陳 鵬

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241003)

2013 年12 月份召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，是我國發(fā)展必然要遇到的經(jīng)濟社會發(fā)展過程。推進城鎮(zhèn)化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。推進城鎮(zhèn)化，既要堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強社會治理等方面的職能。我國政府通過公共政策可以主導(dǎo)人口、資金等資源在一定地域內(nèi)的流動和聚集，從而影響城鎮(zhèn)化的進程、質(zhì)量和效益。我國城鎮(zhèn)人口絕對值很大，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施將會使更多地人口進入城市，我國不可能像西方發(fā)達(dá)國家那樣建幾個特大型的中心城市就可以解決城鎮(zhèn)化問題，地級城市、縣級城鎮(zhèn)應(yīng)該是吸納廣大城鎮(zhèn)人口的主體，如何統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)好地級城市和所轄縣域之間的發(fā)展，對于新型城鎮(zhèn)化的推動非常關(guān)鍵。縣(市)級政權(quán)在我國五級的政權(quán)組織體系中處于非常關(guān)鍵和特殊的節(jié)點，它上接地級市政府，下接鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政權(quán)，屬于由城到鄉(xiāng)的過渡地帶。在我國城鄉(xiāng)二元差距非常明顯的背景下，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略所要求的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)能否成功實現(xiàn)，很大程度上取決于縣級政權(quán)所領(lǐng)導(dǎo)的縣級行政區(qū)域的建設(shè)。在我國新型城鎮(zhèn)化推進的過程中，我們應(yīng)該要按照新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求對阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的城鄉(xiāng)二元行政管理體制進行積極變革，推動和加速適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的行政體制改革進程。在省直管縣還停留在財政層面和縣改縣級市基本被凍結(jié)的背景下，縣(市)改區(qū)是一條能夠提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和推進城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)實現(xiàn)的良好的改革路徑。

一、地級市和縣之間關(guān)系改革的三種模式:省直管縣、縣升格為縣級市和縣改區(qū)

自上個世紀(jì)80 年代以來，地級市領(lǐng)導(dǎo)縣體制已逐步在我國絕大部分地區(qū)實行。地級市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政體制，是我國地方行政體制改革的一項重要成果。經(jīng)歷了從方便城市經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟管理，到簡化城鄉(xiāng)雙軌制的行政體制而使之一體化的兩個階段，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化和行政一體化的兩個過程同步進行的結(jié)果。它比較成功地打破了多年來市、縣之間形成的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割，有效地促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化，使中心城市在帶動周邊地區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮了作用。［1］同時，在許多地方也出現(xiàn)了“市卡縣”的現(xiàn)象，出現(xiàn)了市縣之間出現(xiàn)相互爭奪招商項目和經(jīng)濟資源等矛盾和對立的問題。地級市通過領(lǐng)導(dǎo)縣的權(quán)力將部分縣級的財力上收歸自己使用導(dǎo)致出現(xiàn)市領(lǐng)導(dǎo)縣變成“市刮縣”現(xiàn)象，這與之前國家推行地級市領(lǐng)導(dǎo)縣體制要求的地級市要通過自身的優(yōu)勢來幫助和帶動周邊縣的發(fā)展的改革初衷是背離的，使得地級市領(lǐng)導(dǎo)下的縣就有了實現(xiàn)由省來直管縣或者升格為縣級市的改革訴求。當(dāng)前學(xué)術(shù)界也對省直管縣比較認(rèn)同，以張占斌教授等為代表的學(xué)者認(rèn)為省直管縣應(yīng)該成為地級市和縣之間關(guān)系變革的主要方向。

