩(wěn)定的重大意義。

1.明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理責任主體有利防范國有資產(chǎn)流失

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，管好用好是政府對人民群眾和對社會盡職盡責的必然要求和具體體現(xiàn)。從財產(chǎn)關系上說，國有資產(chǎn)是全民的公有資產(chǎn)，但傳統(tǒng)體制下國有資產(chǎn)管理領域突出的弊病是現(xiàn)實中國有產(chǎn)權的 懸空 和 虛置，說起來人人有責，但事實上人人都不負責。因此，必須加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)資產(chǎn)管理，在改革中尋找有效的治本之策。

2.有利于摸清國有資產(chǎn)家底，促進資源合理配置

在改革開放之后的經(jīng)濟轉軌過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)國有資產(chǎn)具有其特殊的復雜性。如過去大量由政府行政事業(yè)單位使用的國有土地都是通過上級劃撥分配方式無償取得，也不在資產(chǎn)記錄上以價值形式體現(xiàn)，而在市場經(jīng)濟條件下，需要對地價評估核定并體現(xiàn)在資產(chǎn)記錄上，這已成為政府通過資產(chǎn)管理做到優(yōu)化資源配置和對全民利益負責的技術性前提。因此，加強行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理，不僅是加強公益性資產(chǎn)的管理，也在于摸清國有資產(chǎn)家底、促進可用資源合理調整配置的問題，以及加強經(jīng)營型國有資產(chǎn)管理的問題。

3.有利于優(yōu)化整合發(fā)揮資產(chǎn)作用

隨著改革的深化，人們愈益認識到，龐大的行政事業(yè)資產(chǎn)具有優(yōu)化整合、提高使用效率和效益的巨大潛力，同時也面臨這方面緊迫的需要。近年來，各部門、各地方的內部招待所、培訓中心向社會開放，以及一些地方積極探索的公車改革和科技、教育部門探討的實驗設備共享等等，都反映了這種現(xiàn)實需要和發(fā)展趨勢。所以，加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，是有效推進資產(chǎn)優(yōu)化整合，在存量上 盤活死資產(chǎn) 發(fā)揮潛力，在增量上 配好新資產(chǎn) 少花錢多辦事的現(xiàn)實需要。

4.有利于推動深化行政體制改革和事業(yè)單位改革

行政事業(yè)資產(chǎn)管理問題與行政體制、財政體制等重要方面有千絲萬縷的聯(lián)系，可以說牽一發(fā)而動全身。在這方面加強管理，就會進一步揭示矛盾，引出一系列現(xiàn)實的改革問題，這既是對相關體制已有改革的有效呼應，又是對其深化改革的有效促進和推動。如南寧市政府和國資委，于2002 年4 月批準組建 威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司 這一特殊法人，對南寧市市級行政事業(yè)國有資產(chǎn)進行授權管理經(jīng)營，迄今已在實現(xiàn)資產(chǎn)有效運用、監(jiān)管和價值最大化、規(guī)范公務員待遇和從源頭防治腐敗等方面，取得良好成效，被稱之為 南寧模式。

二、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管缺失現(xiàn)狀分析

近年來，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部違法違紀案件的查處發(fā)現(xiàn)，因監(jiān)管缺失，導致了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn) 懸空、虛置 和流失；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務人員甚至把 黑手 伸向鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)，使得國有資產(chǎn)面臨惡意流失的危險處境，影響了農(nóng)村基層政權及社會的穩(wěn)定。

1.財政預算缺乏剛性，執(zhí)行不力，約束不嚴

從近年來案件查辦反應的情況來看，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在預算批復、調整及執(zhí)行過程中仍存在違反《預算法》的行為，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務支出不受預算約束，基本是有錢就花，造成財政決算與預算數(shù)據(jù)相差懸殊，現(xiàn)有資金難以發(fā)揮應有的作用，在管理上產(chǎn)生了的 松、散、亂 現(xiàn)象。另一方面，支出審批制度不嚴格，隨意擴大開支范圍，巧立名目發(fā)放獎金，提高補貼標準，隨意改變資金的用途，專款不專用 的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。有的單位雖然編制了預算，但對預算資金使用效益不進行跟蹤問效，即使跟蹤問效，也是分析膚淺、總結簡單，效益考核基本是走過場。在安排項目支出預算時，存在一定的隨意性和盲目性，從而使很多項目難以取得預期社會效益。

