■ 周 達(dá)（1、國(guó)家行政學(xué)院 北京 100089 2、中國(guó)水利電力對(duì)外公司 北京 100120）

隨著當(dāng)今世界各國(guó)對(duì)本國(guó)自然資源有效合理開(kāi)發(fā)利用意識(shí)的增強(qiáng)，自然資源管理體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革重要內(nèi)容的認(rèn)識(shí)已逐步達(dá)成共識(shí)。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)”。在我國(guó)自然資源管理領(lǐng)域把分散在相關(guān)行政監(jiān)管部門(mén)的職能進(jìn)行整合，組建一個(gè)大的部門(mén)，即自然資源管理大部制，不僅是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的改革目標(biāo)，而且也是深化行政體制改革和建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措。

自然資源管理模式現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨我國(guó)各項(xiàng)體制改革的不斷深入，當(dāng)前我國(guó)自然資源管理領(lǐng)域基本形成了多部門(mén)分頭管理、相關(guān)法律法規(guī)為制度保障的行政管理模式?！胺N樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞”，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆三中全會(huì)上所講的這句話形象鮮明地指出了我國(guó)現(xiàn)行自然資源管理模式的現(xiàn)狀和弊端。

（一）所有權(quán)人不到位

所有權(quán)人不到位歸根到底是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和重要內(nèi)容。我國(guó)憲法規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！睉椃ㄒ褜⒆匀毁Y源資產(chǎn)分為了全民所有和集體所有。但目前我國(guó)還尚未將自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)屬確定清晰，對(duì)諸如國(guó)家所有國(guó)家直接行使所有權(quán)、國(guó)家所有地方政府行使所有權(quán)、集體所有集體行使所有權(quán)等各種權(quán)益邊界也尚未厘清，這就為后續(xù)開(kāi)展資源資產(chǎn)的使用、權(quán)益、評(píng)價(jià)等工作埋下了根源性缺陷。

（二）碎片化的行政管理體制障礙

目前我國(guó)的資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等行政監(jiān)管職能是實(shí)行分類(lèi)管理的，行政監(jiān)管部門(mén)之間的職能分工存在著交叉重疊等不合理因素，缺乏協(xié)同性，整體上呈現(xiàn)出一種碎片化的行政管理體制。這種頂層設(shè)計(jì)上的缺位使“九龍治水”的局面對(duì)自然資源監(jiān)管領(lǐng)域造成了極大的影響，特別是在跨部門(mén)、跨領(lǐng)域合作的自然資源管理領(lǐng)域帶來(lái)行政的低效率。例如2007年北京市六里屯垃圾場(chǎng)事件和2013年北京市霧霾天氣事件就是具體的體現(xiàn)。因此要深化行政管理體制改革，加強(qiáng)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理，以消除碎片化影響，消除體制障礙。

（三）缺乏有效的公民及非政府組織參與機(jī)制

發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織已日益發(fā)展成為社會(huì)管理的重要力量，而當(dāng)前我國(guó)公民及非政府組織參與自然資源和生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)還不健全，使公眾對(duì)環(huán)境和資源決策的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)知之甚少，公眾普遍參與程度低。我國(guó)的非政府組織往往受體制、資金等因素制約，并未真正形成和發(fā)揮社會(huì)組織的作用，沒(méi)有能有效彌補(bǔ)政府和企業(yè)這兩種主要的資源配置主體的不足。

（四）造成政府和市場(chǎng)的雙低效

由于自然資源的產(chǎn)權(quán)人缺失，一方面造成缺乏真正的自然資源資產(chǎn)決策規(guī)劃部門(mén)，現(xiàn)行多部門(mén)的分散管理阻礙了資源的有效合理配置，增加了管理成本，必然降低政府的監(jiān)管效率。另一方面因無(wú)法正常開(kāi)展自然資源資產(chǎn)的登記、核算、合理定價(jià)和市場(chǎng)交易，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)被低價(jià)濫用，市場(chǎng)價(jià)值被掩蓋，資源價(jià)格機(jī)制無(wú)法真正形成，勢(shì)必大大降低市場(chǎng)對(duì)自然資源配置的決定性作用，從而導(dǎo)致市場(chǎng)的低效率。

（五）法律約束口徑不統(tǒng)一

我國(guó)現(xiàn)行的一些自然資源監(jiān)管依據(jù)的法律法規(guī)都是由各行政部門(mén)根據(jù)各自監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)性質(zhì)制定或提出建議后由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的。由于彼此之間缺乏有效地銜接和溝通，加之法律法規(guī)制定的時(shí)間、實(shí)施的背景不同，使不同的法律法規(guī)在處理同種性質(zhì)的問(wèn)題上標(biāo)準(zhǔn)和口徑不統(tǒng)一。例如，在江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫(kù)等地表水體以及地下水體的污染防治適用《水污染防治法》，而海洋污染防治則適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》。2008年實(shí)施的《水污染防治法》規(guī)定的處罰最高限額為100萬(wàn)元，而2000年實(shí)施的《大氣污染防治法》規(guī)定的最高處罰限額僅為50萬(wàn)元。違法的低成本已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能帶來(lái)震懾作用，自然資源管理領(lǐng)域的法律約束口徑亟需統(tǒng)一。

