蘇云波

（淮安市淮陰區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局 江蘇·淮安 223001）

一、我國城市土地資產(chǎn)經(jīng)營管理存在的問題

我國的城市經(jīng)營管理模式至上世紀九十年代開始實施，土地資產(chǎn)是城市經(jīng)營的核心，是最大的國有資產(chǎn)，土地資產(chǎn)如何在政府的宏觀調(diào)控下實現(xiàn)最大土地價值是城市管理的核心工作。由于我國土地資產(chǎn)的經(jīng)營管理仍處于初步發(fā)展階段，相關(guān)體制還不健全，各個城市都在探尋適合自己的土地資產(chǎn)經(jīng)營管理模式，但每種模式都存在不同程度的局限性。目前土地儲備制度是我國土地資產(chǎn)經(jīng)營管理主要采用的方法，但實踐證明該模式的管理體制中也存在一定問題。

（一）政府職能和市場職能兼于一身

目前我國很多城市在實行土地儲備制度過程中，土地儲備機構(gòu)同時發(fā)揮了兩種職能，即市場職能和政府職能。市場職能是指土地儲備機構(gòu)通過盤活存量土地以實現(xiàn)土地資產(chǎn)的最大價值，提高政府土地資產(chǎn)收益。政府職能是指對土地市場以及土地資源配置的調(diào)控和優(yōu)化。對于市場行為來講，其追求的是經(jīng)營利益，對于政府行為來講，其追求的社會公平和公正。在沒有健全、有效的制度約束和法律保障的情況下，一個主體機構(gòu)同時發(fā)揮兩種職能通常是很難發(fā)揮良好作用的，這就對城市土地儲備工作的開展和城市土地儲備的進一步發(fā)展造成了一定影響。

（二）土地儲備機構(gòu)的土地經(jīng)營工作無法有效開展

城市土地儲備機構(gòu)屬于事業(yè)單位，自然少不了多數(shù)事業(yè)單位存在的通病。首先，政務(wù)權(quán)利不獨立；其次，人事制度缺乏靈活性；另外，缺乏經(jīng)營決策權(quán)。城市土地儲備機構(gòu)的人事制度和財務(wù)制度缺乏獨立性導(dǎo)致其經(jīng)營決策很大程度受到行政干預(yù)，機構(gòu)的業(yè)務(wù)操作需要在政府行政意見的干預(yù)下進行，所以土地儲備機構(gòu)的經(jīng)營行為無法實現(xiàn)完全意義上的市場行為，只能說是長官意志，不能體現(xiàn)出城市土地經(jīng)營的經(jīng)濟規(guī)律和市場規(guī)律。政務(wù)權(quán)利不獨立、人事制度缺乏靈活性以及缺乏經(jīng)營決策權(quán)導(dǎo)致城市土地儲備機構(gòu)很難發(fā)揮市場職能，更不利于實現(xiàn)城市土地的最大收益，進而更難發(fā)揮政府職能。因此土地資產(chǎn)的經(jīng)營管理主體應(yīng)該屬于自負盈虧的企業(yè)性質(zhì)。

（三）土地管理部門缺乏有效監(jiān)督

政府代表著公眾利益，在追求社會經(jīng)濟快速發(fā)展的同時也需要實現(xiàn)公眾管理的高效性，以維護社會的公平、公正。但在實際情況中，城市的經(jīng)濟發(fā)展水平是政府政績的主要體現(xiàn)，而城市的經(jīng)濟發(fā)展需要大量資金支持，所以很多城市在缺乏資金支持的情況下往往以低地價甚至零地價的條件引入投資商。隨著城市建成區(qū)地價的不斷升高，很多開發(fā)區(qū)建設(shè)和農(nóng)用地開始被征用，進而造成土地經(jīng)營秩序混亂，土地資產(chǎn)嚴重流失的現(xiàn)象。所以政府需要有效發(fā)揮土地管理職能，嚴格保護耕地，預(yù)防農(nóng)用地嚴重流失。對于地方政府而言，但經(jīng)濟發(fā)展與土地管理發(fā)生沖突的時候，土地管理往往要讓步于經(jīng)濟發(fā)展，這主要是因為政府擁有土地資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的同時也發(fā)揮了土地管理權(quán)力，土地資源管理局因為受到政府各方面制約導(dǎo)致無法發(fā)揮監(jiān)督管理職能，進而出現(xiàn)了很多違法、違規(guī)操作。

