李浩

摘 ? ?要：隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷推進(jìn)，集體土地急需盤活。為搭建有效的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)交易機(jī)制，通過文獻(xiàn)搜集、部門調(diào)研、專家訪談等，基于天津市健全完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的實(shí)踐，對(duì)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展中的政府行為進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，并提出農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展中的政府行為演進(jìn)方向。研究結(jié)果表明，在新時(shí)代農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展中，政府將逐漸從市場(chǎng)的建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，從制定市場(chǎng)規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場(chǎng)規(guī)則、遵守市場(chǎng)規(guī)律，從直接推動(dòng)市場(chǎng)交易行為轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接引導(dǎo)、監(jiān)測(cè)矯正市場(chǎng)行為。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度;農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng);政府行為

中圖分類號(hào)：F321.1 ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ?DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2020.07.009

Abstract： With the development of Rural Revitalization Strategy and the reform of rural collective property rights system， collective land needs to be activated. In order to set up an effective market transaction mechanism of rural contracted land management right， based on the practice of Tianjin to improve and perfect the rural property rights transfer trading market， the performance evaluation of government behavior in the development of rural contracted land management rights market was carried out， and the developing trend of government behavior in the market construction and development was proposed. The results showed that the government had played a vital role in promoting the market construction and development of rural contracted land managerial rights， and in new era， the government would gradually changeits role from the builder of the market to the regulator， by adapting to and complying with market rules instead of making them， giving indirect guidance， monitoring and rectifying marketing behaviors， rather than giving a direct push.

Key words： rural land system; managerial rights market for rural contract land; government behaviors

處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系一直是農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的主線和“三農(nóng)”問題的核心，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。黨的十八大特別是十八屆三中全會(huì)以來，從中央到地方，按照“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”要求，在堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展，農(nóng)村土地資源要素優(yōu)化配置成效顯著。

1 政府推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展的背景

農(nóng)村土地制度是土地資源配置方式的基礎(chǔ)性影響因素。新中國成立以來，我國農(nóng)村土地制度在經(jīng)過土地改革、合作化及人民公社運(yùn)動(dòng)、聯(lián)產(chǎn)承包之后，最終確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。在這一農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度框架下，探索發(fā)展的農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行的農(nóng)村土地制度，成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)村土地資源有效配置的制度基礎(chǔ)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”探索（2016年—至今）實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體、承包權(quán)歸農(nóng)戶和經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步放活為農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。黨的十八大以來，中央從推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證、建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)、引導(dǎo)承包土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)等3個(gè)方面入手，逐步完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，進(jìn)一步明晰了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，擴(kuò)大土地權(quán)能[1]。黨的十九大明確提出“第二輪土地承包到期后，再延長三十年”，并強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)”，為未來我國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)與完善提供了長久的政策保障。

農(nóng)村土地具有明顯的多功能性，既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的要素資源，又承擔(dān)了糧食安全、生態(tài)涵養(yǎng)、農(nóng)民生活保障等功能。這種多功能性使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)行為呈現(xiàn)出較強(qiáng)的特殊性。一方面，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)上有效的市場(chǎng)交易行為，會(huì)通過市場(chǎng)機(jī)制的作用促使耕地由使有效率較低的農(nóng)戶流向使用效率較高的農(nóng)戶，從而大大提高耕地的使用效率[3]，同時(shí)也會(huì)極大地促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力、社會(huì)資本等要素資源的優(yōu)化配置，產(chǎn)生了較大的正外部性。由于這類正外部性的存在，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)交易主體無法獲取其經(jīng)濟(jì)行為的全部收益，往往使市場(chǎng)配置資源時(shí)無法達(dá)到市場(chǎng)出清所要求的最優(yōu)數(shù)量。另一方面，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)日漸“繁榮”也導(dǎo)致生產(chǎn)成本增加、資源使用不充分等負(fù)面影響。這種負(fù)外部性的存在，會(huì)使經(jīng)濟(jì)行為超過市場(chǎng)出清所需要的最優(yōu)數(shù)量，進(jìn)而出現(xiàn)了大批經(jīng)營者因無法有效利用流轉(zhuǎn)來的土地實(shí)現(xiàn)盈利而“跑路”、“撂荒”，損害了農(nóng)民利益的同時(shí)，也對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品供給、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定造成了負(fù)面影響。

