盛蕾

隨著蘇州經(jīng)濟社會快速發(fā)展，基層社會服務(wù)管理任務(wù)日益繁重。為適應(yīng)新形勢，構(gòu)建多元共治的新型基層治理機制，蘇州從創(chuàng)新社會治理模式入手，在創(chuàng)新社會治理、改善社會治理方面做了一些探索和實踐。其中，“政社互動”是蘇州社會治理創(chuàng)新的最新成果，它率先在全國將深化行政改革與發(fā)展基層群眾自治、加強社會協(xié)同管理實現(xiàn)了有機結(jié)合，是當(dāng)前推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措。

一、蘇州“政社互動”創(chuàng)新社會治理模式

近年來，蘇州作為我國改革開放的重要窗口之一，經(jīng)濟、文化和社會建設(shè)等各個方面都獲得了快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提升，特別是多數(shù)農(nóng)村居民逐步住進城市社區(qū)，居民公共服務(wù)需求不斷增加，參與意識日益提高，利益訴求復(fù)雜多樣，對進一步深化村（居）民自治、增強城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能提出了新的更高要求，也對進一步強化政府公共服務(wù)、改進公共服務(wù)提供方式提出了新要求。

蘇州市基于對經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢、行政管理體制改革方向和居民群眾愿望等的把握，以更好地服務(wù)人民群眾為目的，以理順基層政府與自治組織職責(zé)為切入點，以規(guī)范政府行政行為、規(guī)范自治實踐為著力點，以構(gòu)建多元共治的新型基層治理機制為目標(biāo)，在深化行政改革與發(fā)展基層群眾自治、加強社會協(xié)同管理方面進行了嘗試——推進“政社互動”的探索實踐，即“政府及其部門”和“村居基層群眾自治組織、社會組織”這兩類社會管理主體之間，通過“銜接互動”規(guī)范行政權(quán)力，提升自治能力，激發(fā)社會活力，加快構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理新格局。蘇州“政社互動”在連續(xù)三年召開推進會，提出三年行動計劃（2013～2015年），以及相繼出臺十個政策文件等推動下，目前，已在全市街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面實現(xiàn)了全覆蓋，“政社互動”社會治理格局初步確立。一是“兩份清單”實現(xiàn)“政社分開”。編制形成《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項》和《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項》兩份清單，基本劃清了基層政府和社區(qū)自治組織責(zé)權(quán)邊界。二是“雙方契約”促進“政社合作”。廢止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道及村（居）委會間的“行政責(zé)任書”，以《基層群眾自治組織協(xié)助政府管理協(xié)議書》的方式，明確基層政府委托自治組織事務(wù)的項目內(nèi)容、經(jīng)費保障和違約責(zé)任，對自治組織依法協(xié)助事項實行“支付協(xié)助”，市、鎮(zhèn)兩級財政平均支付每個自治組織協(xié)管經(jīng)費15～20萬元，徹底改變了基層政府采取行政手段干預(yù)自治事務(wù)、采用行政命令下達指標(biāo)任務(wù)的工作方式。三是“雙向評估”強化“政社互動”。建立由黨政干部組成的自治組織履職履約情況評估小組和由村（居）黨組織、村（居）干部群眾代表組成的政府履職履約情況評估小組，對雙方履約情況進行年度評估。重點加強對基層政府工作指導(dǎo)、支付兌現(xiàn)、行政干預(yù)情況的監(jiān)督考評，建立了評估結(jié)果與基層政府、責(zé)任部門及責(zé)任人績效考核掛鉤的有效機制，將委托協(xié)議確定的各項目標(biāo)任務(wù)落到了實處。