2.專項資金管理不到位，被擠占、挪用比較普遍，檢查發(fā)現(xiàn)問題未能有效處理

由于政府部門在支農(nóng)項目管理上體制不順，職能交叉，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項資金管理分散，情況不明。尤其是對項目多、資金量大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，未按規(guī)定對資金實行專項核算。大部分支出在經(jīng)常性科目中核算，各項目之間互相調劑、擠占，很難有效進行監(jiān)督管理和績效評價。有的現(xiàn)金管理缺乏嚴肅性，將一些不合理支出長期用白條虛抵現(xiàn)金，造成會計信息失真；有的借條長期不入賬，造成資產(chǎn)形態(tài)不實，現(xiàn)金賬款不符，甚至形成長期挪用；有的違反現(xiàn)金結算紀律，超限額、超范圍使用現(xiàn)金結算，逃避銀行等有關部門的監(jiān)督。此外，對專項資金支出的監(jiān)督突擊性檢查多，且對發(fā)現(xiàn)的問題沒有具體的處罰和整改措施，往往是不了了之，使監(jiān)督流于形式，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在擠占、挪用專項資金和代管資金。

3.機制不健全，制度不完善，管理較混亂

從這幾年查處的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門及人員違紀違法案件中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關財務管理模式五花八門，有的是財政所做賬，有的是經(jīng)管站做賬，有的整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關一套賬，有的卻多達四套賬；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務人員的分工不科學，有些財政所長既是所長，還是會計兼出納，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年做一次賬，出納成了事實上的兼職會計，內部管理控制基本失效；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務人員更換頻繁，手續(xù)交接不清，造成財務管理混亂；有的大額開支使用現(xiàn)金支付，白條抵庫、公款私存，收費、罰沒收入等不入賬，以虛列支出、資金返還等方式設置 小金庫 ，等等，在此不作一一列舉。行政監(jiān)管不足，間接導致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的薄弱。長期以來，有些行政事業(yè)單位由于受習慣勢力的影響，重錢輕物，重購置輕管理，內部沒有嚴格的管理約束機制，造成單位資產(chǎn)管理不規(guī)范和混亂。

以來賓市興賓區(qū)良江財政所長陸某挪用公款案為例，2005 年12 月至2010 年2 月間，陸某利用職務便利，私自填寫現(xiàn)金支票并加蓋印章后，到銀行領取良江鎮(zhèn)會計核算中心經(jīng)管的公款，在4 年多的時間里累計挪用公款222 次323 萬元，有320 萬元至今不能追回。每次取款，陸某都是自己填寫支票，然后自行蓋章到銀行取款。無獨有偶，2010 年8 月至2012 年4 月，來賓市興賓區(qū)南泗財政所所長兼統(tǒng)管會計零某，在1 年多的時間里累計挪用公款77 次70 萬元用于賭博，至今仍有60 萬元無法追回。這些案件并非廣西來賓所特有，其他地方也同樣存在。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾突出，負債現(xiàn)象嚴重，嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)的規(guī)范管理

目前，大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村基金會、財政周轉金、商業(yè)銀行貸款等方面普遍存在數(shù)額大、沉積多、償還難的債務負擔。原因很多，有的工程項目缺乏科學論證，沒有因地制宜，沒有可行性研究，結果一些企業(yè)效益不好、長期拖欠，資金收不回來；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目搞建設，不根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實力、財力、借錢上項目；有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫、人員過多、入不敷出，靠借款來維持日常的費用開支。特別是隨著公共財政體系的不斷完善，農(nóng)村公共服務的內容越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔的職責任務越來越重，用于支持 三農(nóng) 的資金規(guī)模越來越大，各項剛性支出和新增投入不斷增加，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾和負債嚴重等問題更加突出，造成有錢就用和什么錢都用，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)范管理帶來客觀障礙。

三、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的若干建議

隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能日益強化，地位愈加重要，作用越來越大，要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作，必須充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟建設中的主戰(zhàn)場作用，改革創(chuàng)新，多管齊下，扎實推進。

1.轉變觀念，提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理重要性的認識

要轉變重資金使用、輕實物管理觀念，把資產(chǎn)管理納入領導干部政績考核，督促單位領導自覺重視國有資產(chǎn)管理。在國有資產(chǎn)管理部門指導下，結合實際，制定完善、適合本單位資產(chǎn)購置、使用、保管、處置等各個環(huán)節(jié)的管理制度，逐步使資產(chǎn)管理制度化、科學化、規(guī)范化。要以法律的形式明確事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權，嚴格設定資產(chǎn)登記管理和考核體系，自覺辦理產(chǎn)權登記手續(xù)，建立健全考核指標，明確責任，獎優(yōu)罰劣，充分調動資產(chǎn)管理者的主動性、積極性，從而提高資產(chǎn)管理水平和資產(chǎn)使用效益，確保國有資產(chǎn)不流失。