理論和實(shí)踐證明，市場(chǎng)配置資源是最有效率的形式，在市場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展中也不能忽視、弱化政府的作用，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。習(xí)近平總書記指出，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，主要靠市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)和培育新的增長點(diǎn)[4]，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展[5]。政府要堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭有序的市場(chǎng)體系，建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則，讓市場(chǎng)在所有能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域都充分發(fā)揮作用，推動(dòng)資源配置實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，讓企業(yè)和個(gè)人有更多活力和更大空間去發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造財(cái)富。

2 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展中的政府角色及行為

2.1 主導(dǎo)并推動(dòng)制度變遷

鄧小平關(guān)于中國社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展“兩個(gè)飛躍”的論斷，對(duì)各級(jí)政府推進(jìn)農(nóng)村土地資源有效配置產(chǎn)生了重要影響。近20余年來，各地紛紛把推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要抓手，主導(dǎo)并推動(dòng)制度變遷，引導(dǎo)并規(guī)范市場(chǎng)行為，搭建并運(yùn)營農(nóng)地市場(chǎng)，自然而然地推動(dòng)了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育、建設(shè)和發(fā)展。制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程，包含誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷[6]。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展過程中，政府通過推動(dòng)農(nóng)村土地制度變遷，逐漸調(diào)整完善農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度，豐富完善集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，積極放活承包土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能管制，實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展增效、農(nóng)村和諧穩(wěn)定和農(nóng)民致富增收的目標(biāo)。如前所述，新中國成立以來，在政府主導(dǎo)下，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度大致經(jīng)歷了從“農(nóng)地封建地主所有、租佃經(jīng)營”—“農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營”—“農(nóng)民所有、集體經(jīng)營”—“集體所有、集體經(jīng)營”—“集體所有、家庭經(jīng)營”的變遷[7]，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了不同的作用和影響[8]。

毋庸置疑，由底層農(nóng)民創(chuàng)造、政府主導(dǎo)推動(dòng)的“以集體所有、家庭經(jīng)營取代集體所有、集體經(jīng)營的制度變遷”對(duì)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置產(chǎn)生的影響最為積極。從人民公社時(shí)期土地集體經(jīng)營被包產(chǎn)到戶所取代并通過包干到戶，直至家庭承包制度的確立，經(jīng)過不斷磨合與博弈，由于與經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的預(yù)期相吻合，得到了公眾的支持，同時(shí)公眾獲得額外收益，雙方達(dá)到利益最大化。在這一制度變遷過程中，首先是中央通過“一號(hào)文件”等形式釋放出肯定、允許“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”的重要政策信號(hào)，其次是指導(dǎo)推動(dòng)農(nóng)村土地的規(guī)范發(fā)包、承包，而后是允許、鼓勵(lì)承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。中央政府通過分權(quán)化改革特別是部分決策權(quán)下放，使地方政府和農(nóng)村集體既成為家庭承包制制度安排的擴(kuò)散者，同時(shí)又成為在家庭承包制基本制度框架之下各種次生制度變遷（如“兩田制”、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、“四荒”使用權(quán)拍賣、股份合作制等）的創(chuàng)新者[9]。

政府主導(dǎo)推動(dòng)的這一制度變革既體現(xiàn)了不同經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人“同意的一致性”，又促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的增長，體現(xiàn)出明顯的制度變遷績效，催生了正規(guī)的和民間非正規(guī)的經(jīng)紀(jì)組織和廣義上的“農(nóng)地市場(chǎng)”，引發(fā)了農(nóng)地資源、勞動(dòng)力資源、資金等要素資源的優(yōu)化配置，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)[8]。