自然資源資產(chǎn)管理體制的目標(biāo)模式及需要把握的問(wèn)題

對(duì)任何資源資產(chǎn)的管理都將是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，需要依據(jù)國(guó)家的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要來(lái)選擇適合的管理體制。習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》中指出“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求，總的思路是按照所有者和管理者分開(kāi)和一件事由一個(gè)部門(mén)管理的原則，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制”，這就指明了我國(guó)在自然資源領(lǐng)域，大部制將成為我國(guó)構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理體制的目標(biāo)模式，以最終提升政府和市場(chǎng)的效率。為最終達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，應(yīng)首先深入分析并把握以下三個(gè)問(wèn)題：

（一）國(guó)家所有的內(nèi)涵問(wèn)題

國(guó)家所有是指所有權(quán)屬于國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，它以國(guó)家制度為基礎(chǔ)，服從和服務(wù)于國(guó)家組織形態(tài)，是國(guó)家組織框架的重要組成部分。要確定全民所有自然資源資產(chǎn)的管理主體，全面掌握國(guó)家所有的內(nèi)涵是關(guān)鍵。從法律層面上看，《物權(quán)法》第四十五條規(guī)定“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。從我國(guó)目前政府管理體制上看，我國(guó)中央政府擁有國(guó)家公共事務(wù)的決策權(quán)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，地方政府只擁有憲法和法律規(guī)定的部分執(zhí)行權(quán)。《憲法》明確規(guī)定國(guó)務(wù)院即中央人民政府，是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)。上述兩點(diǎn)已足以說(shuō)明全民所有即國(guó)家所有，二者屬于同義，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)家所有自然資源所有權(quán)符合我國(guó)現(xiàn)階段法律和政體的基本特征。

（二）委托代理關(guān)系問(wèn)題

由于我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)主體包含國(guó)家和集體，因此界定二者的關(guān)系成為確立所有權(quán)人代表的重點(diǎn)。對(duì)于國(guó)家所有的自然資源資產(chǎn)，國(guó)務(wù)院作為“國(guó)家所有”的代理者和實(shí)施者由其進(jìn)行統(tǒng)籌，授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)代表中央政府履行國(guó)家所有權(quán)監(jiān)管職能。地方政府在享有平等所有權(quán)人權(quán)利的前提下根據(jù)授權(quán)或委托履行監(jiān)管職責(zé)，從而形成“國(guó)家所有、分別代表”的模式，即“全民所有自然資源資產(chǎn)——全體人民——全國(guó)人大——國(guó)務(wù)院——中央政府和地方政府”的管理鏈條。對(duì)于集體所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管主體可否納入地方政府管理范疇的問(wèn)題可再結(jié)合實(shí)際做進(jìn)一步的分析。但無(wú)論是否納入，有兩點(diǎn)是毋庸置疑的。一是國(guó)家所有的權(quán)利與集體所有的自然資源權(quán)利處于平等地位，二是要有利于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制的運(yùn)行。

（三）產(chǎn)權(quán)體制問(wèn)題

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，包括所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，產(chǎn)權(quán)一詞的概念內(nèi)涵也在發(fā)生變化。如黨的十八屆三中全會(huì)提出農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，經(jīng)營(yíng)權(quán)成為在公開(kāi)市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)的主要權(quán)能。這就出現(xiàn)了在憲法規(guī)定自然資源國(guó)家所有和集體所有的基本制度基礎(chǔ)上，所有權(quán)和占有、使用和收益權(quán)分離的新問(wèn)題，即形成了新的公私混合財(cái)產(chǎn)權(quán)體制。從當(dāng)前實(shí)際情況來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)如果沒(méi)有這種自然資源產(chǎn)權(quán)制從傳統(tǒng)公有制向多種所有制體制的過(guò)渡，就沒(méi)有進(jìn)一步推進(jìn)深化改革的可能性。長(zhǎng)期以來(lái)，集體占有并長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的土地、水域等資源已實(shí)際擁有了占有權(quán)，因此在實(shí)施自然資源管理領(lǐng)域大部制過(guò)程中，應(yīng)重點(diǎn)把握產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的內(nèi)涵，注重保障實(shí)際權(quán)益主體的利益。

構(gòu)建自然資源管理大部制的路徑選擇

構(gòu)建中國(guó)自然資源管理大部制應(yīng)本著穩(wěn)妥的原則，循序漸進(jìn)，逐步建立符合我國(guó)國(guó)情特點(diǎn)的自然資源管理體制。

