蘇 茜，蘇祖勤

（中南民族大學公共管理學院，湖北武漢，430074）

我國民族地區(qū)總面積為611.96萬平方公里，占全國國土總面積的63.75%；總人口1.8億人，其中少數(shù)民族人口8616萬人，占全國少數(shù)民族總人口的47.6%。因此，民族地區(qū)經濟社會的發(fā)展水平對國家整體發(fā)展水平有著重大的影響。

建國特別是改革開放以來，國家對少數(shù)民族地區(qū)基本公共服務均等化建設和民生的改善提供了大量的財力支撐，少數(shù)民族地區(qū)的公共服務建設取得了長足的發(fā)展。然而少數(shù)民族地區(qū)的公共服務能力處于一個什么樣的狀態(tài)，哪些地區(qū)公共服務能力比較好，哪些地區(qū)公共服務建設比較落后，這些都是加快民族地區(qū)基本公共服務發(fā)展及優(yōu)化國家財政投入政策的重要依據(jù)。

近年來，少數(shù)民族地區(qū)公共服務的發(fā)展問題，已引起很多學者的關注。黃偉和高玉提出了少數(shù)民族地區(qū)公共服務建設存在的難點和對策。［1］黨秀云和辛斐探討了新時期民族地區(qū)公共服務管理面臨的問題與戰(zhàn)略選擇。［2］張序和方茜從八個方面對我國民族地區(qū)基本公共服務均等化程度進行量化研究。［3］龐娟對西部民族地區(qū)公共服務提供機制的創(chuàng)新進行了探討。［4］運用層次分析法，方茜對民族地區(qū)公共服務能力進行了比較分析。［5］

基于財政收支結構的特點，劉梅深入分析財政收支結構，對民族地區(qū)基本公共服務現(xiàn)狀進行了深入了解。［6］張冰采用TOPSIS分析法，對廣西12個市的基層政府公共服務能力均等化進行了評價。［7］基于區(qū)域行政一體化發(fā)展模式，金文哲和王謙對民族地區(qū)地方政府公共服務能力進行了解析。［8］蘇祖勤和王文友基于恩施州H縣，對民族地區(qū)基層基本公共服務財政支撐能力進行了定量和定性研究。［9］

對以上此類文獻的分析可知，多數(shù)學者是從定性的角度對民族地區(qū)公共服務能力進行研究，少數(shù)學者針對部分地區(qū)采取了定量的研究方法，例如基于TOPSIS分析法，張冰對廣西12個市的基層政府公共服務能力均等化進行了評價［7］，得出廣西自治區(qū)各市公共服務能力差距較大，均等化程度較低。但這方面的研究多是以某個地區(qū)為研究對象，很難對全國少數(shù)民族地區(qū)的公共服務能力進行綜合評價。為了更好地了解全國民族地區(qū)公共服務能力的差異，本文采用因子分析法，對全國30個民族自治州的公共服務能力進行綜合評價，供有關方面參考。

一、少數(shù)民族自治州公共服務能力綜合評價

公共服務能力綜合評價是對包括公共教育、社會保障、公共文化、科技，城市建設等方面進行的綜合評價，但是每個方面又包括若干指標，因此，要想對公共服務能力進行全面綜合的評價，就必須對其子系統(tǒng)進行細分研究。

（一）評價指標的選取以及數(shù)據(jù)來源

筆者在參考王海龍［10］提出的公共服務的分類框架的基礎上，并綜合一些學者對民族地區(qū)公共服務能力評價指標的研究，結合公共服務的內容，同時根據(jù)指標選取的系統(tǒng)性、客觀性、可操作性原則，從社會保障、公共安全與衛(wèi)生醫(yī)療、基礎設施、科教文化等幾個大的方面，選取了11項指標作為原始變量（見表1）。本文數(shù)據(jù)大部分來源于《中國民族年鑒2011年》，少部分難于獲取的數(shù)據(jù)來源于各州2010年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