蘇州推進“政社互動”探索實踐，約束和規(guī)范了基層政府的行政權(quán)力，提升了基層自治組織履職能力，實現(xiàn)了基層治理機制重建，取得了基層政府歸位、自治功能增強、居民群眾受益等多方共贏成效，為落實黨中央關(guān)于完善基層民主制度、實現(xiàn)政府管理和基層民主有機結(jié)合、加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)等一系列決策部署提供了一些經(jīng)驗。為深化行政體制改革開辟了新途徑?！罢缁印睆囊?guī)范自治組織承擔(dān)的行政事務(wù)、建立村（社區(qū)）公共服務(wù)準(zhǔn)入制入手，倒逼基層政府轉(zhuǎn)變職能，基層干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變，把關(guān)注重點切實轉(zhuǎn)移到完善公共服務(wù)設(shè)施、豐富公共服務(wù)項目、提高公共服務(wù)質(zhì)量上來，創(chuàng)造了自下而上推進行政體制改革的新思路。為發(fā)展基層群眾自治機制打開了新視野?！罢缁印币环矫婷鞔_了自治組織協(xié)助政府工作的法律依據(jù)，為衡量自治組織的公共服務(wù)效能提供法制標(biāo)尺；另一方面，健全“確權(quán)”、“簽約”和“評估”中的民主決策制度，探索協(xié)商民主在基層的實現(xiàn)形式，擴大社區(qū)居民的有序參與，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當(dāng)家做主的有機統(tǒng)一，創(chuàng)造了在新的歷史起點上完善基層群眾自治機制的新經(jīng)驗。為健全基層社會管理體系增添了新動力。“政社互動”將“責(zé)任制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔兄啤?，使基層政府從具體而微的社會管理事務(wù)中解脫出來，賦予基層政府新的角色定位?；鶎诱皽p政放權(quán)”，營造了自治組織和社會組織充分發(fā)展、社區(qū)居民和駐區(qū)單位充分參與的良好環(huán)境，釋放了各類主體的自治活力，創(chuàng)造了政府主導(dǎo)、政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的基層社會管理新局面。為推動基層黨風(fēng)廉政建設(shè)提供了新抓手?！罢缁印币浴扒鍐巍毕拗苹鶎诱姓?quán)力，以“評估”保障居民群眾監(jiān)督權(quán)利，把政府“權(quán)力”關(guān)進了居民“權(quán)利”的籠子里，體現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約且協(xié)調(diào)的基本原則，實現(xiàn)了對權(quán)力科學(xué)配置和對干部有效監(jiān)督的有機結(jié)合，使行政權(quán)力始終公開透明運行，創(chuàng)造了基層政府權(quán)力制約監(jiān)督的新形式。

二、蘇州“政社互動”仍需進一步完善

盡管蘇州在全國率先推進“政社互動”方面取得了一定的成績，但和黨的十八屆三中全會提出的新要求、蘇州經(jīng)濟社會發(fā)展的新任務(wù)、人民群眾的新期待相比，仍存在許多薄弱環(huán)節(jié)，“政社互動”的實效性與生命力尚未充分展現(xiàn)，創(chuàng)新社會治理、推進蘇州和諧善治還有大量的工作要做。

思想認(rèn)識有待進一步深化。從全市各地看，“政社互動”推進不能滿足于出臺了文件，召開了會議，簽訂了協(xié)議，應(yīng)關(guān)注是否真正落實工作實際成效。從市級部門看，運用“政社互動”理念指導(dǎo)和開展工作，尚停留在部分試點部門，創(chuàng)新社會治理、激發(fā)社會組織活力尚缺乏必要的研究和操作路徑。

基層政府依法履職事項有待進一步細(xì)化。雖然“兩份清單”厘清了權(quán)力邊界，協(xié)助事項實行了契約管理，但實際中仍存在“越位”、“錯位”、“缺位”等行政權(quán)力運作不規(guī)范，以及“費隨事轉(zhuǎn)”不到位等現(xiàn)象，社區(qū)治理現(xiàn)代化缺乏體制性保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）作為基層社會管理的樞紐中心，其社會管理和公共服務(wù)職能沒有強化，仍舊扮演“二傳手”角色；在實際工作中，“管理屬地化”被無限擴大，僅僅明晰基層政府與城鄉(xiāng)自治組織的權(quán)力邊界還不夠，需將縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、城鄉(xiāng)社區(qū)這三級主體的權(quán)力邊界依法依規(guī)界定清楚，才能建立依法規(guī)范的權(quán)力運行機制。

社會治理主體的能力建設(shè)有待進一步提升。從調(diào)研看，政府、社會組織等主體建設(shè)在制度設(shè)計等方面都已有一定的安排，相比而言，村居基層群眾自治組織雖然在社區(qū)減負(fù)專項治理中獲得了一定的自治空間，但受固有思維和傳統(tǒng)工作方法影響，仍習(xí)慣對上負(fù)責(zé)，習(xí)慣替民做主，在組織居民開展自治服務(wù)與管理上，存在不想干也不會干等現(xiàn)象；聯(lián)系黨和政府的橋梁與紐帶作用發(fā)揮還不夠，村居委會號召力、凝聚力、影響力尚不夠，這對基層社會治理來說是個相當(dāng)大的挑戰(zhàn)，必須提上議事日程加以研究和破解。

