○王友華

（蘇州市職業(yè)大學(xué)外國語學(xué)院 江蘇 蘇州 215104）

一、引言

隨著我國經(jīng)濟的市場化和政府管理的法制化，社會公眾對財政收支狀況的透明度、財政支出的用途、結(jié)構(gòu)及其效果等愈加關(guān)注。另外，政府財力的增強和支出規(guī)模的擴大對政府公共財政管理提出了許多新的要求。解決這些問題，涉及到方方面面的改革和制度建設(shè)，但其中反映政府職能的財政活動必須接受社會公眾的有效監(jiān)督。因此，提高財政透明度和建立有序的財政管理體制是我國當(dāng)前財政改革的重中之重。

二、財政透明度的內(nèi)涵與基本要求

國際貨幣基金組織《財政透明度手冊》的核心思想是政府應(yīng)當(dāng)定期向公眾提供全面且真實的財政信息，并對公開財政信息的內(nèi)容、程序以及如何確保這些信息的質(zhì)量進行了具體的規(guī)范。國際貨幣基金組織認為，提高財政透明度、增進政府活動的效率以及建立合理的公共財政體制是改善財政管理的三個重點。所謂財政透明度，主要是指政府向公眾公開政府的結(jié)構(gòu)和職能、財政政策目標(biāo)、公共部門賬戶和財政預(yù)算等信息的程度，具體內(nèi)容可涵蓋以下幾方面。

1、政府應(yīng)當(dāng)明確其職能和責(zé)任范圍

《財政透明度手冊》清楚地界定了政府的職能和范圍，認為政府的主要作用是提供公共產(chǎn)品，政府主要是指廣義政府（有時也擴大到公共部門），并建議各國遵循聯(lián)合國《1993年國民賬戶體系》中關(guān)于廣義政府的定義域，即包括“所有以履行政府職能為其主要活動的實體”。一國經(jīng)濟體系主要是由非金融公司、金融公司、廣義政府部門、為住戶服務(wù)的非營利機構(gòu)和住戶組成的復(fù)雜系統(tǒng)。一方面，廣義政府不具有金融部門調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量、管理國家外匯儲備、維護金融穩(wěn)定等許多職能。雖然中央政府部分地執(zhí)行中央銀行的政策職能，但中央銀行也不屬于廣義政府部門。另一方面，廣義政府與公共非金融公司的關(guān)系主要體現(xiàn)在前者擁有后者權(quán)益的程度，即政府可以通過權(quán)益的變化來控制和監(jiān)督公共非金融公司的運營。

2、政府必須全面公開財政信息

根據(jù)《財政透明度手冊》，政府提供的財政信息至少應(yīng)包括預(yù)算信息、資產(chǎn)和負債信息以及各級政府的財務(wù)狀況等。其中預(yù)算信息涵蓋了所有的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外活動，包括年度預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況、相關(guān)年度預(yù)算的比較信息、未來年度的預(yù)測情況和預(yù)算外資金的明細情況等。資產(chǎn)和負債信息主要是以資產(chǎn)負債表為載體，輔之以表外披露形式。政府應(yīng)當(dāng)在資產(chǎn)負債表內(nèi)披露所有的資產(chǎn)（分為金融資產(chǎn)和非金融資產(chǎn)）和負債（即公共債務(wù)和其他負債），并進行分類披露。同時，政府應(yīng)當(dāng)對或有事項、稅收支出和準財政活動進行充分披露，在可能條件下予以計量并考慮在表內(nèi)確認。另外，政府還必須編報各級政府的合并財務(wù)報告?？傊瑸榱粟A得公眾的信譽，政府應(yīng)把實現(xiàn)“財政透明”作為一項法律義務(wù)，以法律條款規(guī)范財政信息提供的時間、頻率和公開方式等。