表1 基本公共服務能力評價體系

（二）少數(shù)民族自治州公共服務能力的因子分析

首先運用spss16.0統(tǒng)計分析軟件對評價指標進行KMO和Bartlett檢驗，判斷指標之間是否存在線性關系，是否適合用因子分析法進行分析，檢測結果如圖1所示。從圖1中我們可以看出，KMO檢驗值為0.780＞0.7（0.7-0.9表示適合），Bartlett檢驗值為140.604，自由度為55，顯著性概率為0.000，因此可以進行因子分析。

表2 方差解釋表

圖1 KMO and Bartlett's Test

由表2可知，第一個主成分未旋轉前可以提取65.312%的信息，旋轉后提取42.420%的信息，第二個主成分未旋轉前提取11.036%的信息，旋轉后提取33.928%的信息，前兩個主成分基本反映了全部指標所具有的基本信息，同時這兩個因子的累計方差貢獻率已經達到76.348%，其特征值均大于1，因此，提取這2個公共因子是合適的，能夠比較全面地反映原始11個指標所反映的基本情況。

由于因子的載荷矩陣中，某些因子負荷值太小，同時某些變量在某列的負荷值都比較大，這樣就很難進行因子的解釋工作，為了便于對因子進行合理的解釋，本文采用方差極大正交旋轉后得到因子載荷矩陣（見表3），以便對全國30個自治州的公共服務能力進行評判。

表3 旋轉后的因子載荷矩陣

由表 3 可以看出，因子 1 中的 X2、X10、X3、X1、X4、X7這6個指標的因子載荷系數(shù)較大，說明這6個指標的相關性比較強，將這6項指標歸為一類。因子2中的X9、X11、X8、X5、X6這5個指標的因子載荷系數(shù)較大，這5項指標可以歸為一類。

運用spss16.0統(tǒng)計軟件可得出兩個主因子的得分，根據(jù)指標的貢獻情況，經過綜合計算得出全國各州公共服務能力綜合得分及其排名（如表4）。

在表4中，綜合得分大于0的自治州表示其公共服務能力在全國30個自治州中排在中上水平，小于0則表示其公共服務能力在全國各州相對比較弱，兩個主因子的得分排名，則從一定程度上反映了各州在公共服務能力上的側重。

對于主因子F1，其對指標 X2、X10、X3、X1、X4、X7有較大影響，其累積方差貢獻率達到了42.42%，而主因子F1得分大于0的自治州分別為吉林省延邊朝鮮族自治州、新疆伊犁哈薩克自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省鄂西土家族苗族自治州、云南省紅河哈尼族彝族自治州、云南省楚雄彝族自治州、新疆昌吉回族自治州、新疆巴音郭楞蒙古自治州、四川省涼山彝族自治州、云南省大理白族自治州、貴州省黔南布依族苗族自治州，說明這11個州在失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的建設，相比其他19個州來說，取得了一定的成果，具有較強的發(fā)展?jié)摿ΑＶ饕蜃覨2對指標 X9、X11、X8、X5、X6有較大影響，其累積方差貢獻率達到了33.928%。主因子F2得分大于0的自治州分別為貴州省黔東南苗族侗族自治州、新疆伊犁哈薩克自治州、四川省涼山彝族自治州、云南省紅河哈尼族彝族自治州、貴州省黔南布依族苗族自治州、云南省大理白族自治州、云南省文山壯族苗族自治州、貴州省黔西南布依族苗族自治州、云南省楚雄彝族自治州、湖北省鄂西土家族苗族自治州、甘肅省臨夏回族自治州、青海省玉樹藏族自治州，說明這12個自治州在小學教育、公共圖書館建設、互聯(lián)網建設等基礎領域的發(fā)展領先于其它18個自治州。