第一步：以不動(dòng)產(chǎn)登記為契機(jī)，盡快建立信息共享平臺(tái)。建立自然資源管理大部制，首先就是要先摸清“家底”。由于我國(guó)現(xiàn)行的自然資源管理屬于部門(mén)分管體制，造成各個(gè)部門(mén)在資源普查等方面技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)不一，造成信息失真。信息的共享對(duì)于及時(shí)了解并掌握自然資源分布和儲(chǔ)量，提高政府決策的科學(xué)性、有效性，避免逆向選擇具有十分重要的作用。當(dāng)前應(yīng)以不動(dòng)產(chǎn)登記為契機(jī)，抓緊全國(guó)自然資源信息共享平臺(tái)的建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)化、透明化，從而有效降低行政運(yùn)行成本，提高政府效率。

第二步：準(zhǔn)備界定和劃分自然資源監(jiān)管主體，對(duì)自然資源實(shí)行分類(lèi)授權(quán)管理。由中央對(duì)自然資源實(shí)行統(tǒng)籌管理，對(duì)現(xiàn)有跨地區(qū)、跨流域（如海洋、江河等）自然資源實(shí)行直接管理。對(duì)現(xiàn)有自然資源產(chǎn)權(quán)邊界界定較為清晰的，由中央整體授權(quán)或委托地方政府進(jìn)行管理，并由其承擔(dān)與集體資源所有權(quán)人協(xié)調(diào)的職能，從而確定各級(jí)政府的管理邊界。

第三步：研究制定相應(yīng)的機(jī)構(gòu)組織法，明確機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)邊界，做到有法可依。在具體權(quán)責(zé)邊界劃分上，中央層面上主管機(jī)構(gòu)應(yīng)至少擁有自然資源資產(chǎn)的規(guī)則制定權(quán)、規(guī)劃制定和調(diào)整權(quán)、履職監(jiān)督及最終處置權(quán)等權(quán)責(zé)。地方層面上應(yīng)明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任，特別是服從中央對(duì)自然資源資產(chǎn)的最終處置權(quán)。應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論監(jiān)管主體是誰(shuí)，國(guó)家均享有最終處置權(quán)，如在戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害等情形下，國(guó)家保留對(duì)所有自然資源資產(chǎn)的調(diào)度和無(wú)償處分權(quán)。

第四步：建立中國(guó)自然資源管理大部制——國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)。該委員會(huì)應(yīng)負(fù)責(zé)建立信息共享機(jī)制，整合目前分散在國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部、林業(yè)局等行政機(jī)關(guān)的管理職能，承擔(dān)起決策中樞的使命，統(tǒng)一發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的職能；制訂重大戰(zhàn)略決策，梳理現(xiàn)行管理體制下制定的有關(guān)自然資源管理制度，確保在新的自然資源資產(chǎn)管理體制建立后各項(xiàng)監(jiān)管制度的正常執(zhí)行。在機(jī)構(gòu)的層級(jí)設(shè)置和人員組成安排上，應(yīng)由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志兼任該委員會(huì)的主要負(fù)責(zé)人，作為隸屬于國(guó)務(wù)院的獨(dú)立一級(jí)的副國(guó)級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)外開(kāi)展工作。

第五步：成立地方政府自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，形成管理鏈條。各級(jí)地方政府參照中央設(shè)立自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行地方政府和國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的垂直管理體制。省級(jí)自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)主要職責(zé)是結(jié)合所在省區(qū)實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)的決策，可制定具體的細(xì)則，實(shí)施本轄區(qū)內(nèi)的一攬子自然資源分配。同時(shí)負(fù)責(zé)與所在地區(qū)集體資源所有權(quán)人主體的協(xié)調(diào)。為有效加強(qiáng)監(jiān)管，國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)可派駐區(qū)域性監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)中央政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查、協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理事務(wù)，收集地方意見(jiàn)等。這就在一定程度上將政府的“掌舵者”和“劃槳者”的雙重身份進(jìn)行了有效分離，從而最大程度上確保了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者之間相互制約又相互協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

改革從來(lái)都不是一蹴而就的。實(shí)施自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域大部制應(yīng)做好統(tǒng)籌規(guī)劃，充分預(yù)計(jì)并研判改革中可能遇到的困難，下定決心穩(wěn)妥推進(jìn)，從而使大部制真正的發(fā)揮出優(yōu)勢(shì)，更好地適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需求。

1.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16

2.習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明[J].求是，2013（22）

3.中華人民共和國(guó)憲法.中國(guó)法制出版社，2014

4.秦天寶，王金鵬.生態(tài)大部制的范例—我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境資源部”改革述評(píng)[J].環(huán)境保護(hù)，2014（7）