地級市領(lǐng)導(dǎo)縣體制和新型城鎮(zhèn)化都追求城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，其進行大的變革沒有必要。地級市和縣之間的財政是獨立的，而市轄區(qū)的財力原則上由市級政府統(tǒng)一調(diào)動和配置。因此，當(dāng)前出現(xiàn)的地級市和縣之間的沖突和矛盾是雙方對有限的資源和要素在地級市和縣之間的空間配置展開競爭和爭奪的結(jié)果，而非地級市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的問題。同時，市刮縣現(xiàn)象的出現(xiàn)，也與我國許多地方將一些經(jīng)濟實力很弱、對周邊地區(qū)根本沒有帶動力的地區(qū)或地級市盲目實行地級市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制有很大關(guān)系，此外，部分地級市由于受發(fā)展空間的限制導(dǎo)致很難做大做強。經(jīng)濟實力不強的地級市必然難以帶動周邊縣域的發(fā)展，反而會去爭奪周邊縣的合法資源和利益。因此，解決當(dāng)前地級市和所轄縣之間出現(xiàn)的矛盾和沖突不是要將現(xiàn)行的地級市領(lǐng)導(dǎo)縣體制廢除，而是要在堅持地級市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制所追求的城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過行政層級和行政區(qū)劃等體制的變革，形成地級市和縣之間資源合理配置、協(xié)同發(fā)展的格局，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。如果能夠通過地方行政管理體制的變革將部分的縣劃為地級市轄區(qū)，推動地級市和新劃入縣的融合，促進生產(chǎn)要素和公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡和合理配置，既有利于提升原有縣域的城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，又有利于推動城鄉(xiāng)一體化的進程，加快建成黨的十八屆三中全會提出的健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。

二、縣(市)改區(qū):適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求的行政層級改革模式

縣改區(qū)有利于解決縣級城鎮(zhèn)和地級城市均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的困境，符合規(guī)模經(jīng)濟，有利于發(fā)揮資源集聚效應(yīng)。城市的發(fā)展只有在人口、產(chǎn)業(yè)集聚、城市區(qū)域面積達(dá)到一定規(guī)模的情況下才會很好地發(fā)揮它的集聚效益和規(guī)模效益。從國際視野出發(fā)來衡量，中國的城市化率仍然偏低，而且大城市數(shù)量仍然偏少，平均城市規(guī)模仍然太小。著名城市經(jīng)濟學(xué)家弗農(nóng)·亨德森指出:“雖然一些城市在過去幾年經(jīng)歷了大規(guī)模人口流入，中國總體仍是城市數(shù)量眾多，人口規(guī)模不足”，而且中國的總體城市化水平也仍然低于同等收入水平的其他國家。他認(rèn)為，如果一些地級城市的規(guī)模擴大一倍，可以使其單位勞動力的實際產(chǎn)出增長20%－35%。這一比例高于王小魯和夏小林(1999)估算的中國城市最優(yōu)凈規(guī)模收益17%－19%的水平。但前者未扣除城市的負(fù)外部效應(yīng)，而后者指的是扣除負(fù)外部效應(yīng)后的凈收益，因此兩者是比較一致的。［2］我國當(dāng)前縣級城鎮(zhèn)除少數(shù)綜合實力較強外，普遍存在城鎮(zhèn)人口較少、建成區(qū)面積過小、城鎮(zhèn)土地利用率過低的問題，規(guī)模不經(jīng)濟問題突出。處于一二線城市和縣級城鎮(zhèn)之間的地級城市，在城市規(guī)模效益、集聚效益、產(chǎn)業(yè)分工合作效益上具有很大的比較優(yōu)勢，人口規(guī)模適中，對新增城鎮(zhèn)人口的承載能力空間很大，但地級市的發(fā)展存在因被所轄縣包圍導(dǎo)致發(fā)展空間受到很大限制的難題。從資源和要素集聚所要求的規(guī)模經(jīng)濟角度考慮，地級市和縣之間的相互競爭和分開發(fā)展是不符合規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的，如果能夠?qū)⒌丶壥泻涂h之間的行政體制障礙給拆除，將符合條件的縣的區(qū)域的全部或者部分改為市轄區(qū)，之前的市刮縣現(xiàn)象將不會存在，原有縣域?qū)⒓{入地級市統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，避免地級市和縣之間的同質(zhì)化惡性競爭，有利于有限的資源在一定的地區(qū)內(nèi)按照規(guī)模效益原則進行合理配置，解決地級市做不大和縣級城鎮(zhèn)過小的矛盾，發(fā)揮規(guī)模效益，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和效益。