從綜合得分來看，重點看排名前三的自治州，分別為新疆伊犁哈薩克自治州、吉林省延邊朝鮮族自治州、云南省紅河哈尼族彝族自治州，說明這三個自治州整體公共服務能力要優(yōu)于其它民族自治州。新疆伊犁哈薩克自治州在F1、F2上的得分排名均為第二，說明其在公共服務整體建設上表現(xiàn)的較為均衡。在30個民族自治州中，只有新疆伊犁哈薩克自治州為副省級級別，其余各州為地級級別。新疆伊犁哈薩克自治州坐落在陸地邊境線上，1992年開始，我國實行沿邊開放戰(zhàn)略，確立對外開放城市、一類開放口岸和邊境經濟技術合作區(qū)，其中大多數(shù)在民族自治地方，這無疑使新疆伊犁哈薩克自治州成為區(qū)域的貿易中心、交通要道，其區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，發(fā)展外向型經濟有一定條件和基礎。從2009年各自治州GDP占本省比重來看，新疆伊犁州占17.7%，是占比達到10%以上4個自治州中的一個。從人均GDP來看，超過本省平均水平的自治州只有8個，新疆伊犁州為其一。從經濟總量來看，30個自治州中，經濟總量最大的是新疆伊犁哈薩克自治州，其GDP已超過700億元，遙遙領先其他自治州，比排位后12個州的總和還要多。無論是從區(qū)位優(yōu)勢還是從經濟發(fā)展狀況來看，新疆伊犁哈薩克自治州總體經濟社會發(fā)展要優(yōu)于其他自治州。

表4 各州公共服務能力綜合得分及排名

吉林省延邊朝鮮族自治州在F1上的得分排名第一，在F2上的得分排名第29，說明延邊自治州在公共服務建設上存在嚴重的不均衡，在社會保險、醫(yī)療人力資源等方面做的較好，但在小學教育、各種基礎設施的建設上明顯表現(xiàn)不足，不能滿足本地區(qū)人民對公共服務的需求。因此，延邊自治州在以后的公共服務建設上，對已經取得一定效果的方面要繼續(xù)加強投入，以求做得更好，逐步向發(fā)達地區(qū)靠齊，對現(xiàn)狀需要進行改善的地方，地方政府要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，采取合理的、有針對性的措施，如提高地方政府及公務人員的公共服務理念；對公共服務供給結構進行新的調整；改善自治州內各區(qū)域公共服務供給不平衡的現(xiàn)狀等等。延邊朝鮮自治州公共服務綜合得分排名第二，究其原因主要在于其區(qū)位優(yōu)勢和政策優(yōu)勢明顯。首先，延邊自治州借助國家對邊境地區(qū)的政策扶持，加快了邊境口岸、航空港、鐵路、公路、江堤等對外通道和基礎設施的建設，并大力發(fā)展與俄羅斯、韓國和朝鮮的貿易合作，進而拉動出口加工業(yè)；其次，圖們江開發(fā)、西部大開發(fā)等特殊政策為延邊經濟發(fā)展注入了強大活力；最后，振興東北老工業(yè)基地政策的實施，使延邊自治州面臨的政策機遇和有利條件更為集中，這也構成了延邊經濟發(fā)展的特有優(yōu)勢。［11］

云南省紅河哈尼族彝族自治州在F1和F2上的得分排名相當，然而其綜合排名并不是最突出的，因此，其公共服務能力整體需要提高。

二、政策建議

根據(jù)上述分析以及結合現(xiàn)實狀況可知，各民族自治州公共服務發(fā)展水平差異較大，產生這種不平衡的影響因子也各不相同，存在的問題主要是：一是自身財力羸弱，民族地區(qū)存在著地理、歷史以及制度等方面原因，自身生產力較為薄弱，其財政來源大都是國家財政的轉移支付。二是公共服務供給結構和供給區(qū)域不均衡，這與民族地區(qū)地方政府的政策傾向以及各地經濟狀況密切相關。三是供給主體單一，民族地區(qū)公共服務的供給者主要是地方政府，多元供給局面尚未形成。

