陳紅蘭

（安徽農(nóng)業(yè)大學人文學院，安徽合肥，230036）

我國是世界上災害發(fā)生頻率最高的國家之一，一直采用以中央政府為主導、地方政府緊密配合、以國家財政救濟和社會捐助為主的巨災風險管理模式，政府一攬子管理收效甚微，巨災損失得不到有效補償，2006年國務院《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中首次指出要建立國家財政支持的巨災風險保險體系。遺憾的是該體系至今未建成，也無從窺見政府的角色職能設置、保險實務和理論界雖在不斷推進和研究巨災保險，但注意力多集中在商業(yè)地震險和農(nóng)業(yè)巨災險上，鮮有關(guān)乎政府職責及角色的論證，故有必要評析借鑒巨災保險發(fā)展較為成熟的國家的做法。

一、外國政府在巨災保險中的角色定位及啟示

（一）外國政府在巨災保險中的角色定位及特征

關(guān)于各國政府在其國內(nèi)巨災保險制度形成與發(fā)展中的角色定位類型，我國學界有兩種描述，一種以外國政府參與巨災保險的階段為標準，將政府角色分為直接保險人角色（如美國）、再保險人角色（如日本）、防災抗災的基礎(chǔ)設施提供者角色（如英國）、［1］巨災保險的組織者和管理者（如美國）、巨災基金的管理者（如挪威）。［2］另一種則區(qū)別巨災保險供給者，將政府定位為商業(yè)保險公司主導供給模式下的局外人角色（如英國）、政府主導供給模式下的主導者角色（如美國）、公私協(xié)作供給模式的協(xié)作者（如日本）三種角色。［3］通過比較這兩種觀點，我們可以發(fā)現(xiàn)影響外國政府在巨災保險中的角色定位和職責所在的特點與規(guī)律。

1.各國政府在巨災保險中的角色定位取決于本國自然經(jīng)濟環(huán)境。政府在巨災保險中的角色定位離不開本國的自然和經(jīng)濟環(huán)境，角色類型相同的國家其社會背景也類似。如主導者定位的美國、西班牙和新西蘭等，其經(jīng)濟環(huán)境較好，自然災害發(fā)生頻繁、破壞大，其政府設立巨災保障基金，直接承保巨災風險。局外人定位的國家代表如英國、德國和挪威，保險業(yè)高度發(fā)達，自然災害破壞力相對小，巨災保險由私人保險公司自主運作和國民自愿投保，英國政府提供巨災風險評估、災害預警和防洪工程等公共服務，并視風險大小給予財政補助。德國政府重在監(jiān)管巨災保險經(jīng)營，尤其關(guān)注巨災統(tǒng)計數(shù)據(jù)和管理費率。日本為協(xié)作者定位的典型國家，其國內(nèi)巨災發(fā)生頻率高，國民保險意識強，但保險業(yè)和國家財力稍遜前兩類國家，故擇其主要災害——地震為立法對象，不斷修改完善《地震保險法》，雖無專門的巨災風險管理機構(gòu)，但設置了保險公司、再保險公司和政府三層合作共擔風險的巨災保險賠付模式，中級巨災50%和高級巨災95%的損失由政府財政預算專項資金賠付。

2.各國政府在巨災保險中的角色定位相互借鑒。各國政府的巨災保險角色模式雖自主確定，客觀上卻相互借鑒。如新西蘭設立地震委員會，首先在巨災損失賠付上采取公私協(xié)作，地震巨災的法定損失由地震委員會負責理賠，超出部分由保險公司負責賠償，其次在巨災風險分攤上吸取局外人模式的市場優(yōu)勢，由保險協(xié)會建立地震巨災應急制度降低巨災損失，再利用國際再保險轉(zhuǎn)移國內(nèi)巨災風險。美國在設立加州地震保險局時，摒棄了政府全資設立模式改采市場主導供給，州政府一不出資二不擔保，由各商業(yè)保險公司出資，建立會員制的州屬地震保險商業(yè)機構(gòu)，私人保險公司按會員份額承擔賠償責任。另外，在局外人身份的德國，其學界一直呼吁政府引導和調(diào)控巨災保險，建議大力推行普遍的強制性的巨災保險義務以改變巨災保險費率高投保低的現(xiàn)狀。［4］