在行政層級改革實踐層面，從省直管縣、縣升格為縣級市和縣改區(qū)三種模式改革進程來看，縣改區(qū)是地級市和縣之間關(guān)系變革的主流。省直管縣目前在全國層面尚未完全推開，很多地方還停留在財政省直管縣層面。截止到2014 年年底，安徽省全省僅有廣德和宿松兩個省直管縣。縣改縣級市從1997 年被民政部凍結(jié)以來只有少數(shù)縣獲批，而縣(市)改區(qū)卻是正在全國快速推進的一種行政體制改革現(xiàn)象。在全國出現(xiàn)了一股縣(市)改區(qū)的高潮。單單2012 年一年全國撤縣改區(qū)的城市就有10個之多。據(jù)統(tǒng)計，從1983 年至2012 年，30 年間共有63 個地級及地級以上城市撤并掉了110 個縣或縣級市，新設(shè)立118 個市轄區(qū)。

三、縣(市)改區(qū)對新型城鎮(zhèn)化推動作用的績效分析

1. 縣(市)改區(qū)有利于改變縣域城鎮(zhèn)落后的產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)化水平，解決制約地級城市發(fā)展的空間難題，更好地發(fā)揮地級城市的集聚效益和規(guī)模效益，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。過大的城市會出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟和負(fù)外部性，過小或者產(chǎn)業(yè)較弱的城市達(dá)到規(guī)模效益和集聚效益所需的投入過大、周期較長，可行性不高。規(guī)模過度化帶來的是負(fù)效應(yīng)。我國的特大城市和大城市的規(guī)模已近飽和，很難容納更多人口。更重要的是中國城鎮(zhèn)化有一個重要使命就是帶動農(nóng)村發(fā)展。而少數(shù)特大城市和大城市對農(nóng)村的帶動是十分有限的。北京五環(huán)以外的郊區(qū)農(nóng)村與五環(huán)以內(nèi)的城區(qū)是兩個迥然不同的世界，城鄉(xiāng)差距巨大。［3］我國的地級市經(jīng)過多年的發(fā)展，具備了一定的城市建成區(qū)面積和人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)集聚度較之于下屬的一般縣較高較強，地級城市最具有發(fā)展成為規(guī)模效益和集聚效益的大中等城市的可能性和現(xiàn)實性，通過將主城區(qū)周邊的縣全部或者部分改為市轄區(qū)，按照統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)的原則，在更大的范圍內(nèi)整合配置資源，既可以解決地級市發(fā)展遇到地人口、土地、空間障礙，也有利于提升縣域城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，地級市有了發(fā)展空間和產(chǎn)業(yè)支撐，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將更加迅速，對人口的集聚能力和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射能力將更強，能夠更好地解決城市空間布局與資源承載能力不匹配，城市功能定位趨同的問題，地方的城鎮(zhèn)化發(fā)展因此將進入良性軌道，從而有利于更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)的經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)。

以安徽省蕪湖市為例，蕪湖市轄四個縣和四個市轄區(qū)，經(jīng)過幾次區(qū)劃調(diào)整后，其中繁昌縣和蕪湖縣的人口和面積都較小。截至到2013 年9 月，蕪湖縣面積666.8 平方公里，人口31.66 萬人，繁昌縣面積590 平方公里，人口29 萬人。從發(fā)展前景來看，兩縣的人口和地域面積使得發(fā)展空間受到很大約束，很難達(dá)到城市規(guī)模效益和積聚效益。之前多次行政區(qū)劃調(diào)整過程中，因蕪湖市主城區(qū)發(fā)展受到空間的嚴(yán)重制約，已經(jīng)將原屬于蕪湖縣和繁昌縣的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別劃歸蕪湖市市轄區(qū)管轄。兩縣距市區(qū)的距離和產(chǎn)業(yè)上的高度融合，使得具備改為市轄區(qū)的可能性和有效性。兩縣與蕪湖市的市轄區(qū)接壤，距離蕪湖市的距離在35 公里左右，由快速通道和高速公路連通，交通便利，部分工業(yè)園區(qū)已經(jīng)與市區(qū)連成一片。蕪湖縣以高端裝備制造、汽車及零部件、電子信息、新能源、新材料、出口家電、現(xiàn)代物流等為主要支柱產(chǎn)業(yè)，繁昌縣以水泥建材、紡織服裝、冶金機械、船舶制造等為支柱產(chǎn)業(yè)。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，兩縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與蕪湖市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和規(guī)劃高度一致，融合度高。如果能夠?qū)煽h改為市轄區(qū)，在資源配置和產(chǎn)業(yè)布局升級換代，提高優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)競爭力上將具有非常大的好處，有利于推動城鄉(xiāng)一體化的進程。