要增強民族自治州的公共服務能力，筆者建議：

其一，加快民族地區(qū)經濟發(fā)展。政府公共服務能力與當?shù)氐呢斄τ兄o密的聯(lián)系，經濟的發(fā)展會帶動當?shù)毓卜账降奶岣撸瑫r，地區(qū)公共服務能力的提高又會反向有利于當?shù)亟洕陌l(fā)展。民族自治州應大力響應國家的政策號召，全面落實國家對民族地區(qū)的優(yōu)惠政策，加大產業(yè)結構調整的力度，對當?shù)氐膬?yōu)勢產業(yè)以及特色產業(yè)進行扶持，完善財政能力自主增長機制。

其二，公共服務建設要兼顧不同領域和區(qū)域，加大對基礎教育等公共產品和服務的供給及基礎設施的投入。民族地區(qū)政府往往財力比較有限，加之在長期以經濟發(fā)展為優(yōu)先目標的政績觀的影響下，地方政府更傾向于將錢投入到經濟效益明顯的領域，這就導致基礎教育這類效益短期不明顯的基礎公共服務發(fā)展過慢。同時，我國的民族地區(qū)由于自然、地理、歷史等因素，大多位于邊疆地區(qū)，貧困人口多，經濟和社會發(fā)展落后，各民族地區(qū)之間發(fā)展差異明顯。區(qū)域經濟發(fā)展是區(qū)域社會發(fā)展的基礎，區(qū)域社會發(fā)展不穩(wěn)定的一個主要原因就是區(qū)域經濟發(fā)展的失調。因此，民族地區(qū)政府應當統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同發(fā)展，勿讓某些領域或區(qū)域成為地方發(fā)展的短腿。

其三，建立基本公共服務的多元參與機制，對于偏遠地區(qū)的民族自治州，政府財力非常有限，讓更多的非政府組織以及私營部門參與供給公共服務，能從一定程度上提高公共服務供給的效率和質量，同時也降低了政府的公共服務成本，提高政府的公共服務能力。

［1］黃偉，高玉.少數(shù)民族地區(qū)公共服務建設的難點及對策［J］.新視野，2010（5）：36-39.

［2］黨秀云，辛斐.新時期民族地區(qū)公共服務管理面臨的問題與戰(zhàn)略選擇［J］.中央民族大學學報：哲學社會科學版，2010（6）：34-38.

［3］張序，方茜.民族地區(qū)基本公共服務均等化分析［J］.改革與戰(zhàn)略，2009（4）：138-141.

［4］龐娟.西部民族地區(qū)公共服務提供機制創(chuàng)新探討［J］.理論導刊，2010（6）：69-71.

［5］方茜.民族地區(qū)公共服務能力的比較研究［J］.生態(tài)經濟，2010（5）：179-182.

［6］劉梅.民族地區(qū)基本公共服務均等化的實現(xiàn)路徑：基于財政收支結構的分析［J］.西南民族大學學報：人文社科版，2010（6）：189-192.

［7］張冰.民族地區(qū)基層政府公共服務能力均等化評價——基于廣西12個市的Topsis分析［J］.湖北社會科學，2009（11）：37-39.

［8］金文哲，王謙.民族地區(qū)地方政府公共服務能力建設解析——基于區(qū)域行政一體化發(fā)展模式視角下的思考［J］.黑龍江民族叢刊，2010（5）：36-39.

［9］蘇祖勤，王文友.民族地區(qū)基層基本公共服務財政支撐能力的調查與思考——基于湖北恩施州H縣個案分析［J］.貴州師范大學學報：社會科學版，2010（6）：7-11.

［10］王海龍.公共服務的分類框架：反思與重構［J］.東南學術，2008（6）：48-58.

［11］李俊杰，樸永日.民族自治州發(fā)展水平評估及比較研究［J］.西南民族大學學報：人文社會科學版，2013（4）：118-122.