3.各國政府的巨災保險角色定位處于動態(tài)調(diào)整中。從各國巨災保險演變史看，政府角色定位受保險供求關(guān)系影響，不斷被動調(diào)整。以美國為例：20世紀20年代中期，政府系巨災保險的局外人，私人保險公司承保洪水保險，幾次洪災后，高賠付率令私人公司紛紛撤離。40年后重啟洪水保險時，政府主動承擔保險供給職責。1968年聯(lián)邦政府啟用強制型全國洪水保險計劃，保險費率政府制定并免除其聯(lián)邦稅收，州政府或直接承?；蜃髟俦ｋU人并補貼投保人的保險費，保險雖由私人公司代售，保費收繳及賠付卻在國家洪水保險基金中出入，若基金賠付額超過歷史平均水平，財政部負責補充資金。美國政府可謂全方位參與洪水巨災保險，但該計劃實施效果卻因政府保險低效性、過度依賴財政、洪水區(qū)內(nèi)投保人逆選擇等缺陷而大打折扣。1985年加州立法推行的地震附加險也因州政府干預過多而告敗，故1996年加州專設地震保險局時，部分借用協(xié)作者定位。

（二）外國政府在巨災保險中的職責變遷啟示

綜上所述，巨災保險是國際上分散巨災風險的常用辦法，但沒有一個國家采取完全市場化的巨災保險均出現(xiàn)政府參與，只是受巨災風險大小、國民風險意識、國家財力、保險業(yè)水平和法治程度等影響，政府參與巨災保險的深度不一，但途徑大致相同，主要有八個方面，體現(xiàn)出八類職責：（1）培育巨災保險商業(yè)市場；（2）負責防御巨災的基礎(chǔ)設施和信息建設；（3）籌資組建并監(jiān)管巨災保險基金；（4）作為巨災保險的再保險人；（5）推動并監(jiān)管巨災保險風險轉(zhuǎn)移；（6）財政支持巨災保險當事人和災后救濟；（7）設立巨災專門管理機構(gòu)；（8）逐步完善巨災保險立法。各國政府在巨災保險管理中的職責各有側(cè)重，政府角色定位并非一成不變，政府角色職責取決于該國的自然巨災和保險業(yè)發(fā)達程度，但都在強化政府的巨災風險管理職能，并逐漸加深與保險公司的合作。

我國政府業(yè)已提出財政支持巨災保險觀點，與國外通行做法不謀而合，其他職責也有部分正在履行?！熬逓谋ｋU到底由哪方負責供給”不是首要問題，確定政府的職責范圍才是關(guān)鍵，有必要回眸我國巨災保險實踐中的政府職能表現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)待改進之處，明確我國政府應盡職責，再從國際通行職責中選擇適宜我國的職責序列，以法固定。圈定政府在巨災保險中的行政作為范圍，方可實現(xiàn)我國巨災保險業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國政府在巨災保險中的角色實踐分析

（一）我國政府在巨災保險制度演變中的角色實踐

我國巨災保險始于農(nóng)業(yè)，歷經(jīng)了三個階段。第一階段為實驗期（1949-1958年），政府系農(nóng)業(yè)巨災保險的間接經(jīng)營者。不少地區(qū)在試辦養(yǎng)豬保險及棉花、小麥等農(nóng)作物保險時將巨災風險納入承保責任范圍，保險經(jīng)營不規(guī)范行為如行政強制售賣曾致農(nóng)民抵觸投保，受國家政策的影響，農(nóng)業(yè)巨災保險于59年終結(jié)。

第二階段為巨災保險的商業(yè)恢復期（1980-2004年），此時政府是巨災保險的支持者和監(jiān)管者。1980年國內(nèi)保險業(yè)務恢復，各保險公司自主經(jīng)營巨災保險，并享受國家給予的營業(yè)稅減收優(yōu)惠；出于風險控制考慮，1995年央行責令停辦部分農(nóng)業(yè)巨災保險業(yè)務，農(nóng)業(yè)巨災保險急速萎縮；1996年央行禁止保險公司大范圍開展地震保險，4年后“禁止”變?yōu)橄拗?，保險公司卻因風險高自行停保、限制承保、嚴控規(guī)模；2001年初，“限制”再次變?yōu)椤敖埂保１O(jiān)會下發(fā)《關(guān)于企業(yè)財產(chǎn)保險業(yè)務不得擴展地震風險的通知》，“事關(guān)國計民生的重大項目確需擴展地震責任的，必須逐級報保監(jiān)會審批”，此通知一出，企業(yè)財產(chǎn)險中尚存的分散型地震巨災保險條款、附加險種相繼沉沒，1年后該行政許可取消，但地震險重啟量少且保費普遍高，家庭財產(chǎn)險中的地震險業(yè)務市場份額也不大。同期，農(nóng)業(yè)巨災保險卻因WTO農(nóng)業(yè)“綠箱政策”快速扶搖發(fā)展。