2.2 引導(dǎo)并規(guī)范市場(chǎng)行為

積極推動(dòng)和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入具有重要意義。各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作一直十分重視，但現(xiàn)實(shí)中依然存在流轉(zhuǎn)規(guī)模小、流轉(zhuǎn)價(jià)格低、流轉(zhuǎn)周期短和流轉(zhuǎn)糾紛多等很多問題[10]。在土地流轉(zhuǎn)交易中，一方面，存在需求方競(jìng)相壓價(jià)損害農(nóng)民利益的行為，另一方面，也存在少數(shù)農(nóng)戶漫天要價(jià)的現(xiàn)象，這些都會(huì)阻礙土地合理流轉(zhuǎn)。此外，還存在缺少流轉(zhuǎn)合同或合同不規(guī)范而留下的糾紛隱患等問題。更有甚者，由于缺乏科學(xué)論證、經(jīng)營不善，導(dǎo)致項(xiàng)目擱置、土地拋荒，不僅造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，還給農(nóng)民造成經(jīng)濟(jì)損失。為有效解決上述問題，基層政府作為主要的公共服務(wù)提供者，在農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育、建設(shè)和發(fā)展過程中，在引導(dǎo)、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為方面開展了實(shí)踐。一是制定完善政策規(guī)定。中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳于2014年底制定出臺(tái)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，各省市均以此為契機(jī)制定出臺(tái)了實(shí)施意見，對(duì)規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)作出了具體規(guī)定，依托農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)健全了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，推開了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)方面的探索;二是全面加強(qiáng)組織引導(dǎo)。各地結(jié)合各自實(shí)際，采取規(guī)范完善流轉(zhuǎn)服務(wù)、財(cái)政直接扶持等方式加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)交易行為和市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展的組織引導(dǎo)，如山東省滕州市，健全完善了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同制、登記備案制和流轉(zhuǎn)交易合同鑒證制度;三是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。各地將引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，創(chuàng)新發(fā)展了不少有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制和形式，如浙江省嘉興市，推出了“兩分兩換”試點(diǎn)、土地整村流轉(zhuǎn)、作價(jià)出資農(nóng)民專業(yè)合作社、土地全程托管、季節(jié)性流轉(zhuǎn)等做法，一些做法開創(chuàng)了全國的先河。

2.3 搭建并運(yùn)營農(nóng)地市場(chǎng)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系不完善、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全、交易規(guī)則不明確、交易流程不規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢通等一直是農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)交易的障礙。在這一背景下，除誘致性制度變遷（內(nèi)部產(chǎn)生機(jī)制）和引導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)行為的國家法律和政策（外部助推機(jī)制）外，還需要土地流轉(zhuǎn)交易的市場(chǎng)化推進(jìn)（過程強(qiáng)化機(jī)制），也就是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營。從20世紀(jì)90年代出現(xiàn)非正式的土地流轉(zhuǎn)交易中介為標(biāo)志，廣義上的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)開始發(fā)育成長，到后來各地依托農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)開始建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，主要路徑是依托區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，在原有負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包指導(dǎo)管理的職能基礎(chǔ)上，搭建信息服務(wù)、中介服務(wù)和咨詢服務(wù)平臺(tái)，逐步成為能為土地流轉(zhuǎn)交易雙方提供有效服務(wù)的市場(chǎng)平臺(tái)。從2008年成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的成立，區(qū)域性的、有形的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)開始蓬勃發(fā)展，此后北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、浙江先后由政府或國資企業(yè)主導(dǎo)建立起了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)發(fā)展進(jìn)入了新階段。

2015年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》，提出“要堅(jiān)持公益性為主、公開公正規(guī)范、因地制宜、穩(wěn)步推進(jìn)的基本原則，以堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度為前提，以保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益為根本，以規(guī)范流轉(zhuǎn)交易行為和完善服務(wù)功能為重點(diǎn)，扎實(shí)做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)工作?！?016年6月農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范（試行）》[11]，為各地提供了規(guī)范運(yùn)營農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)的參照文本。各省市以此為契機(jī)，紛紛出臺(tái)實(shí)施意見，全面加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展的支持和指導(dǎo)，目前全國至少有20個(gè)省市建立了區(qū)域性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易有形市場(chǎng)平臺(tái)。

3 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展中的政府行為績效評(píng)價(jià)：以天津?yàn)槔?/p>

天津是京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要支撐節(jié)點(diǎn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源要素豐富，全市共有10個(gè)涉農(nóng)區(qū)、155個(gè)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、3 600余個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織，全市現(xiàn)有耕地面積37.14萬hm2，其中基本農(nóng)田面積28.47萬hm2，由農(nóng)戶承包的土地25.87萬hm2。近年來，天津市及各區(qū)有關(guān)部門積極作為，在推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展方面出臺(tái)了一系列政策舉措，建成了覆蓋全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系，為促進(jìn)農(nóng)村土地資源的有效配置奠定了很好的基礎(chǔ)。