2.規(guī)范預算編制，強化預算監(jiān)管，維護預算剛性

要科學合理地編制預算，要堅持 以收定支、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、保證重點 的原則，考慮到積累與發(fā)展的關系；要嚴肅認真地執(zhí)行預算，單位內部預算一經(jīng)批準，就不得隨意更改，加強預算執(zhí)行管理，調節(jié)經(jīng)費構成比例；相關部門要定期分析考評，及時了解經(jīng)費開支進度和發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中存在的問題，總結經(jīng)驗、采取措施、提高預算管理水平，嚴格按照項目預算科目安排業(yè)務支出；要加強預算監(jiān)督和控制，對預算執(zhí)行全過程進行監(jiān)督管理，進一步健全保證資金安全的運行機制，樹立科學理財觀念，以預算促項目，提高資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性和科學性。

3.建立健全監(jiān)管制度，推進國有資產(chǎn)規(guī)范化管理

（1）上級部門和主管部門要加強指導和監(jiān)督，定期到下級部門核查、指導工作，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正和解決。財政部門在對行政事業(yè)單位資產(chǎn)監(jiān)管中，可以對行政事業(yè)單位管理、使用資產(chǎn)等情況進行監(jiān)管檢查。財政部發(fā)布的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《行政單位財務規(guī)則》、《事業(yè)單位財務規(guī)則》等規(guī)章也對財政部門開展專項檢查進行了明確規(guī)定，包括財務清理、資產(chǎn)清查、價值重估、損益認定、資產(chǎn)核實和完善制度等內容。

（2）加強財政、審計、監(jiān)察和相關主管部門對各單位財政資金管理的監(jiān)督，定期開展聯(lián)合檢查，并對重大資金流動項目開展專項案件查辦監(jiān)督。

（3）加大監(jiān)督廣度，加強新聞輿論監(jiān)督，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的透明度，把內部監(jiān)督與公開曝光結合起來、把內部監(jiān)督和外部監(jiān)督統(tǒng)籌起來。

（4）加大事前、事中、事后監(jiān)督機制。事后監(jiān)督是指對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置、使用、處置等管理活動的結果所進行的監(jiān)管。主要通過對資產(chǎn)統(tǒng)計報告、賬簿、會計憑證的核查分析，找出問題和薄弱環(huán)節(jié)，研究提出意見和措施，建立健全各項管理制度，提高資產(chǎn)管理水平。

（5）要建立完善資金管理專項檢查機制，設立部門內部監(jiān)督機構，定期檢查資金去向、賬目數(shù)額、票證憑據(jù)等，定期與銀行和使用資金單位對賬，及時發(fā)現(xiàn)和排除資金安全隱患。

（6）適時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所主要領導進行調整。通過適時調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所主要領導，新舊履行交接手續(xù)，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)得到一次徹底清理，減少侵吞行政事業(yè)單位資產(chǎn)行為的發(fā)生，確保國有資產(chǎn)的安全。

4.全面提高財務人員素質，夯實國有資產(chǎn)科學化管理基礎

現(xiàn)代財務管理要求財會人員由傳統(tǒng)的 核算型 向管理型 和 經(jīng)營型 會計轉變，因此事業(yè)單位也要結合單位具體情況，對會計人員加強培訓，定崗定人，全面提高會計人員的專業(yè)判斷能力和職業(yè)道德水準。要組織會計人員參加政策法規(guī)、業(yè)務知識等方面的培訓和學習，增強會計人員的職業(yè)道德和法制觀念，大力培養(yǎng)知識經(jīng)濟時代需要的復合型人才。要提高會計人員的業(yè)務水平和專業(yè)技能，做到嚴格審核把關，保證資金安全完整、信息真實可靠。

5.加強機關作風和廉政建設，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的廉潔性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部工作在基層第一線，掌握一定的財政資金分配、使用管理和監(jiān)督權，各地要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的廉潔自律作為一件大事抓緊、抓好。抓早、抓小，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性問題，把問題解決在萌芽狀態(tài)。根據(jù)十八屆四中全會的精神，用法治的思維謀劃我們的工作，按照中央和地方的要求，經(jīng)常不斷地開展廉潔教育，嚴格遵守《廉政準則》，加強道德修養(yǎng)，嚴肅查處違規(guī)違紀行為，倡導廉潔、文明、務實、高效的良好風尚，努力打造一支政治過硬、作風優(yōu)良、業(yè)務精湛、勤政廉潔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的安全筑牢紀律道德防線。

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