3、政府應(yīng)公開其預(yù)算編制和決策程序，提供預(yù)算報告

根據(jù)公共財政理論，預(yù)算是各國政府財政政策的主要工具，因此，預(yù)算信息就成為“財政透明”的核心內(nèi)容?！敦斦该鞫仁謨浴分砸笳侠砉碱A(yù)算編制和決策程序，是源于有些預(yù)算過程的敏感性和公布過程中的附加成本問題。但是，為了使公眾對國家的政策目標(biāo)、宏觀經(jīng)濟框架以及財政風(fēng)險能有所了解，為了體現(xiàn)信息提供的及時性和有效性，政府務(wù)必編制年度、半年度、季度和月度的預(yù)算報告，在預(yù)算執(zhí)行過程中建立健全內(nèi)部控制制度。同時，規(guī)范政府預(yù)算會計制度。國際貨幣基金組織建議采用權(quán)責(zé)發(fā)生制會計，在此基礎(chǔ)上提供現(xiàn)金流量表。權(quán)責(zé)發(fā)生制會計相對于收付實現(xiàn)制會計的優(yōu)點是：能夠有效解決財政風(fēng)險的評估和披露；預(yù)算項目的投入產(chǎn)出分析；政府財政狀況指標(biāo)的計量等?？梢?，只有采取權(quán)責(zé)發(fā)生制會計才能全面反映政府的資產(chǎn)和負債，反映政府所有公共交易活動結(jié)果（如政府的拖欠款、被低估的實際財政赤字、應(yīng)收未收的稅款拖欠等）。

4、政府應(yīng)提供真實的財政數(shù)據(jù)

國際貨幣基金組織認為，保證財政數(shù)據(jù)的真實性應(yīng)當(dāng)通過達到高質(zhì)量的數(shù)據(jù)標(biāo)準和進行公開、獨立監(jiān)督兩個方面來實施。達到數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準主要包括對預(yù)算收支的準確預(yù)測、采用公認的會計標(biāo)準、財政數(shù)據(jù)內(nèi)部的交叉核對和與其他數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)，并通過內(nèi)部有效的審計來實現(xiàn)。公開和獨立的監(jiān)督是指國家審計機關(guān)的權(quán)威審計、專家認定監(jiān)督和嚴格按照國家統(tǒng)計機關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)核對，宏觀的財政數(shù)據(jù)必須通過微觀的會計系統(tǒng)產(chǎn)生。因此，國際貨幣基金組織建議各國政府參照《國際公共部門會計準則》編制政府會計和公共部門財務(wù)報告。

三、提升我國財政透明度的建議

通過以上分析不難總結(jié)出《財政透明度手冊》的指導(dǎo)思想：各國政府必須公布政府的結(jié)構(gòu)及各部門之間的關(guān)系和各自的職能與責(zé)任范圍，以預(yù)算報告和財務(wù)報告形式全面、及時地向公眾提供包括預(yù)算信息在內(nèi)的所有財政信息，并通過內(nèi)部控制、獨立權(quán)威審計等確保公開信息和數(shù)據(jù)的真實性。這一目的的實現(xiàn)要通過建立微觀的會計系統(tǒng)，即全面統(tǒng)一的會計標(biāo)準來反映政府的資產(chǎn)和負債、收入和支出，通過成本—效益核算原則，建立政府財政狀況指標(biāo)和績效的評價指標(biāo)體系，從而提高政府的工作效率。

1、轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)建一個全新的政府治理模式

根據(jù)《財政透明度手冊》要求和我國經(jīng)濟體制改革的具體特征，必須重新進行政府職能的準確定位以及對政府管理經(jīng)濟的方式進行戰(zhàn)略調(diào)整。在我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)過程中，政府到底應(yīng)管什么、如何管、政府管理績效如何考評等等一系列問題，是轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵。

《財政透明度手冊》中提出的遵循《1993年國民賬戶體系》對政府與政府職能的界定的建議值得我國參考。我們認為，政府改革的目標(biāo)，就是要建立一個企業(yè)化、法治化、道德化、統(tǒng)一化和公開化的效率政府。

2、建立健全政府財務(wù)會計制度

國際貨幣基金組織認為：“所有的政府職能均為財務(wù)活動?！币虼耍仨毥⑼晟频恼攧?wù)會計體系。與企業(yè)的經(jīng)營性目的相比，政府的活動雖然不考慮盈利指標(biāo)，但政府對財務(wù)資源的利用要受到有關(guān)法律、法規(guī)、合同、協(xié)議等來自外部的約束。也就是說，限定政府對財務(wù)資源的使用用途，保證政府財務(wù)資源的使用能有效地達到相應(yīng)的公共目的（這構(gòu)成政府的一個非常重要的受托責(zé)任）。我國當(dāng)前政府財務(wù)會計制度建設(shè)的指導(dǎo)思想是：建立一整套完整的政府會計準則體系，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，定期編報政府綜合財務(wù)報告，反映政府的各項資產(chǎn)、負債、收入、費用和現(xiàn)金流等信息，構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督和審計監(jiān)督的“三位一體”式的財務(wù)監(jiān)管體系，提高政府財務(wù)活動的透明度和效率。