“政府”和“社會”良性互動機制有待逐步建立和規(guī)范。當(dāng)前，蘇州“政社互動”工作的重心大多在社會治理主體的建設(shè)上，除太倉開展了“政社互動面對面”等活動外，其他地方對“如何互動”缺少探索，對黨組織如何發(fā)揮組織保障和思想引領(lǐng)作用缺少研究。各級黨委政府、基層群眾自治組織、社會組織等社會主體間的協(xié)商互動缺乏有效載體、溝通機制和相關(guān)制度安排，用以保障人民群眾享有決策和管理的知情權(quán)、表達權(quán)及監(jiān)督權(quán)。急需探索黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層協(xié)商民主，為日益多元的表達提供一種制度性通道，以容納廣大群眾參與和表達的熱情，切實回應(yīng)民主期盼，在溝通協(xié)商中化解矛盾，達成共識。

三、推進蘇州“政社互動”邁上新臺階

“政社互動”是當(dāng)前貫徹落實十八大及十八屆三中、四中全會精神的有力抓手，它強調(diào)主體平等、態(tài)度理性、對話暢通，強調(diào)規(guī)范行政權(quán)力，激發(fā)社會活力，形成法治思維與方式，契合了全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最新要求，契合了全面推進依法治國、發(fā)展社會主義民主政治的最新要求?！罢缁印卑l(fā)源于蘇州并已在全省推行，全國各地紛紛帶隊赴蘇州學(xué)習(xí)考察。在全國學(xué)蘇州的背景下，蘇州需要增強危機感和使命感，以實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，在鞏固已有實踐成果的基礎(chǔ)上，注重把握新要求，立足新起點，深化新實踐，謀求新跨越，進一步深入推進“政社互動”，提高社會治理科學(xué)化、法治化水平。下一階段，在按時序落實“政社互動”三年行動計劃的基礎(chǔ)上，應(yīng)重點抓好以下四個方面的工作：

以“壯士斷腕”的決心推進政府自身改革。政府只有對權(quán)力進行有效的自我約束，并從某些社會管理活動中退出來，交給社會自治力量、組織去承擔(dān)和負(fù)責(zé)，“政社互動”才有廣闊發(fā)展空間。持續(xù)推進政府轉(zhuǎn)變職能。加大購買服務(wù)力度，完善公共服務(wù)采購流程，動態(tài)調(diào)整“三份目錄”，改革預(yù)算管理制度，研究制訂政府與社會組織雙向評估指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和事中事后監(jiān)管的措施辦法，推進政府轉(zhuǎn)移職能、購買公共服務(wù)規(guī)范有序進行。規(guī)范行政權(quán)力運行方式。推廣蘇州市相城區(qū)做法，厘清區(qū)（市）級部門、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）三級職責(zé)清單，真正實行“清單之外無權(quán)力”。探索包括輔助執(zhí)法、行業(yè)行政指導(dǎo)、行政資助、柔性執(zhí)法等多種行政管理方式，最大限度引導(dǎo)社會大眾參與社會治理。推進街道體制改革。結(jié)合《蘇州市街道辦事處工作規(guī)定》的修訂，研究推進街道體制改革的目標(biāo)任務(wù)、方法路徑和工作措施，充分發(fā)揮街道在“政社互動”中上傳下達的樞紐作用。

以務(wù)實創(chuàng)新的舉措培育發(fā)展社會力量。社會力量的壯大是“政社互動”的關(guān)鍵因素。一方面，要推進社會組織健康發(fā)展。堅持培育發(fā)展和依法監(jiān)管相結(jié)合，建立培育基地、公益創(chuàng)投、能力提升常態(tài)長效扶持機制，加大財政資金扶持力度，形成政府支持、社會組織作為、人民群眾受益的良性循環(huán)機制和效應(yīng)。加強社會組織自身建設(shè)，組建社會組織黨委，加強監(jiān)管執(zhí)法力量，推進登記許可、年度檢查網(wǎng)上辦理，抓好社會組織信息公開，推動社會組織誠信建設(shè)。積極穩(wěn)妥推進“一業(yè)多會”改革試點。另一方面，積極推進現(xiàn)代社區(qū)治理。鞏固社區(qū)減負(fù)成果，進一步改進社區(qū)治理方式，健全以社區(qū)黨組織為核心、基層自治組織為主導(dǎo)、居民群眾為主體、社區(qū)社會組織和駐區(qū)單位共同參與的社區(qū)治理體制機制，推動形成和諧善治的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。著力提升村（居）委會依法自治能力，完善基層群眾自治機制，發(fā)揮村規(guī)民約、居民公約等社會規(guī)范在社區(qū)治理中的積極作用。