第三階段（2004年后），巨災保險進入制度升溫期，政府將自己視為巨災保險規(guī)則的制定者和資源的擁有者。2006年提出建立國家財政支持的巨災風險保險體系，以政策性農(nóng)業(yè)保險為切入點出臺關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的中央1號文件，2007、2008、2009年為農(nóng)業(yè)巨災風險轉(zhuǎn)移指出了從分攤向分擔、分散轉(zhuǎn)變的發(fā)展路徑和中央、地方財政支持建立農(nóng)業(yè)再保險體系的思路，2009年自然災害較多，2010年提出“建立財政支持的巨災風險分散機制”。2011年進一步細化“鼓勵和支持發(fā)展洪水保險”，2012年后重視農(nóng)業(yè)大災風險分散，先后明確中央財政的主要作用、推進建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制思想、出臺《農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金管理辦法》。另外，還同步修訂自然災害應急法律規(guī)范，2009年《防震減災法》規(guī)定“國家發(fā)展有財政支持的地震災害保險事業(yè)，鼓勵單位和個人參加地震災害保險”，遺憾的是沒有后續(xù)細化。同年《保險法》修訂時采取商事自治，一改習慣化的行政審批，其104條僅要求保險公司的巨災風險安排方案報保監(jiān)會備案。實務中，云南、深圳獲批開展巨災保險試點，儲積了一些巨災風險數(shù)據(jù)信息資料和管理經(jīng)驗，對于巨災保險專門的立法研究也在推進中。

可見，我國政府一直具有參與巨災保險的意識，并確立了構(gòu)建“財政提供支持，政府和商業(yè)保險公司為主體，由政府設立巨災風險準備金、再保險市場分散風險的巨災保障體系”的思想，且已初步建立災害防控體系，但實踐中：商業(yè)巨災保險市場受行業(yè)監(jiān)管、行政干預不當而影響發(fā)展，政策性巨災保險啟動慢；在巨災保險制度形成上往往是政策先行，試點隨后，立法拖延，多為政府自上而下啟動，很少受需求觸發(fā)，政策和法律上雖已明確財政對巨災保險的扶持作用，但缺乏具體實施規(guī)范，留下了諸多疑問，諸如政府如何“發(fā)展巨災保險”，在巨災保險中應扮演何種角色，履行哪些具體職責，政府部門間、政府與保險公司間如何協(xié)調(diào)、劃分責任等。

（二）我國政府在巨災保險中的職責

與發(fā)達國家相比，我國商業(yè)巨災保險賠付比例較低，公眾和商業(yè)保險機構(gòu)希望政府能多扶持甚至直接參與巨災保險，同時政府也希望能釋放其一貫以來兜底式巨災安撫的財政壓力，社會需求和自身需要使得政府必須調(diào)整巨災救濟，盡快選擇合適的巨災保險參與途徑。角色理論認為，人們在他們歸屬于別人的期待同別人實際抱有的期待相稱時就會成為更有效的角色扮演者。［5］職責描述與評價是檢驗角色扮演效果的依據(jù)。我國政府若能調(diào)整巨災責任，融通自己和公眾關(guān)于巨災風險分散的期待，其在巨災保險中角色扮演的社會一體化和個人滿足度就會更高。巨災制度調(diào)整是有目的的利益活動，依系于社會經(jīng)濟和保險業(yè)水平，我國不可能一步到位建立成熟的巨災保險模式，只能根據(jù)國情逐步確定政府巨災責任目標，漸逐進行制度變遷?？紤]我國保險業(yè)的實際情況和政府的治理水平，可將我國政府參與巨災保險的角色目標分為遠期目標——市場主導、中期目標——公私協(xié)作、當前目標——政府主導，與發(fā)達國家的政府主導不同，當前的政府主導屬于初級階段，然后根據(jù)各角色目標來確定職責。

1.當期角色目標——初級政府主導中，政府最主要的兩項職責是制度設計和引導巨災保險業(yè)發(fā)展。我國保險業(yè)自身積累較薄，難以承擔巨災保險的主要責任，應由政府主導，以財稅資源扶助巨災保險業(yè)起步。一方面，繼續(xù)投建最基本的防御巨災的基礎(chǔ)設施，降低巨災事故概率和損失規(guī)模，使其具有可承保性。另一方面，政府尚需履行兩項重要職責：首先，牽頭巨災保險制度設計，頂層啟動同時廣泛聽取民主意見，進行巨災風險排序，擇重要風險、高風險、居民投保意愿強的風險先開展保險試點，制定規(guī)范文件，全面鋪開已有實踐經(jīng)驗的農(nóng)業(yè)巨災保險，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和巨災風險多發(fā)地區(qū)推廣新險種。其次，積極扶持巨災保險公司發(fā)展，培育商業(yè)巨災保險，可對保險人予以稅收優(yōu)惠政策、保險技術(shù)支持和必要的財政補貼。貼補投保人保費，積蓄投保意愿，進行適度監(jiān)管，并輔以社會救助。