3、建立科學(xué)的政府收支分類和管理體制

按照IM F的財政收入和支出的概念，收入是增加政府權(quán)益的交易，支出是減少政府權(quán)益的交易?；谶@種概念，IMF按經(jīng)濟的性質(zhì)和功能劃分財政收支體系，這與我國現(xiàn)行的財政收支概念和收支劃分體系有很大的差別。比較來看，我國目前的財政收支分類體系存在著不規(guī)范、不統(tǒng)一問題，使得財政收支統(tǒng)計不能直接、清晰地反映政府收支活動，從而不利于加強財政分析，不利于提高財政透明度和財政決策的科學(xué)性、準確性。因此，有必要借鑒IMF的收支分類標(biāo)準，完善我國現(xiàn)行的財政收支體系。另外，我國目前的政府收支管理體制直接影響政府的財務(wù)活動效率，這主要表現(xiàn)為：其一，稅收征收部門與財政支出部門的責(zé)任脫節(jié)，增大了政府資金的運用成本；其二，國庫管理的銀行代理制造成公共部門多重設(shè)置賬戶、財政資金分散付出等，嚴重影響了政府資金的運用率；其三，政府各部門的預(yù)算體制缺乏一個系統(tǒng)性的考核評估體系，各部門的“小算盤”形成大量的預(yù)算外“漏損”。有鑒于此，政府的收支管理體制必須改進，其目標(biāo)是“責(zé)任制、透明度、預(yù)測能力和參與制”，即用法規(guī)明確規(guī)定政府各部門財政收支活動的職責(zé)，定期提供公正的財政收支信息，執(zhí)行政府資金流的預(yù)測機制，形成公眾對財政收支活動的參與和監(jiān)督。

4、構(gòu)建我國財政支出績效的評價體制

財政支出績效的評價是指運用科學(xué)、規(guī)范的績效的評價方法，對照統(tǒng)一的評價標(biāo)準，按照績效的內(nèi)在原則，對財政支出行為過程及其效果進行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。國際貨幣基金組織認為，對財政支出績效進行科學(xué)評價是政府加強宏觀管理、提高政府資金運營效率和增強公共支出效果的關(guān)鍵手段。我國目前財政支出的績效評價體制存在諸多問題：一是績效評價工作缺乏制度化、經(jīng)?；?，迄今尚未出臺全國統(tǒng)一的財政支出績效評價工作的法律法規(guī)，使得評價過程和結(jié)果約束乏力；二是缺乏權(quán)威綜合的管理機構(gòu)，具體評價工作分散于各個管理部門，因而難以形成統(tǒng)一的標(biāo)準；三是缺乏一整套科學(xué)、規(guī)范、合理的方法指標(biāo)體系，評價內(nèi)容側(cè)重合規(guī)性，而忽視效益性，評價工作只是表現(xiàn)出一般意義上的審計特征。這些問題的存在不僅使我國財政績效的評價工作遠遠落后于國際水平，而且影響了財政支出的透明度和效率。因此，我國必須借鑒國際貨幣基金組織關(guān)于財政支出績效的評價標(biāo)準與體系，結(jié)合具體實際，進一步完善現(xiàn)有的績效評價制度。其中最關(guān)鍵的是建立績效評價的系列法規(guī)，明確執(zhí)行評價的機構(gòu)主體，加強與國際評價機構(gòu)的合作，提高評價的效果。

四、結(jié)語

總之，國際貨幣基金組織關(guān)于財政透明度的要求雖然不具有強制力，但實際上對很多國家的財政制度改革提供了規(guī)范性建設(shè)意見，隨著全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展，這種建議逐漸形成國際性慣例。我國對外經(jīng)濟的開放和參與國際競爭的要求，必須關(guān)注國際社會的信息需要，在財政制度改革過程中，盡可能地與國際通行的作法相協(xié)調(diào)，努力提高財政透明度，規(guī)范政府行為，從而提高公共治理效率。

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