2. 通過縣(市)改區(qū)會更好地促進促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，有助于更好地實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化。李克強總理在談到新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略時指出，推進新型城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)?？h域城鎮(zhèn)處于我國城鎮(zhèn)化的末端，城鎮(zhèn)化水平較低、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給和社會保障水平差距過大的問題使得城鄉(xiāng)差距越來越大?？h(市)改區(qū)后，對于新劃入地級市的縣所轄的地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政公共事業(yè)建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)、社會保障建設(shè)等能做到同城同區(qū)同等待遇，有利于原縣(市)所轄行政區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平的提升和城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的實現(xiàn)。以安徽省蕪湖市沈巷鎮(zhèn)為例，在區(qū)劃調(diào)整前，沈巷鎮(zhèn)原屬于安徽省巢湖市和縣，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)按照鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)，沒有直達(dá)市區(qū)的公交。2011 年8 月，地級巢湖市被撤銷后，原屬于和縣的沈巷鎮(zhèn)整體劃入蕪湖市鳩江區(qū)，兩年多來，蕪湖市和鳩江區(qū)政府按照城市主城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，先后給沈巷鎮(zhèn)進行了電網(wǎng)擴容升級、鄉(xiāng)村公路市政改造建設(shè)、保障房建設(shè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)等社會保障提高到與市區(qū)同等待遇，整個鎮(zhèn)的面貌發(fā)生了很大變化，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得初步成效。區(qū)劃調(diào)整后，沈巷開通了4 趟公交車，70 歲以上的老年人還能辦卡，和蕪湖同城同待遇，又方便又省錢。村委會也逐步從管理走向服務(wù)。困難戶的扶持、低保戶的情況了解、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等社會保障和公共服務(wù)的辦理都在村里辦理即可。