3.1 天津市推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展的主要政策舉措

為引導(dǎo)以農(nóng)村土地為主的各類產(chǎn)權(quán)要素有序流轉(zhuǎn)交易，不斷推進(jìn)農(nóng)村集體和農(nóng)民的資產(chǎn)資源要素資本化、市場(chǎng)化，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民收入持續(xù)增加，天津市在推開農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度領(lǐng)域重要改革的基礎(chǔ)上，按照“先引導(dǎo)流轉(zhuǎn)發(fā)育市場(chǎng)、再搭建平臺(tái)構(gòu)建市場(chǎng)、最后完善功能形成體系”的思路，從強(qiáng)化資金扶持引導(dǎo)、加大組織推動(dòng)、完善市場(chǎng)體系等方面入手，著力健全完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系。

一是夯實(shí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。著眼于構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度領(lǐng)域的基礎(chǔ)性改革。2014年以來，天津先后以市委市政府或市級(jí)部門名義出臺(tái)了《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源監(jiān)督管理的意見》、《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和《關(guān)于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革試點(diǎn)工作的意見》等文件，圍繞農(nóng)村資產(chǎn)資源要素的確權(quán)登記、監(jiān)督管理和優(yōu)化配置進(jìn)行了卓有成效的試點(diǎn)試驗(yàn)。2017年，又以市委市政府名義印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度領(lǐng)域的改革進(jìn)行了頂層謀劃和部署。截至目前，天津市已經(jīng)基本完成全市承包土地的確權(quán)登記頒證工作，全面推開了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，基本構(gòu)建起了適應(yīng)現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，為農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。

二是強(qiáng)化資金扶持引導(dǎo)。以天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委為主的各級(jí)政府部門深刻地認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源要素配置中的重要作用，從引導(dǎo)微觀主體自主流轉(zhuǎn)交易承包土地經(jīng)營權(quán)入手，穩(wěn)妥有序地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)交易行為。從2013年開始，天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委會(huì)同市財(cái)政局等有關(guān)部門出臺(tái)了“農(nóng)村承包土地規(guī)范化規(guī)?；鬓D(zhuǎn)試點(diǎn)”支持政策，對(duì)規(guī)范化規(guī)?；鬓D(zhuǎn)農(nóng)村承包土地的家庭農(nóng)場(chǎng)、土地股份合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行補(bǔ)貼，累計(jì)投入7 820.5萬元，累計(jì)扶持家庭農(nóng)場(chǎng)69個(gè)，土地股份合作社83個(gè)。通過扶持這類市場(chǎng)行為規(guī)范、發(fā)展水平較高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化規(guī)?；鬓D(zhuǎn)農(nóng)村土地、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)，為農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育樹立了導(dǎo)向、創(chuàng)造了條件。

三是強(qiáng)化組織推動(dòng)。天津市從市場(chǎng)平臺(tái)的建設(shè)出發(fā)，采取“小步慢走”的方式穩(wěn)步開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)工作，主要做法是建設(shè)平臺(tái)、規(guī)范合同、健全網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)監(jiān)管。在建設(shè)平臺(tái)方面，2011年，由天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委牽頭，與寶坻區(qū)人民政府、市產(chǎn)權(quán)交易中心共同出資2 000萬元組建天津農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所有限公司（以下簡稱天津農(nóng)交所），并以此為龍頭推動(dòng)全市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)。與此同時(shí)，指導(dǎo)各涉農(nóng)區(qū)建設(shè)區(qū)級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村土地承包管理和流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。在規(guī)范合同方面，天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委會(huì)同市市場(chǎng)監(jiān)管委印發(fā)了全市統(tǒng)一規(guī)范的《天津市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》（示范文本），引導(dǎo)各類主體規(guī)范簽訂流轉(zhuǎn)合同，規(guī)范開展流轉(zhuǎn)交易行為。在完善網(wǎng)絡(luò)方面，天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委建立了全市統(tǒng)一的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理信息系統(tǒng)，并在系統(tǒng)中嵌入了承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)對(duì)涉農(nóng)鎮(zhèn)、村的全覆蓋。在加強(qiáng)監(jiān)管方面，天津市成立了由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委牽頭，12個(gè)市級(jí)部門參加的市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度，從市場(chǎng)運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面全面加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展的監(jiān)督管理。截至目前，天津市累計(jì)投入財(cái)政資金2 187.2萬元，建成市級(jí)平臺(tái)（天津農(nóng)交所）1個(gè)，區(qū)級(jí)平臺(tái)10個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺(tái)151個(gè)，村級(jí)服務(wù)點(diǎn)3 600余個(gè)。