（四）土地儲備資金風(fēng)險較大

城市土地儲備機構(gòu)的資金來源主要是銀行貸款，因為貸款數(shù)額較大，所以需要承擔(dān)很重的利息。城市土地儲備機構(gòu)用于償還銀行貸款、利息的途徑主要有兩個，第一是將未經(jīng)過開發(fā)的土地倉促出讓，沒有實現(xiàn)土地的最大收益；第二，經(jīng)過開發(fā)、整理的土地沒有等到出讓好時機的情況下匆匆出讓，土地供應(yīng)失去穩(wěn)定性、計劃性，沒有達到宏觀調(diào)控的效果。因為土地市場的波動性較大，地價極不穩(wěn)定，而土地儲備機構(gòu)對銀行的依賴性較強，很多情況下不能及時償還銀行貸款，如此以來就容易形成不良貸款，甚至引發(fā)經(jīng)濟危機。所以鑒于上述問題，城市土地資產(chǎn)的經(jīng)營管理模式需要改革、創(chuàng)新。

二、城市土地資產(chǎn)有效經(jīng)營及管理的建議

（一）完善經(jīng)營主體

城市土地資產(chǎn)經(jīng)營管理的過程主要包括四個步驟，第一，劃定土地儲備范圍；第二，編制土地儲備計劃；第三，實施土地收儲；第四，土地出讓。其中土地儲備范圍的劃定以及土地儲備計劃的編制兩個環(huán)節(jié)具有行政性特點，屬于政府行為，是土地經(jīng)營管理的宏觀調(diào)控手段。土地的收儲和出讓其實就是土地的買和賣，土地從原來的用地者手中拿回之后經(jīng)過開發(fā)、整理后進行收儲，并等到合適的時機將土地的使用權(quán)出讓給新的用地者。土地的收儲和出讓過程具有經(jīng)營特點，屬于企業(yè)行為。

結(jié)合我國的土地資源管理策略，需要有多個部門來完成土地資源管理的政府職能，即土地資產(chǎn)管理委員會、國有土地資源管理局以及土地儲備機構(gòu)。其中國有土地資源管理局主要負責(zé)對土地資產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)督管理，土地資產(chǎn)管理委員會為決策主體，而土地儲備機構(gòu)只負責(zé)土地儲備和出讓計劃的編制工作。此外，可以成立土地開發(fā)公司，有土地開發(fā)公司承擔(dān)城市土地經(jīng)營的市場職能，并通過一定的制約機制來規(guī)范土地經(jīng)營管理，在政府宏觀調(diào)控的條件下，不僅要增加政府收益，同時也要激發(fā)經(jīng)營主體的活力和積極性。

（二）實施多渠道的融資機制

采用多種融資方式，將社會閑散資金籌集起來，以便為土地資產(chǎn)經(jīng)營管理提供雄厚的資金實力。目前，銀行貸款、發(fā)放權(quán)益性股份、引進項目開發(fā)商等等融資方式都是我國法律允許的。土地開發(fā)公司一般首選的融資方式是籌集自有資金，然后是引進項目投資商，最后是發(fā)行公司股票、土地債券以及金融機構(gòu)貸款。幾種融資方式相比，銀行貸款相比發(fā)行債券、股票融資以及引進項目投資商成本要高，貸款風(fēng)險完全由土地開發(fā)公司承擔(dān)，而且貸款期限短，不適合長期經(jīng)營，而其他融資方式就可以將風(fēng)險分散。

（三）建立合理科學(xué)的利益分配機制

利益分配機制是改革的核心，對改革成敗有著決定性作用。調(diào)控土地市場、實現(xiàn)政府最大收益是城市土地資產(chǎn)的經(jīng)營管理的主要目標，此部分為土地資產(chǎn)經(jīng)營管理的公共收益，屬于外部收益。以往的利益分配在政府和銀行兩者之間進行，這種利益分配模式不僅不利于土地儲備機構(gòu)的良好運作，同時也無法進一步提高城市土地資產(chǎn)經(jīng)營管理的市場化程度。所以利益分配有必要轉(zhuǎn)換成在政府與土地經(jīng)營主體兩者之間進行，利益分配機制的關(guān)鍵就在于公共利益私人化以及外部效益內(nèi)部化，以激發(fā)經(jīng)營主體追逐利益的積極性，在爭取私人利益最大化的同時實現(xiàn)政府的最大公共利益。

三、結(jié)語

土地屬于不可再生資源，是人類賴以生存的基礎(chǔ)，是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要資源。土地是城市建設(shè)的基本要素，城市土地的合理利用和科學(xué)管理對城市建設(shè)以及可持續(xù)發(fā)展有著重要意義。我國的城市經(jīng)營管理仍處于發(fā)展和不斷探索階段，需要對實踐反映出來的問題不斷研究，總結(jié)，以尋求更完善的土地資產(chǎn)經(jīng)營管理策略，實現(xiàn)土地最大價值，以促進城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。

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