2.中期角色目標——公私協(xié)作中，政府主要職責從扶持轉(zhuǎn)向與保險公司合作。經(jīng)過初級政府主導階段后，我國保險業(yè)發(fā)展到世界中等水平，此時保險公司的風險承受能力提高，投保人的巨災保險意識增強，可按中期目標——公私協(xié)作來推進巨災保險。政府退出主導者崗位，轉(zhuǎn)為巨災保險協(xié)作者身份，確定新職責，如與保險公司合作開展巨災保險。設立巨災專門管理機構(gòu)，作為巨災保險的再保險人，籌資形成巨災保險基金并參與管理，推動并監(jiān)管巨災保險風險轉(zhuǎn)移，鼓勵新巨災險種研發(fā)，再設置協(xié)調(diào)管理組織。

3.遠期角色目標——市場主導中，政府主要職責為完善巨災保險法律制度和防御巨災工程技術(shù)。公私協(xié)作期后，巨災保險制度日益完善，巨災保險經(jīng)營已具規(guī)模，巨災保險基金持續(xù)有效，我國保險業(yè)實力大增，完全可由保險業(yè)自主供給巨災保險產(chǎn)品。政府財政完全可以舍棄事后救濟，不再與保險公司協(xié)作，讓保險行業(yè)協(xié)會自律管理巨災保險的運行，而政府職責轉(zhuǎn)為提供保險體系外的服務，如不斷修正完善巨災保險立法，維護更新防災御災技術(shù)等。

三、完善促進我國政府轉(zhuǎn)變巨災保險角色的法律保障措施

（一）促進我國政府巨災保險角色轉(zhuǎn)變應遵循的法律原則

巨災保險關(guān)系中任一主體角色變化都關(guān)乎利益分配，涉及投保人轉(zhuǎn)移巨災風險、保險人巨災保險盈利、政府避減財政賠償巨災損失的利益沖突。為促進政府巨災保險職責的履行和角色轉(zhuǎn)變，需要以利益平衡協(xié)調(diào)原則為總領(lǐng)，行政合法、社會本位和經(jīng)濟民主為下位原則指導評價政府巨災保險行政行為。

首先，按照利益平衡協(xié)調(diào)原則，在巨災保險法律制度創(chuàng)設上妥善處理、平衡優(yōu)化三方利益。其次，在執(zhí)法上，依行政合法性原則檢驗政府是否依法參與和合理調(diào)控巨災保險。政府掌握著行政資源，若只賦權(quán)而不約束，可能會忽視或侵蝕另兩類主體利益。唯有用立法權(quán)約束行政權(quán)，方能督促其角色的履行與轉(zhuǎn)變。最后，秉承社會本位和經(jīng)濟民主原則，在巨災保險調(diào)控立法和執(zhí)法中應以恢復生態(tài)環(huán)境、減少社會財富損失等社會公共利益為出發(fā)點，引導政府積極投資巨災防范基礎(chǔ)設施，激勵巨災保險需求，規(guī)制逆向選擇，保護巨災保險經(jīng)營者的自主經(jīng)營，不在社會公共利益本位之外施加行政干預。

（二）完善巨災保險相關(guān)立法

健全的法律法規(guī)是運行巨災保險的強力保證，我們可以借鑒國外巨災風險管理法律體系，結(jié)合我國實際，針對巨災進行統(tǒng)一立法。

首先，完善巨災風險管理立法。修改《防洪法》、《防震減災法》，增加規(guī)定政府提供防災減災的公共產(chǎn)品職責，適時出臺《巨災保險法》和《巨災保險法實施條例》，［2］規(guī)定巨災保險的立法目的、性質(zhì)、投保方式、主體、承保對象、保費率、保費使用與投資、監(jiān)管、賠付不足的解決途徑以及法律責任等，建立巨災風險評估、精算與控制、國家巨災風險保險基金管理與運作、巨災損失調(diào)查評估、災后理賠處理、總結(jié)與評價等制度，規(guī)定政府在設立巨災風險管理基金和再保險公司、保費補貼方面的職責和法律責任。