四是提升完善市場(chǎng)體系。為克服市場(chǎng)運(yùn)營不順暢、業(yè)務(wù)功能不完善、信息集散不同步等問題，天津市政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快健全完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》，對(duì)全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的職能定位、性質(zhì)、構(gòu)成、功能、交易品種、交易主體和日常監(jiān)管等方面作出了明確規(guī)定，明確了全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的建設(shè)發(fā)展方向，設(shè)計(jì)了統(tǒng)一順暢的市場(chǎng)架構(gòu)體系。同時(shí)，制定出臺(tái)了《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)管理辦法》和《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)區(qū)級(jí)分市場(chǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的各級(jí)平臺(tái)建設(shè)以及市場(chǎng)運(yùn)營管理作出了具體規(guī)定，有效規(guī)范了市場(chǎng)的建設(shè)發(fā)展。目前天津市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的1個(gè)市級(jí)平臺(tái)、10個(gè)區(qū)級(jí)分市場(chǎng)和151個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作站已經(jīng)全部建成運(yùn)營，全市統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息管理系統(tǒng)已經(jīng)正式上線運(yùn)營，在全國率先建成了覆蓋全市、三級(jí)一體的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)（產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)）體系。

3.2 天津市推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展的政府行為績效分析

一是在農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)率方面。近年來，天津市的農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)率持續(xù)提升，從早先低于全國平均水平，到2018年高于全國平均水平近10個(gè)百分點(diǎn)（圖1），比較客觀地反映了政府推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展而產(chǎn)生的積極成效和正面效應(yīng)。

二是在農(nóng)村土地進(jìn)場(chǎng)交易方面。截至2018年底，天津市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)各級(jí)平臺(tái)累計(jì)組織完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易882筆，總成交金額達(dá)27.1億元（圖2）。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易從“線下”走到“線上”，場(chǎng)內(nèi)競(jìng)價(jià)率達(dá)42.61%，溢價(jià)率為24.78%，進(jìn)場(chǎng)交易面積也從2013年的180余hm2增加到2018年的17 519.47 hm2（圖3）。聚焦天津市政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快健全完善我市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的意見》（津政辦發(fā)〔2015〕99號(hào)）的2015年，當(dāng)年成交畝數(shù)較2014年同比增長252.63%，充分體現(xiàn)了政府在農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展中的巨大推動(dòng)作用。

三是在農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)組織交易活動(dòng)的效率方面。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)上線之后，流轉(zhuǎn)行為得到規(guī)范化管理：村集體通過交易系統(tǒng)提交申請(qǐng)材料，鎮(zhèn)（街）、區(qū)農(nóng)經(jīng)站、市農(nóng)交所全部線上審核，意向受讓方通過交易系統(tǒng)在線報(bào)名，雙方通過網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)方式成交，轉(zhuǎn)出方和意向受讓方不用親自到農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)交所辦理業(yè)務(wù)，同時(shí)意向受讓方通過交易系統(tǒng)在線報(bào)名避免了現(xiàn)場(chǎng)報(bào)名串標(biāo)情況的發(fā)生。整個(gè)土地流轉(zhuǎn)交易過程最快僅需14個(gè)工作日即可完成，大大提高了土地流轉(zhuǎn)效率，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易全流程基本實(shí)現(xiàn)“一個(gè)工作站接待、一站式服務(wù)、一次性辦結(jié)”，一次性辦結(jié)率達(dá)91.72%，實(shí)現(xiàn)了“讓信息多走路，讓農(nóng)民少跑腿”的目標(biāo)。

四是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易溢價(jià)方面。2014年競(jìng)價(jià)系統(tǒng)上線后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易溢價(jià)率逐年攀升，2017年已達(dá)到40.78%。在這一方面效果反映比較明顯的是濱海新區(qū)，2017年上半年濱海新區(qū)土地流轉(zhuǎn)取得了突破性進(jìn)展，全部采取農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)方式，由“線下”轉(zhuǎn)為“線上”，由過去私下交易轉(zhuǎn)為線上透明交易，大大提升了資產(chǎn)溢價(jià)率水平，溢價(jià)率達(dá)27.66%。