以協(xié)商民主制度化為要求推進“政”“社”良性互動。利益多元化是現(xiàn)代社會的基本特征，治理這樣的社會形態(tài)，處理好多元主體之間的互動尤為重要。只有搭建起互動的載體平臺，探索互動機制的制度化，“政府”與“社會”才能真正實現(xiàn)良性互動。推進政府與基層自治組織、社會組織之間的縱向互動。以政府公共政策決策、績效評估為切入點，進一步完善并落實鎮(zhèn)（街）與村（居）委會的雙向評估辦法、流程；以服務(wù)群眾為落腳點，建立黨政部門與城鄉(xiāng)社區(qū)定期聯(lián)系互動制度；以行業(yè)協(xié)會改革為契機，進一步推動政府向行業(yè)協(xié)會（商會）轉(zhuǎn)移部分職能，購買公共服務(wù)并取得顯著進展；以舉辦首屆公益伙伴周活動為抓手，搭建政社互動平臺，促進政府、社會組織、企業(yè)和基金會等相關(guān)資源的整合與對接。推進社區(qū)各類主體之間的橫向互動。以社區(qū)服務(wù)項目化運作為紐帶，建立社區(qū)發(fā)展公益金，強化居民自治，發(fā)展協(xié)商民主，擴大向自治組織、社會組織購買服務(wù)，推進社區(qū)、社會組織、社工人才“三社”有機聯(lián)動。推進各類主體間的協(xié)商民主機制建設(shè)。圍繞基層社會公共事務(wù)和居民切身利益，探索黨領(lǐng)導(dǎo)下基層政府、基層組織、社會組織三者之間的民主協(xié)商機制，健全民情懇談、社區(qū)聽證、社區(qū)論壇、社區(qū)評議等溝通協(xié)商機制，推進基層協(xié)商民主的廣泛性、多層性、制度化，使社會活力充分釋放，民意與民智通過各種協(xié)商平臺匯聚，與決策層實現(xiàn)便捷通暢的對接。

以營造支持氛圍為重點進一步擴大“政社互動”工作成效?！罢缁印笔且豁椛婕罢?、社會方方面面的綜合性改革，需要加強整體設(shè)計，進一步推進以“政社互動”為重點的基層社會治理改革聯(lián)動發(fā)展，著力構(gòu)建“政社互動”常態(tài)化、長效化發(fā)展機制。一是擴大運用領(lǐng)域。加強“政社互動”理念、方法在社會治理各領(lǐng)域的運用，在行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督及救濟的全過程中建立多元參與協(xié)助監(jiān)督的機制，在勞資矛盾較多的行業(yè)探索建立多元主體聯(lián)動協(xié)商共治機制，在現(xiàn)代社區(qū)治理建設(shè)中轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式，完善行政機制、市場機制、志愿機制相銜接的服務(wù)體系。同時，推進成員單位在掛鉤地區(qū)開展專題性試點工作，通過“解剖麻雀”的方式推動黨政部門全面參與到“政社互動”的研究與推進中。二是擴大社會參與。加強社會宣傳，提高“政社互動”的社會知曉度，設(shè)立市級“政社互動”觀察項目，發(fā)揮觀察員隊伍作用，努力形成政府、社會組織、城鄉(xiāng)社區(qū)、企業(yè)、高校、媒體等多方力量合力推進“政社互動”新格局，不斷提升社會治理能力的現(xiàn)代化水平。三是營造社會氛圍。建立“黨建引領(lǐng)、政社互動”推進體系，研究制訂相關(guān)政策制度與實現(xiàn)路徑，發(fā)揮各級黨組織在“政社互動”中的抓總引領(lǐng)作用；建立績效考評機制，定期或不定期地對“政社互動”工作進行督查，將黨政部門參與“政社互動”工作納入績效考評，切實將各項工作落到實處；加強人才隊伍培訓(xùn)，將“政社互動”納入各級黨委中心組學(xué)習(xí)、公務(wù)員各類培訓(xùn)、菜單式選學(xué)課程，促進各級領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)人員提高認(rèn)識，更新理念，凝聚合力，推進共識。加大蘇州社會治理領(lǐng)域領(lǐng)軍人才的引進和培養(yǎng)，對城鄉(xiāng)社區(qū)工作者、社會組織負(fù)責(zé)人開展專業(yè)培訓(xùn)，搭建實踐平臺，提增能力素質(zhì)。

（作者系蘇州市人民政府副市長）

責(zé)任編輯：戴群英