其次，完善支持巨災保險制度的財稅立法。一方面，為防止巨災發(fā)生后商業(yè)保險理賠不足，在《預算法》中財政支出項中增列巨災保險財政補貼和巨災保險賠付準備金專項，并合理確定中央和地方政府的承擔比例。另一方面，整理現(xiàn)有的巨災保險稅收優(yōu)惠政策，將其分類納入《個人所得稅法》和《企業(yè)所得稅法》及國務院的授權(quán)立法《營業(yè)稅暫行條例》稅收法律中，并新增激勵巨災保險商業(yè)服務的所得稅稅收減免抵扣、流轉(zhuǎn)稅免收等法律規(guī)定，令政府財稅支持法制化。最后，在拓寬財政資金方面，建議修改《彩票法》。既可從各類彩票公益金中列出一塊作為巨災保險賠付積累資金，也可專門開辟新的彩票品種如“彩票式巨災保險”，［6］籌集巨災保險基金。

再次，完善保險監(jiān)管立法。為確保巨災保險產(chǎn)品可持續(xù)發(fā)展，亟待規(guī)范行業(yè)組織和行政機關(guān)對巨災保險經(jīng)營者的監(jiān)督，杜絕不當干預。在金融行政監(jiān)督上，銀行業(yè)有專門的單獨監(jiān)督立法，而保險監(jiān)管法和保險合同法并存一部《保險法》內(nèi)，2009年《保險法》修訂時保險業(yè)監(jiān)督管理規(guī)定雖增至24條，仍缺乏具體詳細的指引。故建議出臺《保險業(yè)監(jiān)督管理法》單行本，確定適度監(jiān)管原則，［7］明確規(guī)定保監(jiān)會監(jiān)管范圍和職責，令監(jiān)管具有可預期性。在保險行業(yè)監(jiān)管上，加強保險行業(yè)自治規(guī)則的制定，修改完善現(xiàn)行規(guī)定，確定互助、自治和溝通機制，利于巨災保險的經(jīng)驗交流和再保險合作。

最后，完善證券立法，以便巨災保險證券化。巨災風險證券化作為一種金融創(chuàng)新產(chǎn)品，使得巨災風險在資金雄厚的資本市場上分散。其中，發(fā)行保險債券是我國當前分散風險的可行手段，而債券的發(fā)行、交易、監(jiān)督亟待證券法律制度的完善。

（三）加強巨災保險法律宣傳

由于我國一貫實行以政府救濟為主的巨災風險損失補償機制，人們對政府依賴心理過強，參保意識弱，巨災保險有效需求不足，廣大群眾對地震、海嘯等巨災風險還缺乏認識，存在僥幸心理。因此有必要提升民眾的風險意識和投保意識，加強巨災保險法律宣傳和教育。

第一步，政府應加強巨災風險的防范宣傳。政府相關(guān)管理部門如地震管理部門、水務管理部門以及氣象管理部門，及時向民眾進行巨災預測，科學分析評估巨災風險發(fā)生概率和損失程度，提供巨災防減、巨災應對、災后救治等知識。讓民眾有清醒的認識，不高估風險也不僥幸對待，主動防范巨災風險。

第二步，加強巨災保險的宣傳。進行巨災保險宣傳的目的主要是提高國民的巨災投保意識。宣傳巨災保險基本知識，讓民眾了解巨災保險的作用，宣傳巨災保險相關(guān)法律制度尤其是國家激勵巨災保險的稅收法律優(yōu)惠和財政保費補貼政策，增加投保意愿。

最后一步，加強保險法律的宣傳，尤其是保險法特有規(guī)定例如保險損失補償原則、如實告知等最大誠信原則，以減輕投保人道德風險和逆選擇；宣傳保險格式合同解釋規(guī)則，幫助投保人甄別條款效力，便于維權(quán)。

（四）完善政府責任追究機制

在我國行政機構(gòu)設置中，自然災害的管理職能以及信息采集職能分散在諸如水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局以及地震局等多個部門。巨災財政支持的職能在財政部門，保險監(jiān)管職能在保監(jiān)會，巨災稅收激勵職能在稅務部門，多頭分散行政弱化了政府在巨災風險分散和管理上的行政處理能力，可能出現(xiàn)制度不銜接、難執(zhí)行、互相推諉現(xiàn)象。故建議整合政府職能，優(yōu)化信息共享和銜接制度，最重要的是完善政府責任追究機制，明確巨災保險政府責任主體、政府責任內(nèi)容、追責措施、程序，對不履行巨災保險職責的具體部門，適用巨災保險法律制度和相應法律追究其行政責任。

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［7］王鑫.構(gòu)建我國“彩票式巨災保險”模式的設想［J］.上海保險，2012（10）.

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