3. 縣(市)改區(qū)后地級市綜合實力的提升，會對未改區(qū)的縣和縣級市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的推進形成更大的支持和推動作用，加速推動地級市和所轄縣的統(tǒng)籌發(fā)展和一體化進程。Dobkins 和Ioannides 考察了美國1900－1990 期間城市的變化，發(fā)現(xiàn)在此期間出現(xiàn)的新城市，如果鄰近其他城市的話，則發(fā)展較快，而且相鄰城市的增長率是緊密相互依存的。這符合“城市簇”的概念，證明確實存在城市間的空間相互作用。［2］很多學(xué)者認(rèn)為地級市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制嚴(yán)重制約了縣級城市的發(fā)展，出現(xiàn)了市刮縣的現(xiàn)象，而省直管縣視乎就能解決一切問題，省直管縣后也很難避免不出現(xiàn)省刮縣的現(xiàn)象。如果通過縣改區(qū)，縣級城市成為主城區(qū)的一部分，這種市刮縣的現(xiàn)象將不復(fù)存在。通過將一些經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)具備一定實力的地級市所轄縣改區(qū)，進一步提升地級市發(fā)展空間，地級市的整體實力會得到很大提升。同時，地級市的總體實力提升后，必將在產(chǎn)業(yè)布局、資源共享等方向?qū)χ苓厸]有改區(qū)的縣和縣級市產(chǎn)生更大的帶動作用，可以提升對所領(lǐng)導(dǎo)的未改區(qū)的縣的政策和財政上的支持力度，加速推動地級市和所轄縣的統(tǒng)籌發(fā)展和一體化進程。2011 年8 月，安徽省地級巢湖市被撤銷，原地級巢湖市所轄的無為縣劃入蕪湖市。蕪湖市對劃入的無為縣不僅沒有出現(xiàn)地級市領(lǐng)導(dǎo)縣體制中出現(xiàn)的市刮縣的現(xiàn)象，反而給予了財政、政策上的大力扶持。2011 年9 月，安徽省蕪湖市第九次黨代會作出“整體提升江南，加快建設(shè)江北”的戰(zhàn)略決策，提出舉全市之力，力爭通過5—10 年的努力，使江北地區(qū)成為蕪湖科學(xué)發(fā)展新的戰(zhàn)略空間，真正形成兩岸融合、功能互補、聯(lián)動發(fā)展、共同繁榮的跨江發(fā)展格局。2012 年，安徽省蕪湖市委、市政府出臺1 號文件《關(guān)于加快建設(shè)江北、推進跨江發(fā)展的意見》，提出四個方面重點任務(wù)和26 條政策措施，蕪湖跨江有了更加清晰的奮斗目標(biāo)。按照“一年夯基礎(chǔ)，三年見成效，五年大變化”要求，逐步把江北建設(shè)成為先進制造業(yè)新基地、濱江組團新城區(qū)、現(xiàn)代港口物流中心和都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范帶，到2020 年，跨江組團式大城市框架基本形成。為了讓這張藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實，蕪湖市堅持“發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)項目、基礎(chǔ)設(shè)施、資金投入、社會事業(yè)”五個優(yōu)先傾斜江北。蕪湖市級財政設(shè)立了跨江發(fā)展專項資金，真金白銀加大對江北地區(qū)投入，今后5 年江北地區(qū)市級資金配套標(biāo)準(zhǔn)高于其他地區(qū)15%以上;市級農(nóng)林水、教育衛(wèi)生文化體育、社會保障和福利等資金項目重點向江北薄弱地區(qū)傾斜。同樣，對于同時被劃入馬鞍山市的和縣來說，也引來了更好的發(fā)展機遇。為促進馬鞍山市和和縣的統(tǒng)籌發(fā)展，在區(qū)劃調(diào)整僅僅3 個月后，2011 年11月，以“市縣共建，以市為主”為運行機制的國家級馬鞍山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)鄭蒲港新區(qū)在和縣正式成立，創(chuàng)造了“市縣共建園區(qū)”的模式，和縣借助國家級經(jīng)開區(qū)的政策和體制優(yōu)勢會更好地促進經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)進程。

四、我國適宜進行縣(市)改區(qū)的地區(qū)分析

按照現(xiàn)有的地級市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制，除部分省份對部分縣實行省直管縣(可稱之謂省轄縣)之外，縣屬于地級市政府管轄，縣級市按規(guī)定屬于省政府直管，實際上大都由地級市代管。我國各地發(fā)展水平差異較大，并不是所有的縣或者縣級市都適合改區(qū)，按照有利于推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化、提高我國城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的目標(biāo)，根據(jù)科學(xué)、合理、兼顧平衡和全國百強縣或部分省級十強縣例外的原則，下列類型的縣和縣級市合宜進行縣(市)改區(qū)改革試點:一是距離地級市主城區(qū)較近的縣(市);二是部分區(qū)域已經(jīng)劃入地級市轄區(qū)的縣(市);三是不改區(qū)將嚴(yán)重制約地級市主城區(qū)發(fā)展空間的縣(市);四是與地級市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上比較協(xié)調(diào)的縣(市)。而下列縣(市)不適宜進行縣改區(qū)的試點:一是全國百強縣或者部分省級十強縣;二是中西部特別是西部地區(qū)行政區(qū)劃面積太大的縣或縣級市;三是與地級市較遠(yuǎn)的整合難度較大的縣或者縣級市。

結(jié)語

地級市和所轄縣之間的關(guān)系是當(dāng)前地方行政層級改革的重點和難點，地級市對省直管縣比較抵制，縣被省直管后也也存在管理幅度和管理效果的的難題，這也是省直管縣難以在實質(zhì)層面加以推進的重要原因。包括行政層級在內(nèi)的行政體制改革具體的路徑選擇，應(yīng)該要有利于更好地實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化所要求的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，通過對安徽部分地區(qū)有條件的將縣或縣的部分區(qū)域劃入地級市轄區(qū)后產(chǎn)生的公共服務(wù)一體化和均等化上的績效分析，筆者認(rèn)為將部分符合條件的縣改為市轄區(qū)不失為在新型城鎮(zhèn)化背景下推進地方行政體制改革的一個良好的可行路徑。

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