從上述分析可以看出，從2013年天津市著手推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)場(chǎng)交易量及成交金額、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)場(chǎng)交易效率以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易溢價(jià)率均有顯著提升，充分證明政府在推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展方面取得了顯著的成效。但是也應(yīng)該看到，農(nóng)村土地進(jìn)場(chǎng)交易占全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總量的比重還比較小，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)發(fā)展還有很大空間。

4 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展中的政府行為演進(jìn)方向及政策建議

黨的十九大報(bào)告指出，“新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰?！?017年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須大力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給。要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性[12]?！本C上，政府在推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展過程中發(fā)揮了不可或缺的作用并取得了顯著成效。但是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制完善發(fā)展的長遠(yuǎn)趨勢(shì)來看，政府在農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)發(fā)展過程中必然要經(jīng)歷一個(gè)角色轉(zhuǎn)換、作用轉(zhuǎn)換的過程，要逐漸從市場(chǎng)的建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，從制定市場(chǎng)規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場(chǎng)規(guī)則、遵守市場(chǎng)規(guī)律，從直接推動(dòng)市場(chǎng)交易行為轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接引導(dǎo)、監(jiān)測(cè)矯正市場(chǎng)行為，只有完成這一轉(zhuǎn)變，才能真正實(shí)現(xiàn)資源要素市場(chǎng)化配置的新局面。

4.1 從建設(shè)市場(chǎng)平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管市場(chǎng)運(yùn)行

我國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)的各類平臺(tái)絕大多數(shù)是由不同層級(jí)的政府部門主導(dǎo)或由政府與國有資本聯(lián)合建設(shè)起來的。值得注意的是，若政府部門直接參與到市場(chǎng)平臺(tái)的管理運(yùn)行之中，決策效率較低，適應(yīng)市場(chǎng)的能力較差，更存在既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的問題。根據(jù)對(duì)各省市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營模式的優(yōu)劣比較和趨勢(shì)判斷，在新時(shí)代農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展中，政府應(yīng)該從市場(chǎng)建設(shè)者的角色中解放出來，更多地?fù)?dān)當(dāng)市場(chǎng)監(jiān)管者的角色，讓市場(chǎng)各級(jí)平臺(tái)更直接、更有效地參與到農(nóng)村土地資源要素的配置中，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

4.2 從制定市場(chǎng)規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)、遵守市場(chǎng)規(guī)律

我國的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)是農(nóng)村土地集體所有制下的特殊市場(chǎng)，在建設(shè)發(fā)展初期前無古人、旁無借鑒，各級(jí)政府通過借鑒學(xué)習(xí)、總結(jié)創(chuàng)新，結(jié)合各地實(shí)際制定了一系列交易規(guī)則。從目前掌握的情況看，絕大多數(shù)規(guī)則是符合市場(chǎng)規(guī)律的，但也存在與社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制不相符的市場(chǎng)規(guī)則。在未來很長一段時(shí)間里，政府的主要任務(wù)就是對(duì)不符合市場(chǎng)規(guī)律的交易規(guī)則進(jìn)行修改完善甚至廢除，根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律要求和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的客觀實(shí)際完善相關(guān)規(guī)則。各級(jí)政府有關(guān)部門，在完成培育發(fā)展市場(chǎng)體系并制定完善政策體系的基礎(chǔ)上，作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)參與主體，應(yīng)嚴(yán)格遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下形成的各項(xiàng)成熟合理的交易規(guī)則。

4.3 從直接推動(dòng)市場(chǎng)行為轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)測(cè)矯正市場(chǎng)行為

在農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展初期，各級(jí)政府通過安排專門的扶持引導(dǎo)資金、組織推動(dòng)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)等方式直接推動(dòng)了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)交易行為，對(duì)市場(chǎng)的發(fā)育、建設(shè)與發(fā)展完善發(fā)揮了巨大的作用。隨著各地農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)的規(guī)范完善，市場(chǎng)機(jī)制在推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易方面的作用日益直接和明顯?？梢詳喽ǎS著產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制不斷完善，政府將不必再直接參與推動(dòng)引導(dǎo)市場(chǎng)交易行為。但是，基于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的特殊性，政府應(yīng)繼續(xù)擔(dān)當(dāng)有效監(jiān)管者的角色，對(duì)破壞市場(chǎng)規(guī)則、損害農(nóng)民利益的不當(dāng)行為進(jìn)行制止、矯正。

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[11]羅熙.以地理標(biāo)志保護(hù)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興[J].農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理，2019（3）：7-9.